贠菲菲,薛蒙林
(四川大学,四川 成都 610065)
收入分配历来都是经济发展中的一个重要方面,近年,城乡收入差距过大成为阻碍中国社会经济发展、影响和谐社会建立的一个主要问题。2013年11月9日至12日,中国共产党在十八届三中全会公报中指出[1],城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。城乡收入差距直接关系到共同富裕,是社会安定和谐的主要障碍,影响着和谐社会的实现。
自改革开放以来,中国国民总收入不断增加,从1978年人均购买力340美元增加到2008年人均购买力6010美元(世界银行,2010),中国经济的迅猛发展,使得国力不断增强。然而,伴随着GDP的快速增长,中国的收入分配却在持续恶化。总而言之,不断扩大的收入差距会影响今后很长一段时期内中国经济的持续性增长。到目前为止,在收入分配方面,GDP的高速增长还没有与提高收入平等联系在一起。从大量收入分配相关文献能看出,在过去的30年,总体的收入分配不均等一直处于持续扩大中。下文以城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入以及基尼系数为例来说明中国城乡收入差距的具体情况。
城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入是衡量城乡居民收入的主要指标。表1为自1978年以来,我国城镇居民家庭人均可支配收入与农村家庭人均纯收入的统计数据[2],图1根据表1中数据绘制了1978—2013年城乡居民人均收入及城乡居民人均收入差距对比。
表1 1978—2013年中国城乡居民人均收入统计
由于家庭联产承包责任制的推广及国家对农副产品价格的大幅提高,极大地刺激了农民的生产积极性,致使1978—1985年期间,中国城乡居民收入差距呈现较大的下降趋势,城乡差距比值从1978年的2.57降至1985年的1.86;1985年起,中国经济发展重心开始由农村向城市转移,导致城乡收入差距有所扩大,城乡差距比从1985年的1.86迅速上升到1994年的2.86;1996—1998年,由于政府提高农副产品的收购价格,增加了农民的收入,所以在这三年中城乡收入差距略有降低,从1995年的2.71降低到1998年的2.51;在随后的十多年中,城乡收入差距一路呈上升趋势,未出现明显的下降趋势,直到2009年,中国城乡收入差距达到了历史最高水平的3.33。2009年之后的三年,城乡收入差距虽呈下降趋势,但是下降幅度很小,城乡差距比值总体上仍保持在一个较高的水平。截至2013年,城乡差距比值下降到3.03,这一数据是自2002年以来城乡差距比的最低值。但是总体来看,中国的城乡收入差距表现为在波动中不断盘旋上升的姿态,如图1所示。
图1 1978—2013年我国城乡居民收入差距对比
另外,我们常用基尼系数作为判断收入分配公平程度的指标,基尼系数越小就代表收入分配越平均,基尼系数越大收入分配越不平均。在国际上,通常把0.4作为收入分配差距的预警线。根据国家统计局的数据资料,图2描绘了2003年至2013年11年的全国基尼系数变化情况。
图2 2003—2013中国基尼系数
如图2所示,中国居民收入的基尼系数从2003年起已超过国际公认的0.4预警线,至2008年达到这11年的最高点0.491,基尼系数在2003—2008年间虽呈波动状态,但总体表现为上升态势,自2008年后呈逐年下降状态,至2013年已降至0.473,但仍高于0.4,说明收入分配差距依然过大、收入分配仍不平等。
综上所述,表1显示了从1978—2013年间城市和农村家庭收入在全国范围内的走向。在过去的30多年间,城市和农村的人均收入都大幅飙升,城市的人均收入增加了71倍,在此期间农村的人均收入提高了59倍。然而,随着居民收入的快速增长,城乡收入差距也迅速增加。1980年,城市人均收入是农村人均收入的2.5倍,这一比例在2009年增至3.33。城乡收入差距不断扩大的趋势与图2所示的中国基尼系数的持续上升是一致的。表1、图1和图2表明,城乡收入差距是中国总体收入悬殊的主要根源。
城乡收入差距主要表现为城乡居民生活水平上的差距、银行储蓄差距及社会福利保障的差距。
城乡居民人均消费支出:根据2000—2012年《中国统计年鉴》中对城乡居民人均消费支出的统计,其结果如表2所示。
表2 2000—2011年中国城乡居民人均消费支出情况
由表2中的统计结果可以看出,经济建设的迅猛发展,使得城乡居民的生活水平有了较大改善。数据表现为:2000年,城镇居民人均消费支出为4998元,到2011年这一数字达到了15161元,可以看出在这十年的时间内城镇居民人均消费支出提高了3.03倍;当然,农村居民人均消费支出也由2000年的1670元增加到2011年的5221元,在此期间增加了3.13倍。结合以上数据得出,2000—2011年间,农村居民人均消费支出的增长幅度略高于城镇居民人均消费支出的增幅。但是我们应该注意到,农村居民人均消费支出系数小,如果从城乡居民人均消费支出的差值来进行分析,则会发现城乡居民人均消费支出差距越来越大,且呈现上升趋势。
城乡居民银行储蓄:改革开放以后,城乡居民储蓄差距基本保持稳定,但是绝对数差距却在不断地扩大,2003年城市人均储蓄为13556元,农村人均储蓄1239元,差额为12217元[3]。除了储蓄,城镇居民的资产还包括股票、债券、房产等。郭兴方(2005)指出,我国城乡差距将主要表现在储蓄上,并且城乡居民的储蓄将会对以后的收入差距产生重大的影响[3]。
城乡社会保障制度:社会保障及社会福利可以定性为一种隐形的收入,而中国城乡居民在享受社会保障及社会福利上存在明显差别。如果计及这些隐形收入,那么实际的城乡收入差距将会比统计的城乡收入差距更大(刘锐君,2011)。目前,我国城市已经建立了健全完善的社会保障制度,城市居民从出生到去世,均有各种各样的社会保障为其护航,而在我国广大农村,社会保障制度仍不完整、不完善。中国社会保障制度城乡差异主要体现在保障项目差异大、保障水平差距大、保障覆盖面相差较大三方面上。保障项目差异大:城市居民享受的住房补贴、物价补贴等各种补贴,以及各种社会保险如医疗保险、失业保险、工伤、生育、社会优抚与最低收入保障等,形成了保障项目的广覆盖、多层次完善的社会保障制度,而绝大多数农村居民还没能享受种类如此繁多的社会保障。保障水平差距大:由于国家的重视程度不同,城市的社会保障水平基本能保证,而农村的社会保障基本上由农村基层组织解决,其保障水平低、保障效果差。另一方面,城市人均社会保障支出数量大、增长快,而农村人均社会保障支出数量小,增长缓慢。保障覆盖面相差较大:越来越多的城镇居民享有城市社会保障,覆盖的人数逐年递增,覆盖率也越来越高;而在广大农村地区社会保障覆盖面低、保障人数少,与城镇居民相比存在较大的差异。综上,城乡社会保障制度的不同步是城乡收入差距的另一种表现形式。
谈起中国的收入分配问题,城乡收入差距是中国总体收入不平等的主要原因,它反映了二元经济发展的主要特征。也就是说,中国城乡二元经济结构是导致城乡收入差距增大的主要因素。在发展中国家由传统农业经济向现代工业经济过渡的历史进程中,必然出现农村相对落后的生产和生活方式与城市不断进步的现代生产、生活方式之间的不对称组织形式和社会存在形式,即所谓的“城乡二元结构”[4]。中国目前实行的政策是优先发展工业,一定程度上以牺牲农业来发展工业(唐斯,2011),农民通过辛勤劳动所创造的大部分物质财富,被政府通过政策偏移用来支持工业化和城镇化的发展。另一方面,农村采用的是落后的劳动密集型生产方式,属于小农经济。而城镇则采用现代化大工业生产方式。这种生产方式不仅拥有先进的生产技术和管理方式,而且工人分工明确、各司其职,并享有社会保障。生产方式的先进与否决定生产效率的高低,农村落后的生产方式带来低下的劳动生产效率,致使农民增收缓慢;而城镇的较高生产率使得城镇居民保有持续稳定的收入增长。这种由城乡二元经济结构导致的生产率差别,必然使得从事生产率低下农业的农民收入低于从事高生产率的工业及服务业城镇居民的收入。并且伴随着科技的飞速发展,城乡收入差距将会进一步扩大。综上可知,中国所实行的城乡二元经济结构体制是导致城乡收入差距扩大的一个重要因素。
改革开放以来,中国政府重视国有化和城市化,重视农业,却不愿意放弃“剪刀差”,积极发展小城镇,却将建设资金大量向大城市转移(董全瑞,2013)。由于农业在中国各产业中处于弱势地位,国家应在经济及政策方面给予扶持,但是中国的农业财政支出水平日益下降,与农业在中国经济中的重要地位极不相符。过大的工农业产品“剪刀差”致使农业因缺少农业发展资金的积累而导致发展后劲不足,造成农民收入及生活水平增长缓慢。随着中国城市化进程、工业发展的加速,农村土地成为稀缺资源,在全国各地出现了征地热潮。但是,作为土地所有者的农民却并未在征地热潮中按照市场规则得到充分的补偿,地方政府因巨大的财政压力,对所征用的农村土地价格实行“剪刀差”,这种差别造成城乡收入差距的进一步扩大。此外,对农民工的歧视以及农民工与城镇居民“同岗不同酬”等现象,也是导致城乡收入差距扩大的原因。
在社会保障制度上,城市居民不仅享有医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险,并且在住房方面,还拥有住房公积金,即所谓的“五险一金”。而同样作为国民及国家建设者的农民,却没有享受到与城市居民一样的社会保障方面的待遇。2003年起,国家在农村建立了新型农村合作医疗制度,在一定程度上缓解了农民的医疗负担,但是相比城市居民的医保,新型农村合作医疗制度还存在保障水平低、社会满意度低等问题。时至今日,农村仍然存在着“小病不看、大病看不起”及“因病致贫”的现象,新型农村合作医疗制度并未从根本上改变农民医疗负担过重这一问题的本质;在养老方面,大部分城市居民拥有养老保险,而农民大多无养老保险,其养老主要依靠子女赡养,无形中增加了子女的经济负担及生活负担,进而导致子女的纯收入降低;在教育支出方面,国家财政政策向城市倾斜,由于教育资源配置的不平衡,农村适龄儿童及青少年在教育资源上的人均占有率明显低于城市儿童,导致农村适龄人口入学率偏低、与城市教学质量相比农村教育状况较差。众所周知,教育水平也是影响收入水平的重要因素之一。这种城乡之间不平衡的社会保障制度,会进一步导致城乡收入差距的扩大。
同样地,税收是调节居民收入差距的重要手段,但是在中国并没有显示出税收在缩小城乡收入差距中的作用,相反税收有扩大城乡收入差距的作用[5]。1995年的抽样调查数据表明,农村居民人均收入相当于城镇居民的40%,但仅税款一项,农民的人均额相当于城镇居民的9倍,如果加上名目繁多的杂税,它相当于城镇居民的30倍[6]。2005年12月,十届全国人大常委会第十九次会议通过决定,自2006年1月1日起废止农业税,虽然这一决定有效地减轻了农民的税收负担,但如今农村仍存在农业特产税、屠宰税等赋税。同时,农民缴纳的农业税和附加税属于直接税,不能进行转嫁;而城市居民在进行经营活动时所缴纳的营业税、增值税及消费税属于间接税,可以转嫁。
在农村的基础设施建设上,国家财政支出不足,致使农村基础设施建设水平低下。基础设施的不完善导致城乡居民生活水平存在差别,农民如果想享受到与城市居民同样的生活水平,就需要较城市居民付出更多的生活开支。以生活用电为例,在城市居民收入水平高于农村居民的情况下,农村居民生活用电单位电价居然明显高于城市居民生活用电单位电价。因此,城乡居民间收入与支出的不匹配会再次扩大城乡收入差距。
改革开放初期,乡镇企业在中国异军突起,吸收了大量的农村剩余劳动力,在缩小城乡收入差距上起到重要的作用。然而,随着市场经济的深入,乡镇企业所存在的创新能力差、技术水平低、管理水平落后、技术更新换代慢、产品结构趋于同化、整体规模小且分散、资金实力差、优质产品少和品牌效应低等缺点逐渐显现出来。特别是近年,乡镇企业增长速度显著下滑,大量中小乡镇企业出现亏损甚至倒闭,其吸纳农村剩余劳动力的能力也明显下降,这会直接影响农村居民的收入水平,进而导致城乡收入差距的扩大。
缩小城乡居民收入差距的关键在于尽快解决城乡存在的二元经济结构[7]。新中国成立以来,中国就存在城乡二元经济结构,在将来的一段时期内,其还将继续存在。要想改变中国目前城乡二元经济结构的状况,首要任务就是加快农村剩余劳动力向城市的转移、让农民从事非农业工作、转变农民的收入方式、调整农村产业结构。政府应加快改革城乡二元经济结构,增加对农村产业、科技、教育方面的财政支出、转变传统的劳动密集型生产方式,提高农业的生产率,千方百计增加农民收入,促进及引导农业向现代化、商品化、市场化方向发展。
加大对农业财政的支持力度,将过去的农村支持城市、农业支持工业逐渐转变为城市反哺农村、工业反哺农业。加大农业财政支持力度,应从加强建设农村的基础设施、提高农业财政补贴、加大农业的科技投入、建立农业保险及加强政府在农业生产过程中的指导,引导五个方面着手。
1.加强农村基础设施的建设
农村基础设施的建设是农业持续、稳定发展的物质基础。基础设施条件的改善,有利于农村经济的发展,能够增加农民收入。在财力不断壮大的情况下,各级政府应增加对农村建设的投入资金,特别是那些农民急需及热切期盼的生活基础设施上,如乡村道路、学校、医院、供水供电、信息通信等方面。农村基础设施的逐步完善有助于缩小与城镇的差距。
2.提高农业财政补贴
在WTO农业多边协议框架下,农业补贴具有两层含义:一种为广义补贴,另一种为保护补贴[8]。长期以来,国家对农业的投入资金就不足,而这不足的农业资金还被主要应用于大江大河的治理,导致直接投入农业上的少之又少。所以,在提高农业补贴上,不但要进一步增加补贴额度,还应将流通环节的补贴逐步转向生产环节的补贴。这样做直接刺激农民的生产积极性,同时又提高了农副产品的保护价格、增加了农民的收入。
3.加大农业科技、农村教育投入
政府对农村地区的农业技术、教育和基础设施等项目的直接投资无疑是非常重要的。但是,在长期的发展动态农业中,农民自发的主动性也是必不可少的。对农民来说,最有效的激励是拥有安全合理的耕地。土地权利得到保证仍然是刺激农业产出、鼓励农民对新农业技术的投资以及提高农业生产力的关键因素。从这一角度看,保护农民反对农地征用的政策措施对经济有长远的益处。另一层含义是农村工业和服务业对提高农村家庭收入的重要性。小规模的农村工业和服务业在工资相对较低的当地对促进就业是有效果的。由于启动资本低,他们也能灵活地适应新的商机。随着农业生产力的提高,非农业活动的收入应该逐渐在农村居民总收入中占有更大的份额。在这阶段,政策应支持亟待发展的农村工业和服务业。
农民素质水平高低也是影响城乡收入差距的主要因素。提高农民素质的当务之急首先要确保完成农村地区的九年义务教育,积极发展农村职业教育。目前,我国农村义务教育经费来源主要有两方面:一是农村税费;另一部分来源于中央政府和地方政府的财政补助。由于农村人口众多,农村教育经费人均数量较少,加之农村教育经费往往存在被占用、被挪用甚至拖欠中小学教师工资等情况,导致农村教育水平整体低下。建议在加大对农村教育经费投入的同时,各级政府应加强对农村教育经费的监管。
加快先进农业技术在农村的推广普及。加大对农业相关科研院所及高校科研的投入,在农村基层建立一支能够掌握先进农业技术并拥有传播农业技术的技术人员的队伍。科技发展离不开科研和创新,人员才是革新的关键。新农村的建设必须依靠培养相关的科技人员,通过不断的技术革新以及先进农业知识的普及和传播,改变农村技术人员短缺的现状,保证先进农业技术的持续发展。
4.建立农业保险制度
传统农业主要“靠天吃饭”,存在不可预估的风险性。在自然灾害面前,农业会出现歉收甚至绝收,而农民则显得束手无策,一年辛勤劳动的成果,付之东流。因此,有必要建立相应的农业保险制度,在政府、集体、农民各自承担一定保费的情况下,对整个农业的生产过程进行全面保障,使农民的农业生产过程成为一个稳定、低风险的生产过程。
5.加强政府在农业生产过程中的指导作用
由于农民普遍文化水平有限、信息获取面窄,使得其在农业生产过程中存在趋众现象,容易造成农产品的滞销,直接损害农民的利益。因而,在农民的生产过程中,政府应结合全国农产品统计数据、农业专家指导意见及各农业地域差异,指导并引导农民去从事经济回报率高的农副产品生产,并建立相应的农副产品回收及零售加工产业。这样一来不仅提高了农副产品的价值,而且带动了农村剩余劳动力的就业。
实现全民覆盖的新型农村社会养老保险制度。按照个人缴费、集体补助及政府补贴相结合的方式,建立新型农村社会养老保险制度。各级政府财政应主动分担农村社保责任,建立健全财政补贴制度,避免出现财政补贴不到位现象。完善当前农村实行的新型农村合作医疗制度,从国家到地方的各级政府都应加大资金支持力度,调高新农合的报销额度并且拓宽新农合的保障病种。同时,加快农村医疗诊所的建立和普及,使农村居民能够实现“小病就近看,大病有所医(依)”,缩小其在医疗保障方面与城市居民的差距。探索并建立农村的养老保险制度,减轻农民的生活负担。积极实行由国家、集体、农民个人共同承担的医疗保险制度及农村养老制度。
20世纪80年代初期,缩小城乡差距的主要措施是在过渡时期农业改革实施的成功。在这一时期,相比城市居民收入,家庭联产承包责任制提高了农村居民收入。遗憾的是,这种积极的趋势并未持续多久,由于改革的重点转向了城镇地区,在之后的几年,城乡收入差距再次拉大。一些研究表明,在某些情况下,农民的土地曾受到开发商和腐败的地方官员通过土地租赁合同进行征收。农民土地所有制的不稳定会阻碍农业生产,因而,农民收入增长缓慢。中外历史经验表明,只有调整产业、就业结构,促进过剩的农业劳动力向非农业转移,才能相应地增加农村劳动力的耕地和提高农产品商品率,农民收入最终才可能保持和国民经济的同步增长[9]。
[1]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[N].人民日报,2013-11-12(01).
[2]中华人民共和国国家统计局.2012年中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2013.
[3]郭兴方.我国城乡收入的差距分解[J].统计与决策,2005,(18):62—64.
[4]严俊.中国农村社会保障政策研究[M].北京:人民出版社,2009.
[5]贺俊,吴照.财政分权、经济增长与城乡收入差距——基于省际面板数据的分析[J].当代财经,2013,(5):27—38.
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[7]穆月英,崔燕,曾玉珍.我国城乡居民收入差距成因和收敛趋势分析[J].经济问题,2010,(7):84—87.
[8]李晓玲.WTO框架下的农业补贴纪律[M].北京:法律出版社,2008.
[9]林毅夫.增加农民收入:扩大非农就业是根本出路[N].人民日报,2003-11-27(05).