完善台湾地区老人福利机构建设的思考

◎ 文/焦威文

完善台湾地区老人福利机构建设的思考

◎ 文/焦威文

为促进台湾老人福利的普及性与公平性，亟须厘清台湾地区公立部门针对2007年修订的老龄人福利机构设立标准立论依据，以及其立法的合理性，强制限期改善的正当性与后续引发问题。笔者藉由公立部门、私人部门以及消费者三个角度，探讨老人福利机构设立标准的实际可行性与合理性。

台湾地区老龄化和老年人福利的现状

自20世纪以来，台湾地区人口结构已迅速进入老龄化发展趋势，在1993年即符合联合国界定的高龄化社会标准。目前，台湾地区65岁以上老人占总人口10.98%，老龄化指数73.91%，呈持续增加现象，进入21世纪以来，台湾地区人口老龄化速度持续加快。依据“台湾经济建设委员会”《2012-2060年人口统计》报告显示，2060年台湾地区工作年龄人口将减少至为2012年的约55.5%，高龄化趋势明显。台湾地区人口迅速老龄化将直接影响劳动资源结构、社会福利资源结构、社会经济结构、家庭发展结构以及相关产业发展结构，必须正视人口老龄化可能引发的问题，及早研拟因应对策，共创和谐发展社会。

1.理想面：社会福利观点

依据台湾地区最新制定的社会福利政策纲领，明确掌握社会福利政策理想面的核心价值、理念与精神。台湾地区在1950年着重社会福利基础措施的奠基工作，确立劳保、公保与军保三大社会保险体系。20世纪90年代则完成许多重要社会福利法案，开始着重社会福利的社会正义精神；同时，逐渐发展邀集第三部门与私人部门专家学者，共同商议研拟相关重大政策或法案内容，未来将朝着吸纳公民社会参与社会福利政策运作的理想前进，期待建构台湾地区最新社会福利政策纲领。

2.现实面：市场竞争观点

公立部门推行社会福利的现实面，必须考虑公立单一部门的经费限制性，单向思考并规划社会福利政策与措施的限缩丰富性，以及执行推广力量的局限性，运用政策手段与沟通管道，邀集适当政策规划参与者、政策执行参与者，以及政策评估参与者共同协助推动并落实社会福利政策。此亦为由现实面，市场竞争观点分析社会福利政策的起点与精神，将涉及福利多元主义、社会服务民营化以及社会服务产业化等相关议题与理论。

（1）福利多元主义兴起于公共政策所推行的新公共管理概念之后，由于财政紧缩，收入有限，同时在特定时空背景下，必须调整以往以公立部门为主导的社会福利服务提供模式。公立部门可适度结合私人部门、商业部门、非营利第三部门、小区、家庭、其他志愿部门，或非正式单位部门共同构建社会福利提供的合作网络，以减轻公立部门财政负担的合伙运作方式，深化并强化多元合作提供服务的高效能服务模式。应用分权化、民营化和商业化等现代福利提供核心概念与新右派型态运作模式，构建更周延务实的社会福利提供机制。

（2）社会服务民营化源自福利多元主义，但更深入规划移转服务执行单位的过程、型态与核心价值。本来由公立部门所提供的社会服务运作机制，逐渐移转至非营利部门或私人部门，而公立部门本身的角色定位将逐渐转换成为服务购买者或服务监督者的角色。

（3）社会服务产业化为社会服务民营化的接续步骤发展模式，指公立部门除了将社会服务的执行与输送负责单位移转给非营利组织或私人部门之外，更可考虑实际可行性，以及永续发展可行性，允许私人部门的营利单位承办社会服务业务。台湾地区也开始逐步探讨社会服务产业化的可行性、合法性与妥适性。

3.整合分析论述

综上所述，必须针对社会福利服务的理想与现实面，汇整可能产生的问题与思维整合发展方向。

（1）处理问题。

①课责问题：需注意公立部门逐渐转换成为社会福利购买者与监督者角色，应避免产生服务角色移转而技巧性逃避社会福利服务保障性的根本责任。

②竞争问题：若运用市场竞争机制提供社会福利服务，必须正视市场竞争机制下经济弱势者的社会福利保障问题。

③成本效益：必须注意非公部门提供社会福利服务过程中仍然希望降低自己本身的运作成本，寻求自身利益最大化的潜在问题。

④供需均衡：必须注意接续可能产生的供不应求现象，或是虽有充裕的供给量，但需求者无能力给付供给价格，造成需求者无法享受服务供给的困境。

（2）思维整合。

①公私协力：须厘清并详细规划公私部门协力的权责范围，制定明确规范内容，并考虑实际可行性。

②循序渐进：必须运用循序渐进，影响最小的方式进行服务模式的规划、形塑、沟通与执行。

③福利保障：必须掌握促进社会大众获得基础或最低限度的社会福利保障原则，避免影响社会大众接受福利服务的权益。

④务实执行：必须特别注重实际可行性。

政策建议

鉴于台湾地区《老人福利机构设立标准》的制定与修改内容，有必要针对各方面问题进行思维整合分析，以寻求化解问题的策略，进而加以汇整，并针对

岬角雄奇

野柳地质公园位于台湾省万里乡，是突出海面的岬角（大屯山系），长约1700公尺。由于海蚀风化及地壳运动等作用，造就了海蚀洞沟、蜂窝石、烛状石、豆腐石、蕈状岩、壶穴、溶蚀盘等绵延罗列的奇特景观。

董年龙/摄《老人福利机构设立标准》进行整体建议。

1.公立部门思维整合

（1）拟定具体辅导业者遵循设立标准的策略：现行的《老人福利机构设立标准》的规范内容属理想性质的规范内容，若业者无法达成标准即遭勒令歇业，恐有不教而诛之嫌。因此，公立部门应避免完全规避建构周延、健全的社会福利服务制度的重大责任，应研拟具体可行的辅导策略，教育须改善设立质量的机构，而非仅提供其应达成的标准，等待业者自行克服障碍。

（2）确保公立部门评鉴制度的实用性与专业性：公立部门应切实落实有效评鉴，以便切实达成《老人福利机构设立标准》宗旨与理想，应积极训练专业人员，同时应考虑网罗评鉴所涉的各专业领域的专业人才，进行深入、务实、效率的评鉴工作。

（3）针对中低收入老人规划健全保障制度。为避免福利服务产业化带来的市场竞争下牺牲弱势族群福利的问题，除继续沿用现行的中低收入老人生活津贴补助政策之外，应积极统筹规划融入现行相关政策的全盘性中低收入老人的保障制度。避免弱势老人族群沦为社会服务市场竞争下的牺牲者。

（4）公立部门需确实参考专业实地研究结果进行机构营运估算。观察现行《老人福利机构设立标准》，很多仅仅是依据公共安全规定设立的公共设施规范，或机构运作机制的规范，并未见到任何详细政策说明文件解释该设立标准的研拟估算依据。因此，老人福利机构的收入与服务成本大多数情况下呈现收支不均的状态，公立部门需针对业者营运的实际可行性，进行该设立标准的内容修改。

2.业者思维整合

（1）加强专业与方案补助：依据现行《老人福利机构设立标准》规范，私人部门业者很难达成营运收支平衡。因此，有必要督促公立部门规划更健全，以及实际可行的专业补助，或相关方案补助制度，以便切实促进私人部门依循合理规范进入供需循环市场运作环境，满足服务目标人口的需求。

（2）构建健全的机构会计制度：现行制度应加强辅导老人福利机构构建健全的会计制度，促进机构会计透明化，管理细致化，以及成效评估效率化。不仅能促使福利机构随时掌握机构营运状态，更利于接受公立部门评鉴、监督、审查或教育辅导。

3.消费者思维整合

（1）修订低收入户补助模式与额度，避免弱势老人族群沦为社会服务市场竞争下的牺牲者。

（2）明定老人福利机构收费标准定型化契约。现行制度运作下，根据以往研究结果显示，老人福利机构基于本身利益的考虑，很有可能拒收一些中低收入老人。虽然公立相关政策机构需收一定额度的中低收入老人，但福利机构亦可自行决定接收服务对象，或进行额外付费的要求等，故需透过法规内容的修改，确定机构收费标准定型化契约基本内容。

（3）积极促进在地福利机构的充足性。观察现行《老人福利机构设立标准》规范施行结果，台北市老人福利机构呈现严重供不应求的现象，故需积极全盘规划，配合在地老化政策的思想，各地区构建充足的老人福利机构供给数量。

4.对台湾地区养老机构建置的启示

针对台湾地区老人福利机构的现行诸多问题，应尽快解决供需问题、弱势照顾以及普及福利供给等。

（1）针对供需不均问题，应以服务对象需求为核心考虑点，而非仅着重机构安全面向或硬件设施僵化规范，限缩服务供给面的数量。

（2）针对弱势照顾问题，应促使具备经济基础者进行使用者付费运作机制寻求服务；而针对弱势服务对象，则规范健全补助机制，促使福利机构既能具备充足经济基础进行永续营运，又愿意向弱势服务对象提供合理服务。

（3）针对普及福利供给问题，应实践小区照顾模式，弹性运用公立部门、私人部门、第三部门以及亲属、邻居、朋友之间的网络合作，进行最具经济效益、安全、效率的老人照顾机制。期待透过总结与反思，促使现行《老人福利机构设立标准》进行更完备的内容修改，共同保障老人权益，并缔造快乐“银发人生”。

（作者单位：台湾南山人寿证券投资部 )

编辑：张涵