公共政策领域中的公民参与问题研究进展——基于文献计量的分析

耿 旭

(厦门大学公共事务学院,福建厦门 361005)

公共政策领域中的公民参与问题研究进展
——基于文献计量的分析

耿 旭

(厦门大学公共事务学院,福建厦门 361005)

利用文献计量软件,以中国期刊全文数据库中的318篇核心期刊相关论文为样本数据,考察当前公共政策领域公民参与研究的现状及核心内容,总结出该领域研究呈现稳中求变、内容广泛但缺乏聚焦、侧重理论与制度设计及研究方法单一等特点。结合软件分析结果与学科发展需要,提出今后的研究应侧重特定政策领域的公民参与研究、关注特定参与主体的公共政策参与研究、注重政府财务信息公开中的公民参与研究,以及加强公共政策评估中的公民参与研究。

公共政策;公民参与;文献计量

西方20世纪60年代的新公民参与运动直接推动着公共政策过程中公民参与相关理论的发展,并取得了丰富的研究成果,而我国在90年代后期才逐渐出现相关学术论文。随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民文化素质的提高,公民对政策制定、政策执行及政策评估等政策过程的参与要求日益增加,促使我国该领域的研究在21世纪前十年取得突飞猛进的发展。在此背景下,检验学术界对参与实践进行追踪、回应、总结的及时性和有效性,对理论发展具有重大意义;同时,考察公共政策领域中公民参与研究的内容、现状与进展,重新审视研究中存在的局限与不足,对实践的深化大有裨益。基于此,利用文献计量软件,对2000年以来公共政策领域中公民参与相关文献进行挖掘,从研究现状的描述到核心内容的解读,从研究特点的总结到该领域研究的进一步完善,以期对公共政策领域中公民参与的全面发展提供参考。

一、研究方法与样本来源

首先,通过中国知网(CNKI)对核心期刊论文进行收集、筛选与编辑。其次,通过文献题录信息统计分析SATI软件,对该领域研究成果总量与时间分布、论文所属学科与刊物分布、研究主体特征、研究层次及研究高频关键词等现状进行描述。最后,应用统计分析软件SPSS 19.0和社会网络分析软件Ucinet进行聚类分析、多维尺度分析与社会网络分析,综合得出该领域研究的热点与核心主题。以2000年1月—2013年6月为时间跨度,分别以主题词“公民参与”并含“决策”和主题词“公民参与”并含“政策”在CNKI的核心期刊中进行精确搜索,共有相关论文347篇,剔除重复文献及其他相关度不大的文献,保留与主题直接相关的核心期刊论文318篇构成文献库。

二、公共政策领域中公民参与研究的现状

1.论文总量与时间分布

统计表明该领域论文数量在上升中不断波动。2004—2005年的高增长幅度和2009年的峰值点将研究划分为三个阶段。第一阶段为2000—2004年,这是起步阶段,文献较少。这与公共政策学科发展有很大关系,虽然这一时期该学科已经得到重视,但并不成熟,依旧存在很大的研究空间。第二阶段为2005—2009年,这是大发展阶段。此时,公民参与得到广泛关注,论文数量急剧增加,2009年达到高峰。第三阶段为2010年1月—2013年6月,这是深化阶段。虽然2010年的研究有降温势头,但2011年后的研究又开始上升。这一时期的论文集中于总结与反思。

2.学科类别分布

该领域研究类别十分广泛,包括中国政治与国际政治、行政学及国家行政管理、政治学、宏观经济管理与可持续发展、环境科学与资源利用、新闻与传媒、行政法及地方法制等等。其中,前三类占多数,分别为35.85%、27.36%和16.04%。这与实际研究基本吻合,通常对公民参与的研究有两种视角:一是政治学的研究视角,二是公共行政学的研究视角[1]。此外,公民在环境公共政策中影响力的增强及网络在社会中的作用日益显著使宏观经济管理与可持续发展、环境科学与资源利用,以及新闻与传媒的相关论文逐渐增多。

3.研究层次及研究主体特征

统计发现该领域论文大部分属于基础研究(比例为51.57%)。其次为政策研究(比例为29.56%),行业指导类的较少(比例为2.52%),其他层次研究比较零散(比例为16.35%)。这说明,对该领域研究还停留在基础性和理论性研究阶段。另外在318篇论文的作者中,仅发表一篇相关论文的作者占了绝大多数(84%),最多的发表11篇。这说明虽然对该领域关注度在提高,但是只有少数作者将其作为专门的研究方向。

4.研究高频关键词

在SATI软件中进行字段抽取和频次统计,得出14年来该领域研究关键词626个。其中,公民参与和公共政策(决策)作为核心关键词出现最多,其他关键词的频次不平衡。该领域的研究至少包括政策分析各环节(政策过程、政策议程、政策制定、政策执行及政策评估)、理论来源(包括协商民主、新公共管理、合法性等)、参与主体(政策网络等)、新媒体与公民参与(大众传媒等)、参与困境(政策问题、困境等)、如何参与(路径、机制、决策模式、制度设计等)。

三、公共政策领域中公民参与研究的核心内容

高频关键词共词矩阵的构建是聚类分析、多维尺度分析和社会网络分析的前提。为了更全面地勾勒该领域研究全貌,本文利用SATI软件,在统计高频关键词的基础上,形成了一个60×60的共现相似矩阵。相似矩阵中的数字代表矩阵元素间的相似性,数值越大关联程度越强[2],然后进行聚类分析、多维尺度分析和社会网络分析,并综合三个分析工具的结果提炼和解读核心内容。

1.不同分析工具下的核心内容提取

(1)聚类分析。利用SPSS 19.0将共现相似矩阵进行聚类分析(使用平均连接-组间的树状图),结果见图1。聚类的结果并不明显,但仍然可将研究关键词分为8个类别,从上到下依次为:社区社会政策中的公民参与、政策制定中的公民参与问题、政策执行中的公民参与及政府治理、公民参与的理论与实践依据、参与主体与网络参与方式、公民参与理念下的政府政策价值取向、政策评估中的政策网络、实现有效的公民参与。

(2)多维尺度分析。多维尺度分析是通过测定高频关键词之间的距离来反映某领域的研究热点,即高度相似的聚焦在一起,在形成的词团中,越在中间的对象越核心。将该领域高频关键词共现相似矩阵导入SPSS 19.0中,采用Euclidean距离模型对相似矩阵进行二维尺度分析,结果如图2所示。按顺时针方向可看出三大词团:公民参与的理论基础(参与式民主、话语民主、公共行政精神)及实现有效公民参与的途径、政策各个环节中的公民参与研究、公民参与和善治。这三大词团在一定程度上与聚类分析的结果相吻合。此外,从图中可知,没有明显的处于中间位置的关键词,说明这一领域缺乏核心研究主题。

(3)社会网络分析。为进一步提炼该领域研究的核心主题,本研究利用Ucinet中的Net Draw功能展现高频关键词共现相似矩阵的共现关系。节点为关键词,连线为两个关键词之间的共现关系,连线粗细为联系的紧密程度,连线越粗关系越强,关键词越处于中心位置则表示该关键词是网络中最重要的节点,亦即在该研究领域中占有重要地位。

从图3中可以看出,公共政策(决策)、公民参与、公共政策过程、民主等处于网络的中心位置;其次,节点面积越大,其中心度越高,政府、协商民主、善治、公民参与权、社会资本、电子治理、公民政治等节点面积明显大于其他节点。此外,处理网络边沿的关键词虽未在核心区,但已逐渐得到关注并成为研究重点,如“网络参与”“公民教育”等。上述三种工具的分析表明该领域研究主题多而分散,但也反映一定程度的集中,围绕公共政策过程的几个环节,以公民参与为研究载体,形成了公民参与的理论基础、公民参与途径及政府有效治理等核心主题,同时,在这些热点主题周围又分散着众多相关性强或者逐渐引起关注的话题。

2.核心内容及其解读

在对政策科学整体把握的基础上,笔者认为当前该领域研究集中在以下四个方面:

(1)公共政策制定中的公民参与研究。由于该政策环节中公民参与有一定传统,且操作性更强,因此该领域得到更多关注。随着学界对政策制定中公民参与的必要性达成基本共识,其研究转向了公民参与的主要方式、公民参与度问题及公民参与过程中存在的问题与对策。

当前公民参与方式主要有公民调查、公民会议、听证会、专家咨询、恳谈会、关键公众接触、由公民发起的接触、旁听、网络参与等,在选择不同的参与方式时考虑必要性、主动性、代表性、公平性、有序性和时效性几个维度[3]。对政策制定中公民参与度的研究,多数学者从公民参与目的出发,将公民参与分为以信息交流为目的的参与、以民主协商为目的的参与及以共同决策为目的参与[4];也有学者从适度性出发将公民参与分为低度参与、中度参与和过度参与[5]。对于公民参与过程中的问题,有学者认为是制度上缺陷,包括相关法律法规和参与机制不健全、公民参与实施机制不完善,以及传统观念等非制度缺陷[6]。另外,还存在决策过程及决策者的非法定化、决策过程缺少程序规则及参与方式的形式化、公民消极参与等问题[7]。学者们普遍建议应树立正确参与理念、完善法律法规、健全公民参与机制、拓宽公民参与渠道,以及加强公民教育等。

(2)实现有效公民参与的途径研究。“制度设计”“路径”“对策”“公民教育”及“听证制度”等关键词在分析中反复出现,均和完善公民参与有关,统称实现有效公民参与的途径研究。综合来看,完善公民参与的途径包括内部体制机制的构建与外部多元社会的培育两方面,而政府在其中起关键作用,这也与社会网络分析结果相吻合。

在内部体制机制构建上,首先应完善能促进和保护公民参与的法律法规,保障公民参与的有法可依;其次要构建制度体系,建立和完善公共政策公开制度、公共政策咨询制度、听证制度、评估制度及监督和责任制度;第三,走向公民参与过程管理,精心设计公民参与的程序。包括发布公民参与的广告、注意细节的人性关怀、适当调节公民参与的心理预期、有效引导公民参与的层次、合理安排公民参与的时间、有序管理公民参与的现场,以及审慎回应公民参与的结果[8]。

在多元社会的培育中,首先要加强公民教育,培养公民文化,提高公民的政策参与能力,在这个过程中,确立公民资格、培育公共精神最为关键[9]。其次要大力支持公民组织的发展,推进独立的公共媒体的形成,大力发展社会中介组织,为公民参与的组织化、有序化和制度化提供基础。

(3)协商民主视角下的公民参与研究。前文核心内容提取中反复出现了“民主”“协商民主”“话语民主”等关键词,基于协商民主理论探讨公民参与问题受到学界的高度关注。目前,对于协商民主研究主要有治理和决策两条路径。分析政策参与一般遵循后一种路径,围绕协商民主如何为公民参与提供新的理论依据及公共政策各个环节如何实现公民参与。对于第一个问题,学界通常从强势民主理论和新公共行政理论出发研究政策中公民参与的必要性[10]。这些理论往往强调外部公民权利的重要性及内部提高政府公共服务回应性,但并没有明确指出实现公民参与的核心机制和方式。而协商民主扛起“实现公众参与权实质平等”的大旗,在公共理性基础上设立平等对话机制和平台(公民论坛),促进政策网络主体构成的科学化及政策决策过程的公平性,强调要重塑政策过程,将政策产出建立在普遍、自由和平等的公共协商的基础之上[11]。

与第一个问题相比,对第二个问题的探讨还并不深入。有学者专门研究协商民主理论对政策议程设定的要求和启示,认为中国公共政策议程设定中存在的政府主导型的议程设置模式、特殊利益集团对政策议程的不公平的干预、片面追求GDP的经济发展模式等阻碍因素,可以通过协商民主改进和转变,因为作为一种决策模式的协商民主与公共政策议程设定都要求的公共性和公正性是内在契合的[12]。有学者认为协商民主与政策过程是相得益彰的关系,因此公共政策的制定要建立在“公众选择”的基础之上,公共政策的执行要充分保障民众参与、实现公共化运行,公共政策的评估要走群众路线,以社会公众的满意度为衡量标准[11]。

(4)公民网络参与研究。随着网络的普及,网络民意逐渐成为公民参与政策的新途径。然而,学者们对此并没有形成一致的表达,“网络参与”“网络公民参与”“网络民意参与”“网络政治参与”及“公民网络参与”等词用法不一,无形的减少这一关键词的频数,导致前文分析中无法真实反映该内容的研究状况。

目前学界主要将焦点集中在三个方面。首先是公民网络政策参与的方式,包括政府门户网站、网络论坛、博客、微博、微信、群空间、政策回帖、网上投票、网络签名、新闻留言板、网站民意调查等。其次是公民网络参与对政策制定的双重影响,虽然公民网络参与推动了公共政策制定的议程、强化了政策制定的科学化程度、有助于保证政策制定的民主化[13],但是网络环境加大了政策参与主体之间的不平等、扩大了非理性化、非规范化参与、出现了参与主体极端化态势[14],同时网络信息的失真可能导致决策的失败。最后是如何克服网络参与的缺陷。学者们有的从宏观政府角度与公民角度提出对策建议,也有学者从微观的技术手段的改进、管理机制的创新,以及网络参与者的素质培养方面完善网络参与途径[15]。

四、公共政策领域中公民参与研究的特点与趋势

1.研究特点

(1)研究保持稳中求变。2001—2013年论文数量和时间分布表明,学界对该领域研究力度在不断增加。虽然在2009年高峰期后有降温的趋势,但是到2010年,协商民主理论的深入及公民参与实践的新发展,带动了新一轮政策领域公民参与问题的研究。在研究主题上,公共政策制定中的公民参与研究及实现有效公民参与的途径研究一直是学界持续关注的话题。但该领域研究在每个阶段会出现变化,第二阶段开始逐渐从公民参与的必要性转移到各个政策环节中的参与问题,进入第三阶段,协商民主视角下公民参与及公民网络参与研究成为热点内容。

(2)内容广泛但缺乏聚焦。三种工具的分析都表明该领域涉及的主题十分广泛。从横向上看,包括公民参与的理论基础、公民参与对政策过程的影响、公民如何参与、存在的问题及如何克服等。从纵向上看,包括多元参与主体下的参与行动如何变化、技术手段进步下的公民参与渠道如何变化、公共政策过程微观研究的加强对公民参与的影响等。这既表明该领域有很多亟待探讨的话题,也揭示该研究缺乏聚焦,需要在分散的研究成果基础之上实现知识的整合和贯通。

(3)侧重理论和制度设计。当前研究还停留在理论基础的探讨上,对公共管理理论、治理与善治理论、公共服务理论及协商民主理论等都有所分析;此外,对公民参与的价值及对公共政策的影响研究也比较多,而对公民如何参与等具体问题研究较少。现有的关于公民参与对策或路径研究的最大问题是重复论述多,缺乏创新观点,而且多数都停留在泛泛而谈的宏观层面和制度设计层面,论述的深度和针对性严重不足。因此,今后的研究中需要提出有针对性的、可操作性的对策建议和路径设计。

(4)研究方法单一。该领域研究论文大部分为定性的、描述性的分析,但是对政策参与中实际问题的研究不是通过简单的描述就能解决,某些问题诸如公民参与意识薄弱、参与能力低下、参与行为自利等结论的客观性、真实性缺乏足够的说服力,必须要结合实际情况做出公正评价。这就需要采用多样化的、科学的研究方法,尤其是加大实证研究、个案研究的力度,不仅需要通过公民问卷调查了解公民参与能力、参与现状及参与需求,还需要对相关政策的制定、实施部门进行访谈,从而保证研究结论的有效性。

2.研究趋势

(1)侧重特定政策领域的公民参与研究。学界已经在民生政策、环境政策及社区政策等方面的公民参与作出探讨。有学者呼吁让民生政策(教育、住房、医疗、就业等)先行一步,真正实现公民参与[16]。此外,还有学者以环保政策为例,探讨我国环保NGO在公共决策中发挥的作用[17]。总的来说,社会性、利益相关性强,以及需要增加可接受性的政策领域适宜公民参与,这些领域也将成为今后重要的研究范围。

(2)关注特定主体的政策参与研究。随着参与主体的壮大,关注新的参与主体对公共政策影响的研究在增加,这些参与主体包括农民、农民工、同性恋、性工作者等。新社会阶层中的绝大多数人原处于政治生活的边缘,但在经济实力扩大后,他们努力寻求保护其各项利益的政治后盾,试图获得各种能够反映其政治愿望和利益需求,从而影响政治过程的途径[18]。有学者关注新生代农民工在政策参与中存在的困境,认为作为弱势群体的新生代农民工,由于参与公共决策过程的制度设计不完善、传统行政文化的限制等因素影响,使参与处于重重困境中[19]。

(3)注重政府财务信息公开中的公民参与研究。如何促进政府财务更加公开化和透明化一直是公民关注的话题,随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的推进实施,财务公开尤其是预算公开中“公民依申请的公开”情况越来越踊跃,成为当下公共政策领域中公民参与的显著趋势。公民申请公开的信息的边界、具体申请流程及政府公开的方式等都有待深入研究。

(4)加强公共政策评估中的公民参与研究。政策评估是对政策制定及政策执行效果的检验。传统的公共政策评估更多的是内部评估,公民评价很少在评估中得到体现。大多数学者都把目光聚焦到公共政策制定和执行过程中的公民参与,而对公共政策评估中公民参与的研究还并不多见[20]。因此,在具有公共性的公共政策评估中纳入公民参与是今后研究的必然趋势之一。

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Research Progress of Citizen Participation from the Perspective of Public Policy Based on a Bibliometric Analysis

GENG Xu
(School of Public Affairs,Xiamen University,Xiamen 361005,China)

Taking 318 core journal papers from CNKI(China National Knowledge Internet)as sample data,this study aims to analyze the research progress of citizen participation in the field of public policy.By using the bibliometric software to examine its status quo and core contents,several characteristics have been summarized—stability of change,broad content but lack of focus,emphasis on theory and system design,and reliance on one single method.Combining the software analysis results and the development trend of the discipline,it suggests that the future research should focus on the citizen participation in specific policies,pay attention to the specific participants,emphasize the citizen participation in the governmental financial information disclosure,and strengthen the studies on the citizen participation in public policy evaluation.

public policy;citizen participation;bibliometrics

D 63

A

1008-3758(2014)03-0286-06

(责任编辑:付示威)

2013-12-25

国家社会科学基金青年资助项目(13CZZ027)。

耿 旭(1987-),女,江苏连云港人,厦门大学博士研究生,主要从事政府改革与治理研究。