当代中国牧区扶贫开发存在的问题及对策

王 艳，韩广富

(吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012)

当代中国牧区扶贫开发存在的问题及对策

王 艳，韩广富

(吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012)

改革开放以来，中国牧区扶贫开发经历了体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚、大扶贫和两轮驱动扶贫等5个阶段。目前，牧区扶贫开发存在着理论支撑不够、政策保障能力不足、经济发展同生态保护矛盾突出、返贫现象高发、易发等主要问题。要解决这些问题，必须加强牧区扶贫开发的理论研究、提升牧区扶贫开发政策的保障能力、走可持续的牧区扶贫开发道路、构建遏制牧区返贫的保障机制。

中国政府；牧区；扶贫开发；贫困地区

一

改革开放以来，中国牧区扶贫开发大体经历了体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚、大扶贫和两轮驱动扶贫等5个阶段，呈现出明显的渐进性特征和独特的历史轨迹。

(一)体制改革推动扶贫阶段

1978年至1985年，牧区扶贫开发的主要特征是通过经济体制改革促进经济增长来缓解贫困问题。这一时期，牧区广泛推行以“草场公有，承包经营，牲畜作价，户有户养”为主要内容的“草畜双承包”责任制，把“人、畜、草”和“责、权、利”有机地统一起来。经济体制改革极大地激发了牧民的生产积极性，牲畜产量迅速增加，牧民收入大幅提高。据统计，1978年至1985年，全国牧区半牧区羊的存栏总数从6 220.5万只增加到7 245.4万只，大牲畜存栏总数从2 166万只增加到2 763.3万只。同时，牧区草原建设也取得了很大成效。到1985年底，共建人工草场1亿亩，围栏7 000万亩，引进和培育了一批适宜我国南北方栽培的牧草种籽，建设了一批人工种草、科学养畜的试验示范基地[1]。

(二)大规模开发式扶贫阶段

1986年至1993年，牧区扶贫开发的主要特征是改变了以往单纯救济式扶贫，并向开发式扶贫转变。这一时期，国家在扶贫开发政策措施上给予牧区更多地倾斜和照顾。1986年，国务院确定国家重点扶持贫困县的标准是150元，而将牧区贫困县的标准放宽到300元。1987年召开的全国牧区工作会议决定将牧区扶贫开发工作纳入到全国扶贫开发工作的整体规划之中，确定了27个国家重点扶持的牧区贫困县，落实了每年5 000万元的牧区扶贫专项贴息贷款。1986年至1993年，仅中央和地方投放在内蒙古、新疆、青海三省区的“防灾基地”建设资金就达到53 458万元，帮助这些地区进行以水、草、料、棚、饲料加工、牧民定居为主要内容的牧区基本条件和基础设施建设[2]。这些措施极大地改善了牧区的生产生活条件，提高了农牧民的收入，民族地区纯收入从1986年的3 184.10亿元增加到1993年的8 434.15亿元，民族地区农牧民人均纯收入从1984年的311元增加到1993年的696元[3]。

(三)扶贫攻坚阶段

1994年至2000年，牧区扶贫开发的主要特征是贯彻落实《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》。这一时期，国家把改善贫困牧区的基础设施和增加农牧民的收入确定为牧区扶贫攻坚的重点，通过“坡改梯”、“村村通”、“户户通”等工程改善贫困牧区的水利灌溉、草场建设、村级公路、电视广播等基础设施建设。同时，坚持以市场为导向、依托当地资源，积极开展畜牧业产业化扶贫；通过提高农牧民自我发展能力实现转移就业和提高收入；对极少数因生存环境恶劣造成贫困的农牧民实行生态移民；积极动员和组织党政机关、社会各界力量以及国际机构参与牧区扶贫开发。仅在1995至1997年，国家对牧区草原建设的各项补助专款总计就达到42 680万元[2]。这些措施极大地促进了牧区的经济发展，缓解了牧区的贫困问题。以内蒙古自治区为例，经过7年扶贫攻坚，牧区贫困人口从357万降至80万，减少了77.59%[4]。

(四)大扶贫阶段

2001年至2007年，牧区扶贫开发的主要特征是在过去主要依靠专项计划推动扶贫开发的基础上，逐步形成了一个集农村政策、区域政策、行业扶贫、社会扶贫于一体的“大扶贫”格局。这一时期，国家投入巨资在牧区实施了天然草原植被恢复与建设、草原围栏、退牧还草、京津风沙源治理等扶贫开发项目。同时，通过实施整村推进、产业化扶贫、以工代赈、生态移民以及金融扶贫等专项计划改善牧区的生产生活条件；通过农资综合补贴、粮食直补、良种补贴、退牧还草等政策增加农牧民收入；通过实施西部大开发战略等区域发展战略带动牧区扶贫开发；通过行业扶贫、定点帮扶、东西协作等方式动员社会力量共同参与牧区扶贫开发。在这一时期，牧区经济获得较快发展。据统计，2008年，全国牧区半牧区县(旗)实现地区生产总值7 887亿元，比2000年增长3.6倍，年均增长21%；地方性财政一般预算收入388亿元，比2000年增长4倍，年均增长22%[5]。

(五)两轮驱动扶贫阶段

2007年以后，牧区扶贫开发的主要特征是实施最低生活保障制度和扶贫开发工作相结合。2011年6月1日，国务院颁布的《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》提出了牧区扶贫开发的新目标，即到2020年基本消除绝对贫困，牧民收入与农民收入的差距显著缩小，基本实现全面建设小康社会目标。为此，国务院强调要加大中央及省级财政对牧区半牧区县(旗、市)的转移支付力度，逐步缩小地方标准财政收支缺口；加大财政扶贫资金、以工代赈资金投入，加强项目资金整合；加大牧区信贷扶贫资金投入，大力发展扶贫小额信贷；对牧区贫困乡村实行整村(乡)推进扶贫，对集中连片特殊困难地区实行连片开发、综合治理，重点支持改善基本生产生活条件，扶持特色优势产业发展；对生态环境脆弱、不具备生活条件的地区，积极稳妥推进异地扶贫搬迁工程建设；完善扶贫开发工作机制，把政府支持与社会广泛参与更好地结合起来，引导社会资源投入扶贫开发事业。

二

经过30多年的扶贫开发，牧区居民的生存和温饱问题得到基本解决，农牧民的生产生活条件明显改善，牧区基础设施不断完善，社会发展水平进一步提升，生态恶化趋势得到初步遏制。但是，我们也应清楚地看到，当前牧区扶贫开发还存在着以下4个方面的突出问题。

(一)牧区扶贫开发理论支撑不够

首先，由于我国长期受到经济增长发展观和轻视生态文化价值导向的影响，虽然牧区在我国国土总面积中所占比重较大，但牧区经济产量在全国经济总量中所占比重却很小，这导致牧区经济社会发展始终处于非常落后的状态并且长时期得不到重视，研究牧区扶贫开发问题的理论成果也很少。其次，在牧区扶贫开发工作中始终存在着比较重视抓扶贫开发的具体工作，重视实际工作的倾向，而缺乏对扶贫开发理论的研究和对实践经验的总结升华，致使理论研究工作成为牧区扶贫开发中的一个薄弱环节。

(二)牧区扶贫开发政策保障能力不足

首先，牧区扶贫开发政策缺乏系统性。牧区扶贫开发的相关政策大多散见在中共中央、国务院以及相关部门和地区颁布的宏观性的扶贫开发政策之中，至今也没有出台全国性或地方性的专门针对牧区扶贫开发的规划或纲要等具有长期指导性的文件。没有一个完整的、系统的牧区扶贫开发政策体系，这在一定程度上影响了牧区扶贫开发的实际效果。其次，牧区扶贫开发政策缺乏针对性。近几年来，国家先后出台了一系列的强农、惠农、富农政策，然而这些政策大多数是针对农业和种粮农民的，而牧业和牧民很难从国家的强农、惠农、富农政策中得到实惠。以内蒙古自治区为例，2009年农民人均获得农资综合补贴、粮食直补、良种补贴等三项政策性收入有368元，而牧民则基本享受不到；“十一五”以来，全区牧民收入低于农民3.83个百分点[6]。尽管国家对牧区有退牧还草补贴，但其存在着补贴标准偏低、补贴时限较短、受益人口较少等问题。

(三)牧区扶贫开发存在经济发展与生态保护的矛盾

首先，牧区落后的生产方式对草原生态破坏严重。牧区的产业结构比较单一，畜牧业一直占据绝对优势，二、三产业发展缓慢，畜牧业收入是牧民收入的主要来源。例如，2009年全国268个牧区半牧区县的牧业增加值为775.8亿元，占第一产业的42.7%；牧民纯收入的75%来自畜牧业[7]。畜牧业生产尚未从根本上摆脱靠天养畜的局面，致使畜牧业的生产在很大程度上依赖于草场植被的生长。同时，游牧和半游牧的生产方式和靠增加牲畜数量来增加收入的经济增长方式使草原长期处于严重超载状态，这必然导致天然草场出现退化、沙漠化和盐碱化等不良现象，势必对草原乃至全国的生态安全构成威胁。其次，生态保护政策的收入补偿作用还未凸显。中国政府先后实施了多项生态保护的工程，包括退牧还草工程、草原生态奖励试点工程、京津风沙源治理工程、岩溶地区石漠化综合治理与产业发展工程、三江源生态保护和建设工程等。这些措施使草原生态环境加剧恶化的势头初步得到遏制，但牧民因此丧失的经济收入却没有得到相应的补偿，因此造成牧民保护生态环境的自主性和积极性不高，违法放牧等现象屡禁不止。比如，我国于2012年在全国牧区半牧区范围内实施的生态补偿机制，由于起步较晚，再加上没有成功的经验可供借鉴，在补偿过程中出现了牧民身份认定难、政策受益对象不确定和补偿标准“一刀切”等问题，严重限制了生态补偿机制的经济性和政策性效益。再次，经济利益驱动增加了牧区生态保护的压力。我国牧区人均国民收入水平很低，且有大量的贫困人口，这致使牧区发展的直接目标更倾向于经济发展。因而，当经济发展与环境保护发生矛盾时，牺牲的往往是环境。长期以来，牧区发展经济忽视了经济与生态的协调，只考虑扩大发展经济的需要，而未能兼顾生态环境的承受力，导致经济生态的不可持续发展，这是我国牧区长期以来经济落后的生态经济根源。近年来，内蒙古、新疆、青海、西藏等牧区在推进工业化的过程中出现了盲目招商引资，导致一些高污染企业趁势而上；招商开发盲目上马，缺乏科学详细的勘察和科学规划；将东部地区的低产能、高污染项目转移到牧区等不良倾向。最后，草原保护法律体系不健全。自2003年修订后的草原法实施以来，我国出台了《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》、《草种管理办法》、《草原征占用审核审批管理办法》、《草畜平衡管理办法》等一系列法律法规，基本构建起草原保护法律体系的基本框架。当前，草原保护法律体系建设中存在的突出问题是缺乏基本草原保护、草原承包经营、草原生态补偿、草原禁牧休牧等方面的配套法规，草原法在具体执行中缺乏针对性和操作性。

(四)牧区扶贫开发返贫现象高发、易发

首先，牧区社会保障体系软弱无力。当前，中国农村社会保障体系覆盖面窄、保障能力弱、城乡社会保障制度发展不平衡，严重不适应牧区经济转型和体制建设的需要，对传统的以家庭为单位的保障模式带来了极大的挑战。以内蒙古自治区为例，目前牧区老人“靠自己收入养老的人”占50%，“靠子女养老”的人占44.8%，“五保户”养老的人占3.2%，住在养老院的占1%，参加社会养老保险的仅占1%[8]。这表明牧区急需更高水平、更高层次、更多形式的社会保障体系与其发展相适应。其次，牧区基础设施和公共服务保障能力有限。牲畜的暖棚、储草棚、人畜饮水设施、草地分区围栏以及牧道等畜牧业基础设施不足，遇到自然灾害时常常会造成牲畜大量死亡和掉膘，极易造成因灾返贫；教育、医疗等公共服务机构数量有限、分布较远、服务水平低、费用高，极易造成因教、因病返贫；交通运输设施落后、自然地理条件复杂、市场信息不畅等因素都严重限制了牧民的防灾减灾能力；草原鼠、虫、病害防治工作和配种、兽医防疫工作的滞后增加了牧区返贫的风险。再次，贫困牧民自我发展能力不足。由于长期受传统文化以及传统贫困意识的影响，牧民的市场经济意识明显落后，直接影响牧民做出符合市场经济规律的正确精准的经营决策；由于长期采用游牧和半游牧生产方式，牧民科技养殖、生态养殖、科学养殖的意识不强，技术掌握不够；由于自身劳动技能的限制，劳动力向其他产业转移就业的数量明显不足，牧民收入增长渠道受阻；由于牧民多数属于少数民族，长期生活在相对比较偏远封闭的地域，有自己特有的语言、文字、习俗等，所以同社会融合困难，融合程度不高，给牧民的脱贫造成了不利影响；作为牧区经济社会发展后续力量的青壮年的文盲率要远远高于汉族，高于全国平均水平，是为牧区可持续脱贫的隐患。

三

针对目前牧区扶贫开发存在的问题，必须以科学发展观为指导，大力加强牧区扶贫开发的理论研究，提升牧区扶贫开发政策的保障能力，走可持续的牧区扶贫开发道路，构建遏制牧区返贫的保障机制。

(一)加强牧区扶贫开发的理论研究工作

加强牧区扶贫开发的理论研究已经成为深入推进牧区扶贫开发工作的现实需要。

首先，加强牧区地位和作用问题研究。我国牧区地处边疆，民族聚居、资源丰富、文化独特，牧区的脱贫致富不仅仅关系到牧区区域经济社会发展，更关系到整个国家生态安全、民族团结和边疆稳定，关系到国家总体发展战略的实现。

其次，加强生态优先发展理念研究。生态良好是草原发展、牧民增收的基础，只有实现草原生态良性循环，才能为草原畜牧业健康发展和牧民持续增收奠定坚实基础，也才能最终实现牧区牧民的脱贫致富。

(二)提升牧区扶贫开发政策的保障能力

系统而完善的政策不仅能够增强牧民生产的自主性和积极性，还有助于提高扶贫开发工作的有效性。

首先，建立完善的扶贫开发政策体系，增强牧区扶贫开发政策的系统性。在充分认识牧区扶贫开发工作战略意义的基础上，深入研究和全面部署牧区扶贫开发工作，建立一套完善高效的牧区扶贫开发政策体系，明确牧区扶贫开发的基本原则、相关部门的职责、产业发展定位、扶贫目标及扶贫重点，把生态建设、产业化扶贫、基础设施建设、民生工程和社会事业发展作为重点，切实推进牧区扶贫开发工作。

其次，认真研究牧区和牧民的特性，提高牧区扶贫开发政策的针对性。牧区扶贫开发无论是指导思想、战略目标、政策措施，还是监管考评标准都有自身特殊的规律，同其他贫困地区有着根本的区别。因此，牧区扶贫开发应从牧区实际出发，综合统筹全国268个牧区县(旗)情况，出台切合牧区发展规律的政策及相关补贴制度，有针对性地提高牧民的政策性收入，实现牧区生态良好、生产发展的目标。

(三)走可持续的牧区扶贫开发道路

按照“生产生态有机结合、生态优先”的牧区发展方针的要求，牧区扶贫开发工作必须把生态建设放在首位，走可持续的扶贫开发道路。

首先，加强牧区产业化扶贫力度。在大力推进退牧还草、天然林保护等重点生态建设工程的同时，结合整村推进、连片开发，扶持贫困牧区建设突出自身资源优势的产业化基地，发展牧业合作经济，走现代生态畜牧业产业化之路；对有发展潜力的产业化经营企业给予优惠的金融扶贫政策和财政税收政策，支持企业发展壮大；加强科技对牧区主导产业的带动和引领作用，提高产品的科技含量，提升产业化品质；通过小额信贷扶贫模式帮助牧民实施舍饲半舍饲圈养和划区轮牧，转变草原畜牧业的生产方式，使草原生态保护和畜牧业发展步入良性轨道。

其次，完善牧区生态补偿机制。从2012年开始，国家在全部牧区半牧区县落实生态补偿机制，全国21%的草原将通过补奖政策的禁牧封育措施得以休养生息，46%的草原将通过休牧轮牧和减畜初步实现草畜平衡。在此基础上，要加强草原牧区确权工作，确立以牧区人、畜、草等基本情况为基础的科学补偿标准、明确的补偿对象和明确的补偿区域，只有这样才能既激发牧民保护生态环境的积极性，又提高牧民的收入。

再次，适度实施生态移民工程。针对人畜增长、经济发展与资源生态矛盾突出的部分草原牧区，有计划、有步骤地实施以退人、退畜为主要特征的整体性生态移民搬迁，从根本上解决该地区经济发展和生态保护之间的矛盾。2009至2011年，中央累计投入资金56亿元实施游牧民定居工程，受益牧户达125.52万，这既改善了牧民的生活条件又极大地促进了草原生态环境的保护[7]。

最后，完善草原法律保护机制。加快推进草原保护立法进程，明确草原保护的主体及责任，为查处破坏草原的违法行为提供完善的法律制度。要强化草原执法监督力度，严厉查处违反草原禁牧休牧规定案件、违反草畜平衡规定案件、违法开垦草原案件、非法征收占用草原案件、非法采集草原野生植物案件等，依法保护草原生态环境。

(四)构建遏制牧区返贫的保障机制

牧区返贫现象的高发易发是多种因素综合作用的结果。对此，必须采取综合性措施加以解决。

首先，全面建立并逐步完善牧区社会保障体系，形成遏制返贫的政策性保障。社会保障在反贫困中发挥着基础性保障作用，建立一套科学合理高效的城乡统一的养老保险制度和医疗保险制度是当前牧民的迫切需求。对于已经脱贫的牧民，要建立同我国经济发展水平相适应，同牧区实际情况相适应，同牧民的承受能力相适应的农村社会养老保险。根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度[9]。对于年老、体弱、病残以及无劳动能力的贫困牧民，要建立并完善最低生活保障制度、医疗保障制度、临时性救助制度、“五保供养”制度等，充分发挥它们在救助贫困中的补偿作用。各级政府在充分发挥公共财政投入功能的基础上，还应鼓励公益慈善等社会组织为贫困人口提供缴费资助[10]。

其次，加强牧区基础设施建设和公共服务能力，形成遏制返贫的基础性保障。加强牧业生产设施建设，特别是牲畜的暖棚、储草棚、人畜饮水设施、草地分区围栏以及牧道等畜牧业基础设施，提高牧区抗御自然灾害的能力，降低因灾返贫的风险；加大对教育、医疗等公共服务投入，切实做好贫困人口上学、就医工作，减少因教因灾返贫现象；通过以工代赈、整村推进等项目改变落后的交通通信状况，加强牧区同外界的联系沟通，增强牧民防灾减灾的能力；加强对牧区科技与人才培养等方面的投入，通过实施“良种工程”、“科技下乡工程”等，加快推进动物疾病的诊断和防治工作，加强牲畜配种站和兽医防疫站的建设。

再次，提高贫困人口自我积累和自我发展能力，形成遏制返贫的内生动力性保障。建立牧民养殖技能培训机制，加大对牧草种植、饲养青贮、饲养管理、疫病防治等一系列养殖技能培训力度，提高牧民基本养殖技术和生产技能，强化牧民自我脱贫的技能手段；通过同高校联合开展技术合作、选聘优秀技术人才进村入户辅导、创建科技扶贫示范嘎查村、示范户等措施，提高牧民科学放牧养殖水平；通过搭建信息平台、开展技术培训、提供政策支持和金融服务，鼓励和支持牧民就近就地转移就业或自主创业，拓宽他们的收入渠道以增加收入；加大对牧区教育的投入力度，特别是民族教育和双语教育，增强他们同社会的融合能力和社会事务的参与能力；针对牧区的青壮年文盲开展有针对性的职业教育和专业技能培训，增强牧区可持续脱贫的人口素质。

[1] 艾云航.我国牧区发展中的问题及对策[J].中国农村经济，1987(5)：14.

[2] 国家民委.国家对民族地区的扶贫开发采取了哪些特殊政策[EB/OL].[2001-05-18].http://www.xinhuanet.com.

[3] 国家民委，国家统计局.中国民族统计年鉴(2005)[Z].北京：民族出版社，2006：485.

[4] 内蒙古农调队驻户处.农村牧区扶贫要讲求实效[J].内蒙古统计，2004(1)：35.

[5] 徐雪高，等.完善强牧惠牧政策促进牧民持续增收——基于牧民收入增长形势的研究[J].宏观经济研究，2011(4)：19.

[6] 刘加文.从2010年中央一号文件看草原发展政策新亮点[EB/OL].[2010-02-01].http://www.grassland.gov.cn.

[7] 马有祥.草原新政与监理工作形势任务[EB/OL].[2012-07-02].http://www.grassland.gov.cn.

[8] 潘建伟，等.中国牧区经济社会发展研究[M].北京：中国经济出版社，2010：200.

[9] 韩俊江，韩烨.建立新型农村社会养老保险制度的思考[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2009(3)：126.

[10] 蒋建华，王双，车兴飞.中国传统治理方略及效应[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2013(2)：102-107.

[责任编辑：秦卫波]

Problems and Countermeasures on Poverty Reduction and Development in Modern Chinese Pastoral Areas

WANG Yan，HAN Guang-fu

(School of Marxism，Jilin University，Changchun 130012，China)

Since the reform and opening up，China’s poverty alleviation and development in pastoral areas has undergone five periods: Structural Reform Promotes Poverty Relief， Large-scale Development oriented Poverty Relief Drive， Tackling Key Problems of Poverty Relief， Great Poverty Relief and Two Wheel Drive Relief. However， now， the poverty alleviation and development is faced with such main problems as insufficient theoretical support， the lack of protection policy， the contraction between economic development and ecological protection and the poverty-returning phenomenon in a high degree. To solve these problems， it is necessary to reinforce its theory research， strengthen its guarantee capacity of the policy，insist on sustainable development and construct mechanism to restrain the poverty-returning.

Chinese Government；Poverty Alleviation and Development；Poor Area；Pastoral Areas

2014-03-15

国家社会科学基金年度项目(11BDJ019)。

王艳(1982-)，女，内蒙古乌拉特前旗人，吉林大学马克思主义学院博士研究生；韩广富(1965-)，男，吉林辉南人，吉林大学马克思主义学院教授，博士生导师。

C913.7

A

1001-6201(2014)05-0083-05