行政规制公众参与模式研究①

任民

（贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

在全面深化改革的过程中，加快转变政府职能、深化行政体制改革，成为增强政府公信力和执行力、建设法治政府和服务型政府的必然要求。行政规制改革作为政府职能转变的重要环节，“是政府对社会公共事务进行规范、管理与服务的一种手段”［1］。法治政府和服务型政府建设对行政规制公众参与制度提出了新的要求。

一、行政规制公众参与制度的概念、具体原则和现实意义

（一）行政规制公众参与制度的概念

行政规制公众参与制度是指社会公众在行政规制机关制定法规政策、做出规制行为的相关活动中，通过多种形式和渠道对于行政规制进行参与和影响，维护公共利益和社会秩序，实现行政规制行为与经济目标、社会目标、生态目标相互协调的具体制度。公众参与制度与行政规制听证、行政规制诉讼、行政合同、行政指导、行政规划、行政规制信息公开等制度有着密切关系，行政规制公众参与模式主要有利益代表模式、合作治理模式和社会监督模式。

（二）行政规制公众参与制度的具体原则

依法参与原则。依法参与是行政规制公众参与的基础，指社会公众根据相关法律法规，通过法定渠道，采取法定形式，在法定程序中参与行政规制决策、行政规制实施、行政规制监督的具体活动。社会公众在行政规制参与中不能滥用法定参与权利，肆意干扰行政规制行为。同时，依法参与原则要求行政规制机关按照法律法规的规定为公众参与制度的实现提供便利条件，依法接受公众的参与。

平等参与原则。社会公众享有平等的行政规制参与权利，可以针对具体行政规制行为，通过不同形式和渠道进行直接参与和间接影响。社会公众的行政规制参与权利平等，并不意味着全体社会成员都拥有相同手段和渠道。不同的行政规制对象和利益关系人在不同的参与形式下有着不同的沟通和救济权利。

适度参与原则。适度参与主要针对行政规制内容和目标而言，是指根据行政规制的具体内容和适当目标，公众参与的影响程度不同。在以公众利益为重点的社会目标中，行政规制强调公众对于规制行为的全面参与和积极合作。在社会产业导向的经济目标中，行政规制往往更加注重市场状态的调整和经济形势的监控，公众参与的作用更倾向于对决策选择的监督和目标手段的协调。

（三）行政规制公众参与制度的现实意义

行政规制公众参与为行政规制目标效益分析提供依据。行政规制公众参与能够在具体行政规制参与活动中反映相关利益团体的价值取向，为行政规制所涉及的不同利益团体提供一个反馈的平台，使得行政规制机关在具体方案的效益计算中得到切实有效的数据，提高行政规制目标的合理性，进一步推动效益计算的科学性。

行政规制公众参与有助于对行政规制手段的修正和完善。行政规制公众参与通过公众反馈和社会利益驱动为行政规制手段的修正和完善提供依据。在公众反馈的指导下，动态化的规制手段可以依据法规和现实情况进行改变，以进一步确保初步目标的实现。在社会利益的驱动下，行政规制手段和方式随着市场和社会的发展不断完善，以适应现实的具体变化。

行政规制公众参与能够确保行政规制实施效果。行政规制公众参与使得社会公众的相关利益获得了彰显和协调的平台，“使公民具有一种对政府管理过程的参与感，增进了公民对政府决策公正性的信任”［2］（P142）。

二、行政规制公众参与利益代表模式

行政规制公众参与利益代表模式主要强调分散利益的具体保护和部分公众的正义救济。一方面，分散利益群体在强势利益集团面前呈现出规模性和非组织性，大规模的分散利益在行政规制机关的决策思路中往往无法形成强大的需求回应，此时，行政规制机关在强势利益集团的强大影响面前，对于规制决策问题会出现偏见和不适当的思路，这就要求大规模的分散利益群体的被忽视问题必须加以解决；另一方面，在规模性行政规制损害过程中，未经组织的部分公众利益因其自身利益损害微小而缺乏发起诉讼的利益动力，此时，社会公众的实际损害就无法得到正义救济，这就要求行政诉讼必须扩大原告资格范围，通过利益代表进行行政公益诉讼。

（一）行政规制听证参与模式

在行政规制的正当程序中，听证制度中的利益代表模式要求扩大听证的参与范围，增加听证的代表比例。在听证参与范围方面，必须考虑大规模的易忽视群体。在听证代表比例方面，弱势的规模性分散利益群体必须与直接利益集团拥有平等参与的机会。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”该规定初步提出了在直接利益关系团体之外，以“有关方面”代表易忽视群体的利益的设想。《湖北省行政程序规定》第37条规定：“公众参与的范围、代表的选择应当保障受影响公众的意见能够获得公平的表达。”该规定针对政府重大决策问题主张公众意见公平表达的权利，推动了利益代表参与模式的发展。

（二）行政规制诉讼参与模式

在行政规制的具体行政诉讼方面，原告资格范围的扩展对于未经组织的部分公众具有重要影响。关于我国行政诉讼原告范围，《行政诉讼法司法解释》第12条规定为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，强调了行政诉讼原告必须与具体行政行为有法律上利害关系。未经组织的部分公众因为其受损利益过于分散，行政诉讼因单人价值衡量而无意发起，致使大规模损害存在，而部分公众的合法权益无法得到维护。2001年“南京紫金山观景台案”中，观景台严重损害了南京紫金山的自然景观和声誉，因为缺乏明确法律规定的原告诉讼资格，南京市民无法通过行政诉讼撤销南京市规划局对于紫金山观景台的规划许可。《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该规定在民事公益诉讼上对于原告诉讼资格进行了扩展和重构，将利益代表参与模式引入民事损害救济活动当中。

三、行政规制公众参与合作治理模式

行政规制公众参与合作治理模式主要强调行政规制主体与被规制主体的合作协商关系。一方面，“协商制定规则是以合意为基础的过程”［3］（P51），在行政规制主体全面考虑相关利益和保护规制目标实现的最低限度内，直接利益关系人与行政规制机关的合意决定往往可以促使行政规制法规形成可行性内容和良性效果，在双方相互协商中，行政规制政策的连贯性和操作性得以加强；另一方面，行政规制机关作为行政规划最低标准的制定者和规划目标实现的组织者，可以与被规划主体形成合作伙伴关系，双方从行政合同内容的相关方面共同承担行政规制的利益风险和目标效益，推动行政合同公益优先保护下的行政规制正当目标的实现。

（一）行政规制协商参与模式

在行政规制协商中，行政规制法规制定下的公众协商参与效果最为明显。社会公众可以在行政规制法规政策的立项、起草、审查和实施等方面体现集体意志，从相关利益规制的理由、可行性、必要性、规制内容和措施等方面与行政规制机关进行协商。《广州市规章制定公众参与办法》第21条规定：“听证会是指规章起草部门组织公众代表就涉及公众重大利益的事项通过申辩、质证等方式听取意见的程序”，“参加听证会的有关机关、组织和公民有权对起草的规章提问和发表意见”。该条规定了公众协商参与行政规制规章的起草听证会的相关内容，为公众从不同程度上参与规章制定提供了可能性。行政规制机关可以根据不同团体或代表的相关意见针对争议条款进行修改。

（二）行政规制契约参与模式

作为行政规制手段的新形式，行政合同体现着契约参与的价值。“运用合同方式管理国家事务是现代国家一个日见增长的现象”［4］，大量的行政合同使公众参与行政规制成为可能，行政规制机关既是制定行政规制标准、控制行政规制活动的管理者，又是推动规制行为、参与规制活动的合作者。《湖南省行政程序规定》第94条规定：“订立行政合同应当遵循竞争原则和公开原则”；第97条规定：“行政机关有权对行政合同的履行进行指导和监督，但是不得对当事人履行合同造成妨碍。”该规定界定了行政合同中行政规制主体与被规制主体的互动合作关系。

四、行政规制公众参与社会监督模式

行政规制公众参与社会监督模式主要强调社会公众对于行政规制机关的公民监督权利和政府信息公开的要求。一方面，社会公众可以通过行政规制监督渠道参与行政规制活动，防范行政规制机关规制权力的滥用，保护社会公共利益，维护社会经济秩序；另一方面，社会公众通过行使公众知情权参与行政规制活动，让行政规制行为接受阳光监督。

（一）行政规制监督参与模式

《中华人民共和国宪法》第27条赋予公众监督国家机关及其工作人员的宪法权利，在行政规制公众参与中，公众监督必不可少。“在广义上，行政规制可以包括经济性规制与社会性规制。”［5］作为法治政府建设的重要环节，公众参与监督可以促进经济市场目标的平衡和融合。

（二）行政规制透明参与模式

通过公开行政规范信息，社会公众可以从中获得对于行政规制活动的参与感和信任感，从而实现行政规制的阳光运行。《广州市政府信息公开的规定》第9条规定了应当主动向社会公开的事权和财权方面的政府信息，其中就包括社会经济发展战略和发展计划、事关全局的重大决策、规范性文件及其他政策措施、政府行政审批项目、重大基本建设项目招投标情况、政府投资建设社会公益事业的情况等行政规制的重要内容。该规定从行政规制的实质范围角度对于行政规制公众监督对象进行了划定，为行政规制的社会监督提供了切实有效的参与平台。

五、行政规制公众参与制度的完善

第一，在利益代表方面，进一步放宽行政规制诉讼中的利益代表诉讼资格条件。在行政诉讼法的原告资格问题上，对于规模性普遍损害社会公共利益的行政规制行为，由法律规定的机关和有关组织向人民法院提起诉讼。

第二，在合作治理方面，进一步扩大行政规制下的行政指导、行政规划、行政合同的适用范围。拓展行政指导方式，加强与被指导公众的对话沟通。“行政规划的制定必须保障公众参与”［6］，通过公众参与，协调修正行政规划的功能，提高行政规划的可行性，实现社会公众对于行政合同的广泛参与。

第三，在社会监督方面，进一步释放行政规制下公众参与的监督活力。实现人民监督员制度与专家评审员制度相结合，丰富人民监督员制度的参与层次。实现网络监督和媒体监督互动，拓宽行政规制公众监督参与渠道。

［1］杨建顺.论行政规制的法制完善［J］.观察与思考，2012（9）.

［2］（美）理查德·斯图尔特.美国行政法的重构［M］.沈岿，译.北京：商务印书馆，2011.

［3］（美）朱迪·弗里曼.合作治理与新行政法［M］.毕洪海，陈标冲，译.北京：商务印书馆，2010.

［4］朱新力.行政合同的基本特性［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2002（2）.

［5］江必新.论行政规制基本理论问题［J］.法学，2012（12）.

［6］姜明安.行政规划的法制化路径［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2006（1）.