农村养老服务机构面临的困境及发展对策

秦 俭

在专门保护老年人权益的 《中华人民共和国老年人权益保障法》中，“农村”二字只出现了4次；在专门促进养老服务机构发展的 《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中，也只有3条针对“农村养老服务”；而在笔者的家乡，则没有一所真正的农村养老服务机构。可见，我国法律和国家政策对农村养老服务机构建设还不够重视。但是，农村客观存在对养老服务的需求，供求矛盾产生的原因及解决路径值得研究。

一、农村养老服务机构的定义和意义

（一）农村养老服务机构的定义

养老服务机构是指为老年人提供家政服务、疾病护理、精神慰藉等生活照顾服务的公办和民营机构。农村养老服务机构是指设置在农村的养老服务机构。被服务对象是指60岁以上的老年人。服务类型包括集中管理和上门服务。创办机构的主体可以是政府部门、企事业单位，也可以是社会团体以及民营企业、个人等社会力量。

（二）发展农村养老服务机构的意义

意义是指事物带来的积极作用。农村养老服务机构带来的积极作用，主要体现在以下几个方面：

第一，满足国家老龄化趋势引发的需求。因为计划生育政策的推行，中国的生育率大幅降低；又因为医疗水平的提高，人口的死亡率大幅下降，加快了中国的老龄化发展趋势。截至2010年底，中国60岁以上的老年人达到1.78亿，占总人口的13.26%，预计到2051年老年人口将达到4亿3700万，占总人口的比例将达到30%以上。《第六次全国人口普查》第1号公报显示，目前居住在乡村的人口比城镇人口多2个百分点，虽然人口流动的趋势是农村向城镇转移，但是农村的老年人口仍是一个非常庞大的群体。

第二，对传统家庭养老模式的替代。国家经济发展促使产业结构变化，导致大量农村青壮年放弃农耕，涌入城市从事第三产业，留守在农村的“空巢”家庭大幅增加。据《中国城乡老年人口状况追踪调查》结果显示，农村地区的空巢户达到38.3%，其中单身孤老户9.3%，夫妻户为29%。而且，由于计划生育政策的推行，中国农村家庭的子女数量减少，愈发难以满足家庭养老需要。

第三，消灭城乡差距带来的非正义。随着《中华人民共和国老年人权益保障法》《关于加快发展养老服务业的若干意见》的颁布，城镇的养老服务机构发展迅速，相比之下，这些法规并没有很好地促进农村养老机构的发展。城镇与农村的养老服务水平差距愈发显著，不符合全面建设小康社会、和谐社会，维护社会稳定、公平公正的价值要求。

二、日本的养老模式概述

日本是世界上人口老龄化最严重的国家。面对老龄人口比例持续攀升，日本政府不断调整和完善相关政策，地方政府结合本地区人口老龄化实际，积极探索新型养老服务模式。下面以日本护理保险制度为例，探讨其对我国农村养老服务机构的借鉴意义。

护理保险制度是指当被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住护理机构或在家接受长期的康复和支持护理，对支付的各种费用给予补偿的一种健康保险[1]201。具有如下特点与启示：

（一）健全的法律法规

健全的法律法规为日本完善的养老保障体系提供了制度保障。20世纪30年代，日本颁布了《国民健康保险法》，接着又颁布了《生活保护法》；针对老年人晚年的经济保障问题，颁布了 《厚生养老金保险法》《国民养老金法》《农业从业人员养老金基金法》；针对老年人的医疗、保健问题，颁布了 《健康保险法》；针对老年人救助与福利问题，颁布了《老年人福利法》[1]293。2000 年，日本开始实施的《长期护理保险法》确立了新的护理保险制度体系。

（二）政府的主导作用

日本强制推行护理保险制度，中央和地方政府进行财政补贴，政府在资金保障方面起主导作用，这是推动日本长期护理保险政策发展的关键。表现为：首先，政府分担部分占养老保险费用总额的1/3以及护理保险费用总额的 1/4[1]294；其次，政府在企业（雇主）、劳动者所提供的保费不足和贫困家庭无力承担保费等情况下，补足欠费部分和提供相应保费。

（三）保费的差别对待

护理保险费的额度由地方政府确定，地方政府根据所能承担的给付额、参保人员数量、享受护理的人数以及本地的护理服务成本确定保险费额度，所以各地的保险费额度是不同的。保费的差别对待反映了各地差异化的收入水平和养老需求，同时实现了各级政府筹资责任分担与能力大小的匹配，优化了中央政府、地方政府，尤其是相对贫困地区的保费财政补贴责任分担机制。

三、我国农村养老服务机构的运行困境分析

我国养老服务机构的发展城乡差距大，城镇养老服务机构已经发展得比较完善。例如，城镇养老服务机构可以为居家老人提供上门助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务；其机构类型包括老年公寓、养老院、老年护理院、养老服务中心、社区老人照料中心；近年来还兴办了日间照料中心、托老所，为老人提供日常较短的照料服务；此外，还有老年活动中心、老年大学等，充实了城镇老年人的精神生活。与此相比，农村养老服务机构发展缓慢，其困境主要表现在以下方面。

（一）缺乏制度保障

笔者查找了六部与农村养老服务机构密切相关的法律法规，以此为例，分析我国农村养老服务机构的制度缺失。

1.《农村敬老院管理暂行办法》

民政部颁布的 《农村敬老院管理暂行办法》，规定抽象，不具可行性。其中提到村办敬老院由村公益金解决，并通过发展院办经济和接受社会捐赠等多方筹措资金。现实中，贫困的地方政府财政无力负担敬老院的设置，更不存在所谓的村公益金，也无法筹措到捐赠。

2.《农村五保供养工作条例》

国务院修订颁布的《农村五保供养工作条例》规定，分散供养的农村五保供养对象，可以由村委会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务，村委会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。现实中，村委会是乡（镇）所辖的行政村的村民选举产生的基层群众性自治组织，很难承担起供养农村五保对象的任务，就算乡镇政府与村委会签订了供养服务协议，村委会即使没有履行职责，也没有相应的法律后果，协议不具有强制力。

3.《中华人民共和国老年人权益保障法》

该法规定，农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。但现实中，养老基地发展困难。

4.《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》

该意见规定，鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务，各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜，鼓励发达地区支援欠发达地区，但并无明确的倾斜和支援比例，无实质意义。

5.《关于贯彻农村五保供养工作条例的实施意见》

重庆市人民政府虽然计划从2006年起用5年时间修建5000个五保家园，到2010年集中供养率达到70%，但实际效果并不如预期。

6.重庆市的《老龄事业发展“十二五”规划》

该规划对农村老龄化问题、农村养老服务机构的建设问题关注很少，缺乏对农村养老服务机构的责任主体、资金渠道、法律后果、可行性分析的科学规定，说明我国对农村养老服务机构建设的重视度不够。

（二）缺乏资金保障

资金短缺是农村养老服务机构发展最关键的制约因素。一是中央财政没有补贴。我国法律法规没有明确规定中央政府用于修建农村养老服务机构的出资比例。二是地方政府资金短缺。《农村敬老院管理暂行办法》规定，村办敬老院由村公益金解决，但贫困地区的地方政府根本无力兴办农村养老服务机构。三是社会捐赠难以筹措。目前缺乏相关福利项目针对农村养老服务机构进行款项筹集，基金会与彩票类社会捐赠也不关注农村养老服务机构的建设。四是招商引资缺乏吸引。养老服务机构属于非营利性机构，对营利组织和民间企业的投资缺乏吸引力。而且，农村的地理方位与农村老人的消费能力决定了农村养老服务机构的类型单一化，不需要中高档养老服务提供机构。五是养老经济发展困难。

（三）缺乏设施保障

基础设施是农村养老服务的载体，基础设施的严重缺乏成为农村养老服务发展的严重阻碍：一是缺乏养老服务机构。目前，农村的五保供养服务机构承载量小[2]63，多数没有向社会开放，不能向除五保老人之外的其他老人提供养老服务。二是缺乏医疗条件。老年人群体的慢性疾病、突发性疾病发病率高，活动能力下降引起的跌倒外伤等情况多发，这就需要养老服务机构具备相应的医疗条件提供基本的医疗服务。城市60%的养老服务机构配备了医生和护士，而农村则没有。三是缺乏精神文化生活。农村养老服务机构基本上没有娱乐健身设施，也不具备开展娱乐活动的条件，农村的老年人精神空虚。

（四）缺乏人力保障

首先，农村养老服务机构的护理人员数量很少。由于农村养老服务机构给老年护理人员的待遇较低，而护理失能、半失能老人的工作又是较为辛苦的，所以很多人不愿意从事农村养老服务；而且农村的大部分中青年妇女也到城市打工，劳动力短缺导致老年护理人员短缺。其次，农村养老服务机构的护理人员专业素质较差，缺乏正规培训和专业知识，不能及时处理老人发病等突发情况。

四、农村养老服务机构的发展对策

（一）加快农村养老服务机构的立法进程

目前，我国虽然制定了《老年人权益保障法》《社会保险法》等一些涉及老年人权益保障的法律，但不能完全应对复杂的老年问题。在新形势下，为满足老年人愈来愈多的护理需求，亟需专门为老年护理立法，如制定《老年服务法》等，规范老年服务机构建设，填补老年服务法规的空缺。尤其是城乡养老服务机构发展不均衡，亟需加大对农村养老服务业的投入，实现城乡老年人共享社会经济发展的成果。

（二）构建农村护理保险制度

我国农村护理保险制度可以借鉴日本的护理保险制度：（1）在《中华人民共和国社会保险法》“新农保”制度中补充护理保险制度的内容；（2）发挥政府在资金保障方面的主导作用；（3）政府补贴向农村贫穷地区倾斜。根据我国国情，笔者认为在建立农村护理保险制度时应注意两个核心问题。

1.农村护理保险制度的强制性

“新农保”[3]是非强制保险，若农村居民没有参保，步入老年后便没有养老金及护理保险金。日本的养老保险、护理保险都属于强制险，法律规定所有日本国民都必须参保。我国应借鉴日本的做法，推行强制的“新农保”及护理保险制度。

2.农村护理保险制度的保险金额度

现行“新农保”的养老金替代率偏低[4]，即使选择400元、500元也很难保障在物价上涨条件下的老年基本生活，况且现在农民基本上选择的是100元和200元。所以，笔者认为要提高“新农保”及护理保险的保障水平，应从以下两个方面着手：

（1）增加政府投入。“新农保”中央基础养老金的替代率水平过低，仅为12.81%，增加农村护理保险金之后，应将替代率水平提高至15%～20%，所以应加大中央财政的支持力度，提高中央支付的替代率。另外，地方财政要根据当地实际情况，增发地方补贴[5]。

（2）改变计发方式。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》指出，中央确定的最低标准基础养老金为人均55元/月，由国家财政全额支付；地方政府应当对参保人个人账户缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。这种低水平定额发放养老金的方式很难保障在物价上涨下的老年基本生活，也不能协调东西部地区的贫富差异。笔者建议以科学的替代率基准代替定额发放的方式，具体做法：一是“新农保”增加农村护理保险制度后，政府支付替代率提高至17%。二是中央政府以上年度全国农民年人均纯收入的17%为计发基数，确定最低标准基础养老金。三是地方政府以上年度本地区农民人均纯收入的17%作为计发基数，补足中央最低标准基础养老金的差额部分。地方财政负担高于国家基础养老金的补贴部分。

（三）扩大“农村五保供养服务机构”的功能

农村五保供养机构又称“敬老院”，为农村五保供养对象提供服务，包括集中供养服务和在家分散供养服务。农村五保供养对象是指老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的村民。

面对农村缺乏养老服务机构的困境，目前可扩大农村大部分地区已存在的农村五保供养服务机构的承载量，完善农村五保供养机构的设施，在保障供养五保对象的基础上，面向社会老年人开展养老服务，争取将其发展成区域性养老服务中心，满足农村老年人特别是失能老人、留守老人、独居老人的养老需求。

（四）提高护理人员的待遇

目前，农村养老服务机构的护理人员缺乏，重要原因是护理人员的待遇较低，而护理失能、半失能老人的工作又是较为辛苦的，因此很多人不愿意从事农村养老服务。应提高老年护理人员的待遇，吸引当地妇女补充老年护理人员的缺口。若农村养老服务机构无力承担老年护理人员的工资支出，应由当地财政部门予以补贴，并为其办理养老、医疗、工伤等保险，维护其劳动权益，只有这样才能保证农村老年护理人员队伍稳定。

[1]王莉莉，郭平.日本老年社会保障制度[M].北京：中国社会出版社，2010.

[2]董红亚.中国社会养老服务体系建设研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[3]金刚，柳清瑞.新农保个人账户财政补贴激励效应研究[J].人口与经济，2013（1）.

[4]刘晓梅，卢立群.国外养老金改革经验及对中国新农保的启示[J].农业经济问题，2013（5）.

[5]薛惠元.新农保能否满足农民的基本生活需要[J].中国人口，2012（10）.