韩国创新体系的典型特征及启示

◎ 文/王海燕 梁洪力

韩国创新体系的典型特征及启示

◎ 文/王海燕 梁洪力

韩国是目前世界上少数几个从技术追赶成功实现技术领先的国家之一，其创新体系具有非常鲜明的特征。同时，亚洲金融危机以后，尤其是进入21世纪以来，韩国政府通过一系列的管理体制改革与创新政策调整，很快跻身于创新型国家行列，为我国创新体系建设提供了重要的经验借鉴和启示。

韩国创新体系的典型特征

1.政府在国家创新体系建设中发挥关键作用

作为新兴工业化国家，韩国创新体系的发展与美国和欧洲等发达国家相比具有很大差别，经历了“引进-吸收-自主创新”三个重要阶段。在此过程中韩国政府发挥了举足轻重的作用，具体体现在3个方面：

（1）不断调整与改革科技管理体制以适应国家科技经济发展需求。韩国创新体系构建过程中，其科技管理体制经历了多次重大调整与改革。虽然难以简单地对这些调整与改革进行优劣评判，但它们都以更好地满足国家战略需求为导向。如20世纪90年代初，为加强政府的宏观管理，科技处升格为科技部；21世纪初，为了实现由跟踪模仿向自主创新的战略转变，科技部升格至副总理级，科技部部长的排位仅次于财政经济副总理和教育副总理；全球金融危机以来，为通过科技创新实现经济增长和提高人民生活质量，政府曾将科技部与教育部结合，设立教育科学技术部，与知识经济部一起成为韩国两大科技主管机构，两部门的研发经费占政府总研发预算的63.7%；2013年，为实现面向未来的“创新经济”发展目标，政府将科技管理机构地位提升到历史最高层次，并将科技部门从教育科技部单独列出，设立未来创造科学部，在韩国政府部门中排名第2，仅次于由副总理领导的企划财政部。可以看出，韩国的科技管理体制属于集中协调型，政府对经济和科技的干预程度很高，科技管理部门级别不断提升表明政府越来越重视科技对经济社会发展的促进作用。

（2）制定科技创新战略、政策和法规推动创新体系建设。韩国创新体系构建过程中的每个重要阶段，政府均拥有相应的战略和政策支持。自20世纪60年代以来，韩国政府先后颁布了《技术引进促进法》、《科学技术振兴法》、《科学家教育法》、《技术开发促进法》、《特定机构育成法》、《技术评估法》等一系列与科技创新有关的法律；2001年颁布了《科技框架法》，其中包含29种涵盖了科技发展的政策规定，为国家创新体系构建提供了有力的法律保障；20世纪80年代以来，相继出台《尖端产业发展五年计划》、《科学技术政策宣言》（G7计划）、《科学技术基本计划》、《创造科学技术领域就业机会计划》、《研究成果管理基本计划》、《国家研究开发事业成果评价及成果管理法》、《关于国家研发事业中确保研究伦理及真实性的准则》等一系列政策，使“科技立国”的战略更加深入人心。近年来，韩国为实现从追赶者向领先者的转变，通过和实施了多项创新计划，如2013年6月公布的《创造型经济落实计划——营造创造型经济生态系统的方案》，旨在将国民创意与科技和信息通信技术相结合，创造新产业和新市场，鼓励国民创业，提供优质就业机会；2013年12月公布的《第六次产业技术创新计划（2014-2018年）》，旨在打造产业技术生态系统的良性循环，使韩国迈入先进产业强国行列。

（3）以立法形式推动“产学研”合作与互动。20世纪90年代以前，韩国企业倾向于与财阀内企业或发达国家企业进行合作，而与财阀外的企业、大学和政府研究机构的合作并不充分。韩国政府认为要增强“产学研”合作，政府牵头是前提。其一，为支持企业、大学及研究机构等创新主体的合作创新活动，1998年韩国通过修订《合作研究开发促进法》和《科学技术革新特别法》，把发展“产学研”合作纳入法制化轨道；其二，为有效整合研发资源，形成研发合力，最大限度提高研发效率，韩国政府采取一系列的政策措施，如国家科研课题实施对象的选定推行“产学研”优先政策，国家科研院所的研发设施对“产学研”优先开放，不断扩大对“产学研”信息、人才交流和人才培养的支持，建立以大学为中心的“产学研”合作园区和地区合作开发支援团等；其三，由科学财团出资在全国理工大学建立的数十家“科学研究中心”和“工程研究中心”，对推动跨部门、跨学科的基础和应用技术开发也起到了很大的促进作用。

2.少数世界级成功大企业与一群长期落后的小企业两级分化

在政府的扶持下，韩国大企业不断兴起与扩张，并一直占据着韩国创新体系的主体地位。20世纪70年代，韩国为在美军撤出后构建自己的防御能力，大力发展重化工产业，出台了大量倾向大企业的金融扶持政策以及严格控制劳动力流动等政策，鼓励财阀进行大规模投资和运作，以获得规模经济优势，推动韩国大型企业集团的快速发展。这些政策的贯彻实行使得韩国在造就一批世界级成功大企业的同时，忽略了一群长期落后的中小企业发展，造成了大企业与小企业严重两极分化。2003年韩国研发经费最多的前20家企业的研发经费占企业研发经费的51.7%，前10家企业占比43.7%，前5家企业占比37%；研究人员最多的前20家企业，拥有研究人员数占全部企业研究人员数量的35.9%，前10家企业占比30.9%，前5家企业占比27.5%。

尽管20世纪90年代末韩国出台了一系列有利于中小企业发展的措施，促使中小企业在经济发展中的作用不断增强，但是大财阀主导模式并未因此而受到削弱，反而进一步加剧。如前10大出口商（全部为大财阀的子公司）的出口量占全国出口总量的比例从2001年的31%增加到2008年的43%，前50家公司（大部分为大型财团的子公司）的产出占国家总产出量的比例由1990年的30%增加到2009年的38%。导致这一现象出现主要有3个原因：

（1）中小企业融资困难，以银行为主的金融体系倾向于向有资产抵押的大企业放贷，而亟需资金的中小企业很难获得银行信贷。

（2）创业人才匮乏，一方面出于文化和职业安全的考虑，出类拔萃的大学毕业生都愿意为大型财团工作；另一方面由于劳动力市场控制严格，从大财阀控制的大企业流向中小型创业企业的人才很少。

（3）新生企业很难获得公平的竞争环境，如在技术服务领域，大部分大型财团都有子公司照应其姊妹公司，它们之间的特殊关系带来有保证的利润，一方面使得竞争者有能力通过降价来打击独立的新创技术公司；另一方面，大型财团的影响力非常广泛，以至于小规模的竞争者往往只能充当其供货商，这给小企业的创新增加了障碍，对韩国持续的经济增长造成威胁。

韩国创新体系建设的重要举措

1.转变政府职能，放松对市场的管制

自20世纪80年代提出“科技立国”战略以来，韩国政府开始放宽管制，市场机制逐渐取代直接干预。亚洲金融危机之后，政府职能进一步调整，逐步由“主导”、“参与”转变为到“引导”、“调控”，如1998-2002年间，为充分发挥市场机制的调节作用，政府废除了许多直接干预和管制性法规。近年来，随着韩国从追赶者转向领先者，创新体系内各主体间相互合作逐渐紧密，政府角色进一步从领导者向计划者、联系者、构建者和促进者转变。

2.改革雇佣制度，打破就业终身制

受金融危机影响，20世纪90年代末韩国大量劳动力被解雇，就业终身制难以为继，政府被迫进行雇佣制度改革。1998年政府施行了一项提高劳动力市场灵活性的政策，允许企业因发生合并或并购等“紧急管理需要”而裁员，同时报酬制度也发生改变，绩效直接体现在工资上。该项政策的实施，有效地激发市场活力，使得采用合同聘用制和绩效工资的企业市场活力增强，采用合同聘用制和绩效工资的企业比

峨眉金顶

左江/摄例分别从1996年的1.6%、5.7%提高到2001年1月的27.1%和21.8%。

3.调整金融制度，激发金融市场活力

金融危机以前，韩国金融体系的主体是银行，而银行大部分由政府控制，信用分析和内部风险控制机制很差，借贷主要以资产抵押为主，使得大部分银行资金流向资产雄厚的大企业，很难被中小企业获取。金融危机之后，政府从3方面加强金融制度建设：其一，加强金融体系自身制度建设。一方面通过政策降低大企业负债比率，提高企业贷款门槛，释放部分资金；另一方面仿效美国建立以信用信息和风险评估为基础的借贷系统，引入新的监管体系，以防止未来金融危机的发生。其二，放松金融部门对外国投资监管力度。银行业的外资份额从1997年的6%提高到了2002年的27%。其三，引导金融机构投资高新技术企业。引导政策主要包括：为创建未满3年的公司提供资金支持，为有能力的风险企业提供信用担保，通过对小型企业的资金分配帮助风险企业，通过刺激风险资本的增长引导金融资源流向高新技术企业。

韩国创新体系建设的经验与启示

从韩国创新体系的建设和发展来看，主要有以下3点经验值得我国创新体系建设学习与借鉴。

1.政府职能非一成不变，要适时应需调整

政府在国家创新体系建设过程中发挥了非常关键的作用，伴随创新体系发展阶段不同，政府承担的职能也有所变化。目前，我国正处在经济转型的关键时期，十八大报告明确提出实施创新驱动发展战略，标志着我国创新体系建设进入新的发展阶段。在这一背景下，我国应进一步理顺政府与市场的关系，加快政府职能转型，重构政府与企业、科研机构及高校等创新主体的关系，进而营造良好的制度环境，引导各创新主体之间进行信息、知识以及智力等要素的横向流动与合理配置，使政府由创新的领导者、管理者向引导者和调控者转变。

2.强化企业主体地位，打造利于创新的生态系统

国家创新体系要想持续不断地发展，就要努力促进企业成为创新主体。目前，我国大部分企业，特别是大中型国有企业，仍存在创新动力不足等问题，一方面要进一步完善产权清晰的现代企业制度和市场经济体制，为企业技术创新提供内在动力及外在市场压力；另一方面要进一步加强对中小企业创新政策扶持力度，完善中小企业创新融资环境，打造大企业与小企业协调发展的企业创新生态系统。

3.加强主体合作与互动，提升创新体系绩效

跨越技术追赶阶段之后，政府、企业、大学和科研机构之间的合作向更深层次发展，应逐步从追赶阶段的简单技术信息交流转向更加深入和紧密的合作研发。这就要求我国创新体系建设在创新驱动发展战略的指导下，积极推动各创新主体之间的合作与交流，促进人才与知识等创新要素的低成本流动，同时强化国家创新体系的开放性，加强与国外创新主体的合作与交流，充分利用各类创新资源，提升我国创新体系的整体绩效。

（作者单位：中国科学院大学科技资源管理研究中心）

编辑：田佳奇