论工程项目廉洁管理标准体系的构建

邓晓梅，黄晞烨，崔晶晶

（清华大学 建设管理系，北京 100084）

伴随着世界经济的发展，腐败问题对社会资本的侵蚀和资源的浪费受到更加广泛的关注，并成为各国都不能忽视的问题。工程领域尤其公共工程，是腐败案件的多发领域，这使得在复杂的工程领域中，迫切需要一套制度来预防和制止腐败的发生，构建廉洁管理标准成为一个现实的需求。

腐败的定义在不同情况下有不同的解释。本文采用了国际反腐败非政府组织透明国际的定义，认为腐败是“为了私人利益滥用委托权力”。这里“委托权力”既覆盖了“公共权力”，也覆盖了私人部门的“权力”，更符合目前的形势。

一、制定廉洁管理标准的背景

（一）广泛参与的系统化反腐败策略成为国际共识

传统上，对公共部门腐败行为的关注明显大于对私人部门。透明国际曾指出，反腐败工作服务于建立一个更有效、公平和高效的政府这一更宏伟的目标[1]。但越来越多的企业在国家决策和世界经济中扮演重要的角色，这种改变促使私人部门的腐败问题关注度不断提高。此外，由于腐败更容易出现在私人部门和公共部门的结合部位，以及处于转型时期的社会中，反腐败措施还应当对此做出响应，而不是仅分别规范私人部门和公共部门的单方面行为。

随着社会经济的发展，腐败的手段在发展，腐败的主体日趋复杂，腐败的隐蔽性越来越强，采用全方位、系统化的反腐败策略组合已成为一项国际共识。

（二）反腐败工具不断向标准化发展，构建廉洁管理标准成为反腐败的重要诉求

自1977年以来，各种全球性组织致力于推动反腐败工作的发展。它们开发的反腐工具有些针对一般企业行为，如《反勒索腐败行为规则》（国际商会，2005）、《廉洁公约》（透明国际）。有些特别针对公共采购或工程建设领域，如透明国际的《建设领域反腐败报告》，针对建设工程的廉洁管理进行了详细剖析。此外，世界银行在其贷款项目的评估和采购管理方面不断进行规范并发展新的举措，在全球范围内树立了典范，对许多发展中国家产生了深远的影响。廉洁管理工具的发展（见表1）反映出明显的标准化、模块化趋势，构建廉洁管理标准已经成为反腐败的重要诉求，这是因为廉洁管理标准能够规范政府、项目和企业的管理和运作流程，提高相关人员的廉洁管理意识。同时，廉洁管理标准可以通过评分定级等量化手段帮助政府和公众增强对各种项目和企业的监管，从而增强各相关方面之间的相互信任，以及社会大众的信心。另外，执行廉洁管理标准能够帮助相关组织减少因腐败而增加的额外成本，有效提高企业和市场的效益。廉洁管理标准如果能够广泛推行，将能够在社会上建立起有效的壁垒，从而在更大程度上规范市场运作。

表1 国际反腐败举措发展历程

（三）国际社会已就廉洁管理的一些共性措施达成共识

笔者比较发现，目前国际上主要的反腐工具都意图通过提出具体规程、构造廉洁体系，以使所有工作在腐败尽可能轻微的情况下顺利推行，因此在措施上也具有共性。

第一是来自最高层的反腐决心，即强调企业高层必须表达足够的关切和充分的决心，具体内容包括来自高层的廉洁声明以及高层对反腐败措施的投入等。

第二是重视关联组织的行为，即要求企业对其关联企业的行为负责，尽可能保证它们（至少在与本企业相关的环节中）不出现腐败。具体内容包括与关联组织签订协议或者对其进行培训等。

第三是进行必要的培训和教育，即要求企业根据自身情况，对员工进行充分的反腐败培训。这些培训更强调内容的适用性，一般都与员工切身相关，包括反腐措施的具体细节、相关法律、如何举报腐败、如何自我保护等。

第四是设立有效的沟通渠道。公司应为表达担心、寻求建议或报告违法行为提供秘密渠道，以使举报人不需担心遭到报复。具体的做法包括设立举报电话、匿名投诉通道等。

第五是财务控制和审计工作。加强财务控制，从财务管理层面减少腐败的发生。对所有的资金进出进行真实完整的记录。同时账簿应当能够接受相应机构的检查。

第六是接受公众监督。工程（尤其指公共工程）应当就其运营状况适当向公众公开，接受公众和社会组织的监督。

（四）各种成熟的标准体系为制定廉洁管理标准提供了借鉴

目前在不同领域有多种成熟的评价指标体系和方法，建立工程项目廉洁管理标准体系主要可以借鉴三类标准体系。

第一是国际标准化组织（International Organization for Standardization，ISO）的认证体系和方法。ISO9000提出了以下几项质量管理原则：以顾客为中心、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策。其中尤其是领导作用、全员参与以及持续改进的思想对制定廉洁管理标准具有重要参考价值。此外，ISO的认证和推广都有其自身成熟的体系和运作模式，也值得借鉴。

第二是美国绿色建筑协会建立的《绿色建筑评估体系》（LEEDTM）。它是一种绩效标准，通过细化绿色建筑的目标，把节能的概念落实到具体单项指标，并进行了量化。它将符合要求的建筑做了进一步区分，提高了认证的区分度。廉洁管理标准可采纳这种量化的方式，针对企业的廉洁管理水平做出相应评价，提高标准的适用性。

第三是国际项目管理协会（International Project Management Association，IPMA）和美国项目管理协会（Project Management Institute，PMI）的项目管理知识体系。它们都运用了PDCA循环思想，提出了计划、执行、控制的循环，强化了项目管理的系统性和连续性。这同样适用于工程项目廉洁管理。

此外，PMI定义的项目执行组织（Project Performance Organization，PPO）和 PMI提出的项目管理办公室（PMO）的概念都对强化工程项目廉洁标准管理很有借鉴意义。

二、对工程项目廉洁管理标准体系的初步设想

（一）建立工程项目廉洁管理标准体系的基本思路

工程项目作为一个特定的项目领域，具有独特的项目生命周期和项目组织实施方式，不同主体在不同时间段的参与。同项目管理的其他目标一样，工程项目廉洁管理的目标也需要所有各方的齐心努力才能真正实现。因此，寻求一种标准化的项目廉洁管理方法，促进项目参与各方提升廉洁管理能力，对于最终实现廉洁管理具有重要意义。

项目各参与主体在项目决策和实施的过程中采用了相同的方法论，这是通用项目管理知识体系提出的基础，也是建立工程项目廉洁管理体系的基础。本标准体系拟借鉴PMBOK的相关经验，以一个虚拟的项目执行组织为标准的执行对象建构整个标准体系。

针对项目执行组织的廉洁管理标准应包括所有工程项目廉洁管理的共性要求，它可能是整个工程项目廉洁管理标准体系中的一个核心标准。在此基础上，各行业可根据不同类型项目的具体特点进一步开发附加标准。工程项目廉洁管理标准借鉴ISO质量管理标准的思想，识别廉洁管理的要素，并进一步构建实现这些要素的指标体系，使公认的廉洁管理措施得到系统化的整理和传播，并使对客观评价这些措施推行的有效性成为可能。同时，再进一步借鉴PDCA循环的思想，分别从项目级和组织（企业）级廉洁管理的不同需求出发，建立相应的过程方法，持续提升项目执行组织的廉洁管理能力。

本标准的建立还应充分注意将反腐败工作融入项目各参与方的日常经营管理工作中去，使“廉洁管理”不仅确保合同能够从道德上约束项目业主或承包商以及他们所有的雇员，同时还将对项目的时间、质量和成本管理有所助益。

（二）构建工程项目廉洁管理标准体系顶层架构的系统方法论

正如前文所说，广泛参与的系统化的反腐败策略已经成为国际共识，而工程项目本身也正是反腐败措施所将服务的一个目标系统，因此，无论是从措施系统，还是从目标系统的角度，有意识有目的地引入系统方法论对于工程项目廉洁管理标准体系的构建都将是非常有助益的。

系统论是以系统为研究和应用对象的一门科学。一个系统能否保持稳定，以及一个目的系统能否保障其预期目的的实现，取决其是否具有自我平衡（homeostasis）的能力，这种自我平衡能力来自于系统内在的反馈机制。一个系统的反馈机制的构成取决于三个方面，其一是信息接收器，它能感知内外部环境的变化；其二是控制器，由它决定是否有必要采取行动来应对变化所带来的影响；其三是执行者，由它具体执行控制器所发出的指令，使系统恢复平衡。于是，能量和反馈机制就进一步构成了维系开放系统稳定的两大要素。

项目系统以及项目执行组织系统是一种典型的开放系统，项目廉洁管理依托于项目执行组织，服务于项目廉洁目标的措施系统，同样也是一个开放系统。因此，它们都应遵循一般系统的共同规律。本文从廉洁管理的具体特点出发，遵循系统方法论，认为工程项目廉洁管理标准体系的顶层构架可以从责任机制、动力机制、监督机制和保障机制四个方面进行构建。

（三）工程项目廉洁管理标准体系具体构成元素的识别与分类

与工程项目廉洁管理标准体系顶层架构借助系统方法论而进行的自上而下的设计路径相反，工程项目廉洁管理标准体系具体构成元素的识别采用自下而上的设计路径，并遵循以下方法：

首先，尽可能囊括国际上既有的反腐败策略；

其次，检验其与项目管理目标的契合程度，只纳入对项目管理目标有助益的反腐败策略；

再次，根据其特性参照工程项目廉洁管理标准体系顶层架构进行分类；

最后，最终构造成基于前文所归纳的国际社会已达成共识的廉洁管理标准体系。

（四）工程项目廉洁管理标准体系标准构架

廉洁管理标准的要素从一定程度上对其构架提供了支持，但为了达到以廉洁管理保证工程管理的高效执行这一目的，还应有更加严密的结构和机制支持，将上述要素的具体措施系统地进行组合。图1根据这一原则，对廉洁管理体系的四大机制及其包含的具体措施进行了诠释。

廉洁管理标准的四大机制各有侧重，相辅相成。

责任机制重点在于合理分配组织间以及组织内部的廉洁管理责任，明确责任主体，推动廉洁管理的有效实施。

动力机制则主要侧重于通过营造一个适宜的外部环境，使反腐败的要求内化为各方当事人的自主意愿，具体来说包括黑名单制度和廉洁壁垒，将腐败的企业和个人排除在竞争之外，而参与项目的当事人为保有参与资格，必须重视并承诺其行为的廉洁。

图1 廉洁管理体系四大机制

监督机制在廉洁管理的执行过程中尤为重要，其中包括了各种内外部的监督和审计办法，涉及独立评估人、各审计部门、检调机构以及社会公众。对公共工程而言，对公众的信息公开显得尤为重要。

保障机制则是其他机制顺利执行的重要基础，包括企业和个人的反腐能力建设和廉洁文化建设工作，以及针对关联企业的廉洁担保等。

需要强调的是，廉洁管理一项重要的核心内容是使企业法人承担更多的法律责任和非法律责任。在建立标准体系的同时，还应该从法律法规上对腐败行为实行更明确的界定和更严厉的处罚，包括强调法人、法人代表和企业主要股东对腐败后果应当承担的法律责任，加大处罚力度等。

表2 廉洁管理标准机制剖析表

腐败问题在社会的不同层面和经济交往的不同环节都有所体现，因此廉洁管理也是一项涉及多层次多角度的工作。一套完善的廉洁管理体系，应在国家层面、行业层面、项目层面和企业层面都有相应的措施和对策，对不同层面的相关组织和个人进行必要的管理。表2归纳和总结了廉洁管理标准的四个机制在不同工作层面上的具体内容。

无论是国家、行业还是项目业主和承包/咨询企业，其廉洁管理都必然包含计划、保证、监控三个环节，并涉及上述的四个机制。但由于管理主体不同，所涉及的具体措施也有所不同。

国家层面更多的是站在政府和社会公众的角度出发，从法律制定为廉洁管理提供基本保障和制度支持，并营造一个鲜明有力的社会环境。

行业层面侧重于在同业者之间形成一种反腐败的同盟和敌视腐败的行业风气。行业层面强大的反腐败文化有利于更有效地发挥行业监督的效力。

同国家层面和行业层面相比，项目业主层面和承包/咨询企业层面的执行力更强。业主和承包/咨询企业都是项目的直接参与者，由他们来进行廉洁管理，将更为有效。

但项目业主和承包/咨询企业的角度有所不同，前者更侧重以业主为核心，在不同企业之间进行相互约束和责任落实，以及对承包/咨询企业进行外部监督；而后者则是着重针对承包/咨询企业进行内部管理，从而消除腐败。需要注意的是，同一个企业在某些情况下充当承包方/咨询方，在一些情况下也可能成为业主，因此对一些企业来说，应当把两个层面的管理结合起来。为了统一概念，在讨论具体的廉洁管理标准时均以项目执行组织（PET）为具体对象。

（五）廉洁管理的过程方法

如同项目管理的其他领域，工程项目廉洁管理也必须借由过程方法保障各项措施得到落实。在确定过程方法时，除了要考虑工程项目本身的特点外，还必须从参与工程项目的各个执行组织本身的管理特点和需求出发加以考虑。这是因为工程项目和所有项目一样，都具有临时性的特点，但项目实施过程所积累的经验教训则可通过参与工程项目的所有参与各方的组织而得以存续。工程项目的廉洁管理责任最终需要通过所有参与项目的各个执行组织来实现，这些组织本身可能是公共业主机构，也可能是私人企业。它们可能将比工程项目组织本身有更长的存续时间，这些组织只要有意愿，将更有条件和能力持续提升其廉洁管理能力。因此，项目执行组织开展廉洁管理的过程方法应从项目级和组织级两个层面分别加以规范。

1.项目级的廉洁管理过程

项目级的廉洁管理是指对单个项目的廉洁管理。项目执行组织进行单项目的廉洁管理重点在于配合项目管理程序，在项目全生命周期内对各个相关方的行为加以管理，尽可能避免腐败现象的出现。为了实现这一目标，项目执行组织从项目立项开始，就必须充分考虑各方之间的联系，启动廉洁管理程序，并严格加以执行。随着项目工作的推进，廉洁管理也会随之不断发展和深入。图2简要说明了单项目廉洁管理过程。

图2 单项目廉洁管理及项目管理程序对照

廉洁管理目标与项目管理目标的确立应同时完成。项目廉洁管理体系要求项目执行组织从项目立项开始，就确定廉洁管理目标：纳入项目管理目标，并给出具体的指标。项目廉洁管理措施的制定以廉洁管理目标为基础，包含在项目管理计划中。措施应包含前文所提到的四大机制，并涉及对业主、承包商及投标人、供应商等项目相关组织的管理和关系协调。项目执行组织将有必要对参与项目的企业进行相关的限制和要求，比如只允许进行了廉洁管理的企业参与项目，要求投标商签订廉洁公约等。

在项目管理计划的执行、验证，以及不断修正的过程当中，廉洁管理也会根据项目的实际情况不断进行验证、评估和改进，并在整个项目期间形成持续改进的状态。廉洁管理工作将在项目全生命周期持续，直到项目结束。项目的廉洁管理工作将随项目结束而收尾，并通过总结项目经验，使下一个工程项目的廉洁管理工作有所借鉴，只有这样，项目廉洁管理体系才算完整地发挥了作用。

2.组织级的廉洁管理过程

对于项目执行组织所在的企业或公共机构，廉洁管理的最终目的不仅是实现单项目的廉洁，还要持续提升廉洁管理能力，尽力实现整个组织机构的廉洁。这就要求廉洁管理融入组织机构的每个部门、每个工作环节。为此组织必须将廉洁管理与运营管理相结合，这一思想同质量管理体系相似。

组织级的廉洁管理需要结合组织内部治理结构，将廉洁管理工作落实到每个部门和具体岗位，并充分考虑关联企业，如承包商、供应商等。这些工作在组织内部多按照职能进行划分，例如财务部门需要保证公司财务的透明度，不能设立秘密账户，在必要时应能提供所有的财务资料接受检查，等等。

这些按照部门和职能进行划分的工作又会在组织机构的运营过程（包括单个项目的执行过程）中不断得到检验。组织机构就需要在此基础上不断改善自身管理，通过不同项目的经验累积，不断总结经验和教训，对单项目的廉洁管理方法进行不断完善，从而形成适应自身情况的一套完整而独立的项目廉洁管理体系。这种做法也将使廉洁管理真正融入日常管理当中去。图3对于组织级的廉洁管理过程进行了示意。

图3 企业廉洁管理过程模式

组织级的廉洁管理必须运用持续改进的原则。由于腐败的手段和方式越来越多样化，牵涉的人员也趋于复杂，持续改进的模式对于组织级廉洁管理显得至关重要。无论如何强调各个部门的工作，持续改进的过程同整个组织机构的职员都息息相关。为了在实施过程中尽可能早且尽可能充分地发现不足和问题所在，组织内部沟通渠道的建设变得非常重要。只有通过及时有效的沟通和反馈，才能帮助组织机构在尽可能短的周期内完成每一次的问题检查和措施改进工作。

三、项目廉洁管理标准实施构想

（一）以工程项目业主为龙头推动标准应用

上述工程项目廉洁管理标准体系由于是针对非特定项目执行组织而建立，具有很强的通用性，但在具体的工程项目实践中，业主方往往居于主导地位，因此，在一个具体的工程项目中能否应用本廉洁标准，很大程度上取决于业主方。因此，建议以工程项目业主为龙头，特别是对于公共工程项目，本身负有艰巨的反腐败责任，可选取部分条件成熟的项目率先开展试点，使上述廉洁管理标准得到实践检验和完善。这对提高工程项目本身的廉洁程度，以及提升整个工程领域的预防腐败能力，都将具有巨大的促进作用。

在试点项目中，项目业主可以依据上述标准对投标企业的廉洁管理水平进行评定，也可以依据上述标准设定对投标人在廉洁管理能力的最低及格线，从而构建起项目本身的廉洁壁垒。当然，项目业主也应在执行廉洁标准上率先垂范，并借助于上述标准来防范业主方组织内部的腐败风险。

（二）依托第三方独立机构开展廉洁管理认证

为了促使廉洁责任在各项目和组织机构得到全面落实，廉洁管理标准应借鉴和参考ISO和LEED的认证和推行经验，开展独立的第三方认证，对达到相应标准的机构或企业给予分级认证，这使那些执行较高廉洁标准的企业能够有机会脱颖而出，获得竞争优势；也使那些执行更高廉洁管理标准的项目业主吸引到更多愿意公平竞争的优秀投标人，这将为各公共业主机构和市场主体持续提升其廉洁管理能力提供重要的动力。

由于上述标准在很大程度上借鉴ISO的质量管理和环境安全管理标准，推动相应认证很容易与企业管理的其他管理要求相融合，不会给企业增加太多额外负担，但却有利于逐渐建立起全社会的廉洁壁垒，从而逐步净化工程建设领域的整体商务环境。

工程项目的腐败可能涉及公共业主机构，也可能涉及包括私人项目业主、承包商和咨询人在内的所有市场主体，因此，开展项目业主、承包商和咨询人以外的第三方认证非常必要。这个第三方本身应该和工程项目无干系，且是在反腐败意愿和能力上信誉卓著的机构。认证机构本身的架构最好能体现政府部门和私人部门等相关利益主体之间的相互监督，以及独立反腐败组织和学术机构等对各方的监督，从而取得很强的公信力。从中国现实的国情来看，可以由政府相关部门牵头，联合各相关行业组织、学术机构等，共同成立认证机构。考虑到这项认证应该进一步负有协助我国承包商和工程咨询企业走向国际市场的使命，在条件成熟时，可以进一步邀请相关国际机构也参与到第三方独立认证机构中来，从而使上述项标准发展成为一项具有国际公信力的标准。

腐败不是一个新问题，它在过去给全球带来了巨大的损害，在未来也仍将不利于世界经济的健康发展。工程项目廉洁管理标准的建立，是对腐败预防工作的重要推动，是反腐败工具的一个重要发展。它不仅有助于反腐败斗争的进一步深入，还将对我国落实科学发展观、建立和谐社会产生积极的影响。若能由中国率先在国际上提出并建立起一套行之有效的工程项目廉洁管理认证体系，必将有助于我国国际声誉的提升，以及进一步推动我国企业走出去。因此，笔者在此提出建立廉洁管理标准体系的概念和初步思路，希望能引起政府有关部门和社会各界有识之士的共鸣，及早将此设想变为现实。

[1]杰瑞米·波普.制约腐败——建构国家廉政体系[M].北京：方正出版社，2003.