强迫执行与制度设计：腐败治理的一个二分理论

李 辉

（复旦大学 廉政与反腐败研究中心，上海 200433）

毋庸置疑，腐败问题已经是长久以来困扰人类发展的一个巨大难题，针对这一问题人们已经提出了各种各样的解决办法。如果在一些大型的社会科学英文数据库中输入“corruption”作为搜索关键词，至少能找到4000多篇相关文献。但是腐败研究目前呈现出两极化现状：一是对策研究占主流，毕竟反腐败是一个非常强的政策性问题；二是描述、检验和增添变量的定量研究占据另外一个高地。唯独缺乏的是，能够将对策和定量研究相结合的反腐败理论研究。本文将抽取国家中心主义路径中一个基本的二分理论——强迫与制度设计作为核心，进一步对这一二分法中的两个概念进行定义，并发展出其类型学的理论意义。与强迫模式相比，虽然制度设计是腐败治理的更高级也是更为科学的模式，但依然要清醒地认识到其弊端所在。因为这两种看似矛盾的腐败治理模式，同属于“国家中心”式的反腐败模式，其共同的弱点是过于对“横向责任”的强调，忽略了“纵向责任”在腐败治理上的巨大作用。

一、腐败治理中的强迫：概念与表现形式

在腐败治理理论中，有一个对治理策略的理想类型的二分法：强迫（enforcement）和制度设计（institutional design）。曼宁对反腐败问题的研究中始终贯穿着这样两个基本类型的对立假设，但是她并没有从理论化的路径上去解决这个问题。我们之所以说这是两个理想类型，是因为实践中的反腐败都会多少包含两种类型中的一部分策略，只是程度上的差别而已。那么，强迫与制度设计的一般定义是什么，在腐败治理中的强迫与制度设计又指的是什么，作为理想类型的“强迫”与“制度设计”两种治理腐败的模式到底有什么区别？上述问题中，不仅几乎无人涉及，而且也没有从理论上得到很好的解决。

（一）强迫：定义与理论

“Enforcement”多用于法学著作中，这里我们姑且翻译为“强迫”，但这一翻译并不准确，它其实表达的是对法律或者制度的执行（多数带有强迫的性质）。笔者认为，当学者们把“强迫”和“制度设计”作为一个二元对立的概念在腐败治理理论中来使用的时候，强迫其实指的是腐败治理的较为初级的形式，其主要内涵为：

只有很少量的法律和制度可以使用，且这些法律和制度主要作为惩罚的依据，而不是作为降低腐败机会的预防手段而存在；在强迫的腐败治理策略下，反腐败机构的主要活动在于有选择性地惩罚腐败分子，而不是提供新的制度杜绝腐败活动的再次发生；强迫是利用现有的有限资源，对已经发生的腐败行为（经常是已经存在较长时间了）进行应急性的打击，可以看作对政权合法性的紧急补救活动；在强迫模型的腐败治理活动中，由于其注重不计成本的打击，而不是一劳永逸地解决腐败问题，其最差的情况是反腐败机构过度卷入腐败活动而完全失去作用，最好的情况也是只能把腐败活动控制在合法性完全丧失的临界值上，无法真正解决腐败问题。

（二）腐败治理中的“清理”：强迫执行的表现形式

如果对腐败治理的文献稍作了解的话，就会发现“Cleanup”（清理）一词会经常出现，这里该词带有很强的“有机体论”性质的隐喻①，即把腐败作为政治有机体所罹患的一种病症来看待（如癌症）。Gillespie和Okrunhlik比较了从1970年到1986年间20多个发展中国家的腐败清理行动，根据清理发生的不同情境，把这些清理现象分为以下几种类型：政变后清理（Post-Coup Cleanups）、革命后清理（Post-Revolution Cleanups）、现任者清理（Incumbent Cleanups）、继任后清理（Postsuccession Cleanups）和选举后清理（Postelection Cleanups）②。Gillespie和Okrunhlik对清理的定义比较宽泛，即一种由政府宣布的抑制和清除腐败的运动。

在他们看来，清理有这样几个特征：首先，清理在本质上是政治的，因此清理总是发生在某些政治情境变化的情况下，如政变、革命、选举等。其次，清理是对内部或者外部刺激的一种回应，内部刺激包括国家首脑个人价值取向的变化，来自反对派精英的挑战，以及由于社会经济条件变化产生的普遍不满情绪等，外部刺激可能来自其他国家发出的反对声音。再次，清理可能用来达到这样几个目标：瓦解上任政权的合法性，清除异己分子，或者抑制腐败以提高现存政权的合法性。李辉则结合中国的案例提出，腐败清理也有可能产生于政权面临某些急速的经济社会情境的转变（如从计划经济向市场经济的转型）所带来的全新的腐败问题，是在缺乏足够的治理知识、资源、手段，以及专业化的机构与人员的条件下，所采取的权宜之计③。

二、腐败治理中的制度设计：定义与理论

（一）定义制度设计

笔者认为，制度设计无法从静态的视角来理解，而必须从制度的变迁和发展角度来理解。在借鉴前人研究成果的基础上，笔者在本文中把制度设计定义为：某些个人或集团有意识地改变制度安排，以达到对某种制度后果的预期。

从这个角度出发，制度设计可以看作制度变迁和形成模式中的一种。按照罗伯特·古丁（Robert E.Goodin）的说法，制度的变迁有三种基本模式：突发事件（accident）、演化（evolution）以及有意识地安排（intention）④。突发事件是指对于某个社会来说发生概率较小的意外事件，比如自然灾害、大规模传播的瘟疫以及一些没有很强迹象产生的战争带来的外部冲击（external shocks）等，如中国在清朝末年遭到西方军事势力的突然袭击，赋予了整个中国社会改变制度的巨大动力。

而演化是借鉴生物学的概念，比如在同一片地理区域内存在不同的几种制度形态，大家比较熟悉的例子就是古希腊时期的城邦社会，在亚里士多德的时代，古希腊大大小小几百个城邦存在着各种各样的政体制度：君主制、僭主制、贵族制、寡头制、民主制、暴民制等，这些政体之间会像生物一样进行竞争，并且符合适者生存的基本法则，一些更为适应社会的制度就会生存下来，其余的将会转变或者被淘汰。关于演化制度变迁理论，唐世平设计出一个更为综合的社会进化的制度变迁理论模型：变异—选择—遗传模型⑤。

当然，制度也可以被人为地有意识地设计而加以改变。一个极端的例子就是美国建国的历程，在《联邦党人文集》中开篇的一段话就是：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”⑥汉密尔顿这句话就包含了三种制度变迁的模式，机遇与前面提到的突发事件模式大体相当，而强力在某种程度上指的是演化模式，因为汉密尔顿这里“强力”的意思显然是国家之间通过战争和其他竞争方式来淘汰不适应社会的制度模式，而汉密尔顿联邦主义者这里“深思熟虑和自由选择”的意思，就是通过人为地有意识地安排来改变制度，这其实表达的就是“制度设计”的观念。

（二）制度设计背后的逻辑

既然制度的形成和变迁有着这么多基本的模式，那么为什么最后一种模式会在今天大行其道呢？笔者认为，强调制度设计重要性的观点和理论，其实在背后有一些没有被明确表达出来的理念和逻辑，主要包括以下几点：

制度设计中的“制度”。在大多数制度设计主义者所强调的制度中，指的不是国家整体性的基础制度，如民主/威权、计划/市场、单一/联邦等，这些制度的变迁模式非常复杂，常常是各种因素共同作用的结果。而且这些制度与腐败之间没有被证明有何种明确的关系，因此在他们的解决方案中，所谓制度设计中的“制度”，主要指的是与腐败直接相关的制度，包括相对独立的反腐败机构的设立、反腐败相关法律的出台和有效实施、财产公开和财产申报制度等。这些局部性的和工具性的制度不会过度刺激决策者的神经，可以较为容易地得到推行。我们把这种局部性的、相对外围的，但是又看起来与治理腐败直接相关的制度称为“次级制度”（secondary institutions）。

制度设计强调的是制度变迁和形成中的设计者的主观意愿。在目前制度主义研究领域中，理性选择范式与组织社会学范式占据了绝对的主流地位，虽然二者在解释制度形成问题上的逻辑大相径庭，甚至是完全对立的，因为前者强调简单的理性人假设支配了制度的形成，后者则强调文化与社会规范以及组织间的互动在制度形成中的作用，但是总的来说它们都认为制度是一个游戏规则，制度过程就是人与制度之间的博弈过程。这种理解制度的方法，从根本上来说忽略了制度设计者的政治观念（Ideas）在制度形成中的作用。因此新制度主义者很少研究制度设计，而更多的是研究制度过程。

三、强迫执行与制度设计：基于腐败治理的类型学划分

在腐败的治理模式中，与制度设计相对的治理模式是什么呢？曼宁认为是“强迫执行”（Enforcement），但是其并没有更进一步地阐释强迫执行这种治理模式背后的理论逻辑，以及这种二分法背后所暗示的含义。于是，在强迫执行与制度设计这两种腐败治理的理想类型下，笔者更进一步地从治理效果、治理范围、治理时期、治理方式、行动逻辑假设和对腐败的判断上进行了划分（见表1），希望可以将其进一步理论化。

语言的学习在最开始的阶段，经常会通过歌谣的形式来让学生更好地掌握语言。在我们小时候学习汉语时，也接触到了很多的歌谣，这些歌谣朗朗上口，让我们熟记于心，不知不觉就掌握了很多语言的语法内容。在英语的学习中也是如此，英语国家也有很多的歌谣，教师可以将这些歌谣融合到课堂教学中来。同时，为了更好地学习语法，教师也可以自己创编歌谣，通过一些韵律感强的歌，让学生掌握语法的知识，起到更强的学习效果。所以，教师在平时要善于收集整理，将英语国家非常流行的一些英文歌谣，纳入到自己的课程体系中来，并且对学生进行科学的讲解，让他们掌握这些歌谣的内涵，同时让他们在课下的时间记忆和背诵，这样就可以很好的提升教学的效果。

表1 两种腐败治理模式对照表

1.治理效果：治标与治本。从治理效果上来看，制度设计被认为是可以从根本上解决腐败问题的，而强迫执行则只能治理腐败的表层现象。腐败问题的发生，从理论上来说，被认为是有许多根本性原因的，其中一个重要的因素就是制度设计上的漏洞。按照理性选择理论的假设，人都有在制度安排的游戏规则下将自己的利益最大化的取向，那么当一个制度被行动者发现了其中可以被加以利用的漏洞，这个漏洞就很有可能会被用来谋取私利，这便是腐败，并且被认为是腐败的根源。那么要从根本上解决腐败问题，很显然，仅仅针对谋取私利的行动进行治理是不够的，而是要从制度设计上堵塞漏洞。

2.治理范围：局部性治理与整体性治理。在治理范围上，强迫执行的方式只能针对具体的问题，如“小金库”问题、公路乱收费问题、医药购销领域腐败问题、土地使用权出让腐败问题、“豆腐渣”工程问题等。不可否认，强迫执行在一定范围内也是可以起到打击腐败的作用的，但是要动用大量的人力和物力，且要求强迫执行的部门内部不能有腐败问题，因此其治理范围只能是局部性的。但是制度设计的策略，强调的是把这些不同的腐败问题看成是一个系统化的整体，针对这个整体从制度上加以改变，通过改变制度来改变人的行为选择，从而达到治理腐败的目的。

3.治理时限：短期治理与长期治理。在治理所持续的时间上，强迫执行策略在某种程度上其实反映了一个政权面临极为紧迫的腐败问题，但又没有足够的治理资源来解决它，就需要动用其他方面的资源来集中力量加以解决，因此其只能持续有限的一段时间，如20世纪80年代中国的“严打”。而制度设计则是通过出台制度的方式，将解决问题的办法长期固定下来。同时，在上面对于制度的定义中，我们可以发现，制度一旦形成，会反过来塑造人的行为，也即将社会互动的模式结构化。腐败如果是一种社会互动的模式的话，那么同样，清廉也可以是一种社会互动的模式，至于哪种模式被塑造出来，主要看制度设计是否合理。

4.治理方式：运动式与常规化。强迫执行由于强调的是短时间快速解决问题，因此多多少少都有一些“运动式”（campaign style）的性质。这种运动式的治理方式，就类似于和腐败打起了“游击战”，只能起到让腐败感觉到“疲劳”的效果，并不能从根本上解决它。与其相对的则是“常规化”治理，即和腐败打“阵地战”，建立完善的治理机构，设计合理的治理制度，把治理的程序和手段长期固定下来，只有这样才能有效打击腐败。

5.行动逻辑的假设：私欲与理性选择。采取强迫执行方式的治理策略，其背后对于腐败者行为逻辑的假设是，这是由于腐败者个人的道德问题造成的，是由于个人的私欲过度膨胀，因此在这种假设的背后，暗含的意思是，腐败并不是一个结构化和制度化的问题，而是某些个人化的道德水准问题，只要加大打击力度就可以得到改善。而制度设计的逻辑则是，腐败可能是腐败者在既定制度规则与社会环境（social settings）下的理性选择，和个人的道德水平的高低没有太强的相关性，因此如果要加以改变，首先要改变的不是个人，而是规则。

6.对腐败问题的判断：非嵌入性与嵌入性。在腐败研究领域中，从20世纪90年代开始，人们对腐败的认识又更进了一步，不再把腐败归为简单的不道德的违法行为，或者非正常的行为，而是开始用更加价值中立的眼光来看待腐败问题。研究腐败的范式也开始从道德论与功能论向嵌入论转变⑦，约翰斯顿提出了“嵌入性腐败”（entrenched corruption）的概念：“腐败是根植于、嵌入于社会环境之中的，这种社会环境既是腐败的结果又有助于维持这种腐败。”⑧笔者认为，嵌入性的腐败与非嵌入性的腐败区别在于，腐败所形成和赖以生存的非正式制度，与正式制度之间是否形成了一种相互依赖的共生关系，如果形成了这种共生关系，那么就是嵌入性腐败，反之则是非嵌入性的。嵌入性的腐败通过强迫执行的手段是无法有效治理的，因为强迫执行治理策略，既无法改变正式制度，更不用说改变非正式制度了。只有通过制度设计的方式，改变正式制度，同时改变正式制度与非正式制度之间的关系，才有可能解决腐败问题。

因此强迫执行类型体现了决策者或者出于治理知识和技能的匮乏，或者出于对治理后果的忌惮，又抑或自身也卷入其中，而实行的一种短期效果取向的半心半意的反腐败手段。而制度设计的治理类型则充分体现了制度设计者试图长期抑制或者根除腐败的意志和决心，虽然其可能依然受到治理知识和技能匮乏的困扰，但这一缺陷可以在今后长期的治理实践中逐渐得到克服和改善，其不太忌惮治理的不良后果，自身也较少地卷入腐败行为中，从而腐败有更大的机会得到抑制。

论述到这里似乎本文的观点已经非常明确了，即从强迫执行向制度设计的转变，以及向理想类型的制度设计的无限接近是我们今后治理腐败的正确方向。这里必须进一步指出的是，这种观点只具有部分的正确性，笔者认为：无论是强迫执行还是制度设计，都是国家中心主义式的腐败治理模式。虽然这不是本文论述的核心，但这里依然要指出，国家中心主义式的治理模式有两大弱点：一是对纵向责任的忽略；二是对公民权和公民身份建设的忽视。克利特加德曾经提出，腐败等于政府的自由裁量权减去其责任性，即当政府不再担心其需要为自身权力的行使而背负责任的时候，最容易发生权力滥用的情况。但是政府的责任性可以进一步区分为横向责任和纵向责任，横向责任诉诸的是政府部门之间权力相互制约和监督，而纵向责任诉诸的是公民社会对国家的监督和制约。因此，国家中心主义式的治理模式，都在强调国家内部的横向制约能力，而忽视了社会监督的作用。

注释：

①Whitehead，Laurence：Democratization：Theory and Experience，Oxford：Oxford University Press，2002.Whitehead在书中提到，corruption一词来自古希腊人生机论者借用来隐喻政治生活的词语，把corruption作为形容城邦所罹患的一种病症，后来这一词语沿用至今。

②Gillespie，Kate&Gwenn Okruhlik（1991）:“The Political Dimensions of Corruption Cleanups：A Framework for Analysis” ，in Controlling Corruption，Edited by Robert Williams and Alan Doig，Edward Elgar Publishing Limited，2000。

③李辉：《当代中国腐败治理策略中的“清理”行动：以H市纪检监察机构为个案（1981—2004）》，《公共行政评论》，2010年第2期，第45—70页。

④Goodin，Robert E.1996.“Institutions and Their Design”，in The Theory of Institutional Design，Edited by Robert E.Goodin，Cambridge University Press，p.22。

⑤ Tang，Shiping.2011.A General Theory of InstitutionalChange，London and New York：Routledge。

⑥汉密尔顿，麦迪逊，杰伊，《联邦党人文集》，程逢如，在汉，舒逊译，商务印书馆，2009年版。

⑦参见李辉：《道德论、功能论与嵌入论——西方腐败研究的范式转换》，《经济社会体制比较》，2008年第5期，第85—90页。

⑧ Johnston，Michael，1998，“WhatCanBeDone about Entrenched Corruption?” ，in Boris Pleskovic（ed），Annual World Bank Conference on DevelopmentEconomics 1997,Washington DC:The World Bank：69—90。