基于大学章程建设的若干问题思考

苗耀祥，魏 航

2010年7月国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，明确指出，高等学校要加强大学章程建设，各级各类要依据大学章程来依法治校。2011年底教育部以31号令的形式颁布了高等教育崭新办法，教育部对章程建设、现代大学制度的建设给予高度重视。教育部2012年工作要点又明确要求加强推进大学章程建设，落实大学章程制定暂行办法，促进高校办出水平，办出特色。制定大学章程是中国特色的现代大学的基本要求，也是世界很多高知名高校的普遍做法。当前，高等教育体制改革正在全面深化，教育规划纲要确定28所试点高校，这28所高校在改革过程中有很多学校提出并制定了章程。在今后一段时间内推动全国2 700多所高校制定章程，这也表明了推动落实高校自主权，促进高校完善自身治理结构和去行政化、实现自主管理的核心要求。

一、大学章程的内涵

大学章程是伴随着中世纪大学的诞生而产生的。当时为了承认大学一定程度的依法自治权力，由教皇或国王为大学颁发特许状（charter）。这种特许状或教皇训令就演化出西方国家后来的大学章程［1］。现代大学章程也是根据特许状的制定而产生的，它是学校自治的大纲，是高等学校为保证学校正常运行，做出的依法自治的规范性文件。

综观世界各国的大学章程，可以说各有特色，纷繁多样。在表述上而言，也说法不一。比如，就英国而言就有好几种说法。有叫：“University ordinance”（大学条 例），也 有 叫：“Statutes of the University”（大学章程），还有叫“charter”，“by laws”，“legislation”，“organiclaw”等叫法。但不论如何表述，大学必须要有自己的章程，学校没有章程，依法治校就成为口号，高等学校依法自主办学、依法自主管理的权利也无法得到实施。大学的章程一般有单一型章程和复合型章程。由于大学在内外部事务中的纷繁复杂，大学章程一般都采用复合型。复合型大学章程是按照一个总纲性的规章和一些实施细则构成［2］。目前采用复合型大学章程来指导高等学校自治的典型大学有牛津大学、密西根大学、康奈尔大学等。

我国的大学章程建设起步较晚，由于体制的原因，大学依法治校一直得不到落实，1995年，《教育法》开始规定学校必须具备“章程”等基本要求。1998年颁布的《高等教育法》又明确要求高等学校必须具备章程的规定。2003年7月，教育部在《关于加强依法治校工作的若干意见》中再次重申，学校要进一步完善大学章程，大学章程经教育主管部门批准后，按照大学章程依法自主办学。2012年教育部又明确提出，把分类推进高校章程建设，促进高校办出特色作为工作要点。

关于大学章程的内涵，当前研究还未形成统一的看法。按照教育部的规章要求，大学章程是高等学校实施自主管理、自主办学的行动准则。为了更好地理解大学章程的内涵，我们需要把握以下四个方面：第一，大学章程是得到了我国《高等教育法》的法律保证，是高等学校依法治校的条件，是由教育主管部门核准，按照大学章程依法开展的自治管理活动。第二，大学章程是高校的基本准则，这个基本准则的主要功能就在于指导大学依法自主办学，实施管理，履行公共职能。同时大学章程是大学建立其他规章制度的依据，可以这样理解，大学章程就是大学的基本法，甚至有人把它叫做大学的“宪法”。第三，大学章程代表举办者利益的规范性文件。大学章程是大学自主办学的依据，它体现出大学办学的权利范围，也直接体现大学法人与教育主管部门之间权利合理分配。第四，大学章程作为大学的“宪法”，目的是为保证学校依法自主办学、依法自主管理的权利。《教育法》明确规定，学校有“按照章程自主管理”的权利，即大学章程是大学自主管理的直接依据。

二、大学章程制定的基本原则

（一）体现法制性原则

依法治校是学校管理走向规范化、民主化的主要措施。我国高等学校的管理方式必然会由人治向法治的转变，这是管理改革的必然趋势。就是说法律的制定要体现思想政治，这就要求大学章程在制定中要以中国特色社会主义理论体系为指导，把握法制统一的原则。作为社会管理职能、教育职能的社会组织，存在着许多内部的管理职能和复杂的权利义务关系，必须通过制定和实施体现法制理念的内部规范，实现学校内部管理的法制化、民主化。高等学校也只有依照章程办学，才能解决高校依法治校的根本问题。章程不仅是外部对学校的要求，也是自发、自觉的法制理念的表现和具体化。同时大学章程也为其他各项内部规章制度提供基本的法律依据，为高等学校制度建设的规范化奠定了基础。

总之，大学章程的建立，为完善高等学校各项规章制度提供了法律依据，使高等学校的权力运行更加顺畅与和谐，使行政权力在法治的规范下行使，保证管理行为的合法和高效性［3］。

（二）体现程序性原则

制定章程应当体现民主、科学、公开透明的程序要求，使章程的制定主体要多元，充分反映各方意见，促进学校依法治校、和谐治校。高校的领导和教师都应意识到正当的高等教育管理程序，不仅能提高管理效率，降低管理成本，促使高校管理工作科学化、法治化、规范化，而且作为隐性的德育资源，也具有教育、引导、激励、尊重教师与学生的价值。大学章程的制定是倡导法治精神、程序正当、民主权利观念的一次重大普法活动，在大学里营造出社会主义法治精神与人文关怀的育人环境。

（三）体现合理性原则

合理性原则是指大学章程在制定中必须有法律依据，但是又要考虑到学校的实际，做到合法合理。英国韦德教授曾指出：“公共权力机关的权力在根本上不同于私人权力……一个公共权力机关只能合理地、诚实地行事，只能为了公共利益的合法目的行事，它必须遵循合理原则和公平原则［4］。”现代行政法理认为：在公法中虽然有自由裁量权，但自由裁量权的约束要靠“合理性”原则控制。因此，在章程的制定过程中必须要对制定主体进行合理约束。学校是一个以完成教育教学任务为主要目标的组织。为了使学校更好地完成教育目标，法律需要赋予它更多的自由裁量权，也就是说大学章程一方面要遵照法律的规定，另一方面要敢于提出学校自身发展的要求，为学校的自主权的落实进一步提供依据和帮助，使学校的积极性、主动性、创造性更好地发挥出来，为国家做出更大的贡献。

三、大学章程在推进现代大学制度建设中的作用

（一）大学章程是现代大学协调内外关系的保障

现代大学制度包括内部制度与外部制度两方面。具体包括：治理机构、内部权力体系、组织结构分层、学术体制、专业评价、社会合作等等，具体体现在依法规范学校的决策机制，这个决策机制在章程当中是要求健全完善中国共产党高校领导下的具体实施规则和实施意见。大学章程通过校内制度的安排，形成清晰的界面。可以说，理解现代大学制度就必须明晰大学章程涉及的大学与政府、大学与社会以及它与其他大学的三种关系［5］：

首先，大学与政府的关系。我国的大学在发展过程中出现过管得太死，大学照章办事，偏离办学规律的局面。所以政府要与高校定好位，补好台。政府的职责是实施宏观调控与结构调整，提供大学发展的政策支持等。大学也要了解市场，培养更多服务社会的人才。所以政府与大学之间的关系显得尤为重要，政府与大学应当保持干预不过度、支持很给力的良性互动。

其次，大学与社会的关系。高等教育有社会服务的功能，同时高等教育的发展也需要得到社会的支持。而且随着社会的发展，大学与社会之间的关系也会越来越密切。一方面，大学是知识分子聚集的地方，是主要的知识源地，它对社会的发展会提供越来越多的智力支持；另一方面，大学也离不开社会支持，也需要从社会中汲取能量，吸取有益的意见和建议来发展自己。因此，大学必须积极加强和社会的互动。

最后，与其他大学之间的关系。大学与大学之间的关系，应该是合作与协同的关系，高等教育系统只有存在竞争才会使其充满活力。同时大学之间的联合攻关，实现协同创新也越来越多。因此，大学必须把大学之间的合作纳入各高校章程的制度设计中，为大学之间的协同创新提供制度保证。

（二）大学章程可厘清大学内部学术权力与行政权力

大学内部最主要的权力是学术权力与行政权力。学术权力与行政权力的矛盾一直是大学的公共问题。西方的大学一直倡导“教授治校”和“学术自由”。学术自由起源于19世纪德国柏林大学，指大学在政府许可的范围内具有教学、研究与学习的自由。学术权力是大学教授治学、学术自由的表现；行政权力是大学依靠特定的强制手段，对高校进行管理的一种能力。在我国，由于高校长期以来受传统“官本位”管理理念和“科层制”教育管理体制的影响，高校的行政权力一直占主导地位，学术权力得不到应有的尊重。导致大学内部行政权力与学术权力长期处于一种失衡状态。

大学章程在处理学术权力和行政权力关系问题时，必须规范两种权力的运行地位。高校是一个学术组织，离不开知识探索、学术研究。因此，大学章程在制定中一定要考虑大学内部治理中的权力分配，明晰划分学术权力与行政权力的决策范围。为推进政校分开、管办分离奠定良好的治校氛围。

（三）大学章程是高校依法治校及各项规章的基础

大学章程既体现法律政策的要求，又体现学校的办学特色，是学校依法治校的依据。大学通过制定和实施体现法制理念的章程，为实现学校内部管理的法制化、民主化奠定了基础。

大学章程是大学依法治校的依据，因此必须具有鲜明的指导性和可操作性，对学校自主管理的问题要做出明确规定，并要有可行的操作性。同时，其他的规章制度也是依据大学章程制定的，是对大学权限和范围制定的内部具体管理文件，对于大学的局部问题或局部问题的某一方面做出规范，例如：教务学籍管理制度、校园安全管理制度、学生社团规章制度等。国外的大学在设立发展过程当中几乎都有自己的章程，1878年的柏林大学就确立学院讲座制、利益协商机制等若干方面的基本制度，为柏林大学的发展奠定了法律基础与框架。

大学章程是高校依法治校的基础，推动大学章程的建设，不仅是外部对大学的要求，更是内部自发、自觉的法制理念的表现和具体化；推动大学章程的制定，是形成以章程为核心，依法治理的体制和机制的基础。

［1］黄福涛.外国教育史［M］.上海：上海教育出版社，2003：81.

［2］丁学良.什么是世界一流大学？［M］.北京：北京大学出版社，2004：141.

［3］熊志翔.高等教育制度创新论［M］.广州：广东高等教育出版社，2002：63.

［4］［英］韦德.行政法［M］.徐炳，等译.北京：中国大百科全书出版社，1997：56.

［5］韩淑霞.大学治理中的章程问题［J］.现代教育科学，2010（6）：82.