论我国矿产资源开发生态补偿机制的法律构建——以稀有金属矿开发为例

戴茂华， 谢青霞

（1．东华理工大学非传统安全研究中心，江西抚州 344000;2．东华理工大学文法学院，江西抚州 344000）

1 矿产资源开发生态补偿理论研究的回顾与思考

1．1 国外学者对矿产资源开发生态补偿的研究

国际上“生态补偿”比较通用的是“生态服务付费”（PES）或生态效益付费（PEB），国外大多数学者从环境管理、土地管理和可持续发展等角度来探索矿产资源开发生态补偿。2005年，国际矿业协会提出了矿山开发保证金制度，此后的研究更多从定性分析转向定量分析，横跨多个学科。研究的理论依据从运用福利经济学理论向环境公平转变，补偿的内容不仅仅局限于矿产资源开采的环境破坏补偿，更注重生态使用价值补偿，即事前补偿［1］。在对生态补偿的定量分析中，更加侧重补偿意愿和补偿时空配置的研究［2］。Peralta通过对矿山环境修复变量建立回归模型，以复垦成本为依据核算补偿标准［3］。

1．2 国内学者对矿产资源开发生态补偿的研究

关于生态补偿问题，上世纪80年代我国就对矿产资源开发中的环境问题进行了研究，从1992年起，就已经开始对生态补偿的各个环节进行探索性研究［4］。王金南认为应对破坏生态环境的资源开发行为征收生态补偿费;对可能破坏生态环境的资源开发执行严格的押金制度，而且应考虑就当代的资源开发行为征收相应的补偿费作为储备资金的代际补偿，用于以后的生态恢复与治理［5］。任勇、俞海、冯东方等对矿产资源开发生态补偿的具体内容和制度进行了探究［6］。黄锡生认为我国比较重视矿产资源补偿的经济价值，而忽视了补偿的环境价值和公平价值，因此，建立经济、环境、公平三位一体的价值补偿体系，是矿产资源生态补偿制度完善的现实要求［7］。胡振琪、程琳琳提出改革现行的矿山企业成本核算体制，将矿山企业的生态环境补偿与修复费用纳入矿山企业成本［8］。刘劲松提出以建立权利金征收函数、适当调整矿产资源的产权结构等完善中国矿产资源补偿机制的政策建议［9］。曹明德则从法律制度的角度分析了矿产资源生态补偿的构建［10］。孔凡斌梳理了我国建立矿产资源生态补偿机制面临的现实困难和机制障碍，重点从补偿资金的筹措机制、使用机制、行政部门间协调规划、监督管理机制等方面，提出建立我国矿产资源生态补偿机制的政策建议［11］。张复明等提出了建立矿区或区域转型支持制度［12］。李文华等提出了矿产资源开发生态补偿的总体思路和方法:借鉴国外经验，立足我国实际，明确矿区生态环境恢复治理的主体、责任和界限，将矿区生态环境恢复治理的责任区分为旧帐（历史已造成的破坏或称之为废弃矿山生态环境破坏）和新帐（新造成的破坏）两种情况区别对待［13］。

总之，国外研究的重点在于生态补偿资金的有效配置，以使生态补偿的投入能获得最大的收益。国内学者对矿产资源开发生态补偿机制的研究，主要集中在矿产资源开发生态补偿机制的内涵、原因、理论依据、现有制度、补偿现状和如何补偿等方面。然而，当前关于矿产资源开发生态补偿机制的研究也存在不足和缺憾，主要表现在以下几个方面:首先，国内目前的研究重点仍停留在补偿资金的筹集方式和相关政策的制定上，生态补偿实施的领域十分有限;其次，已有的研究大都是从经济、技术的角度进行分析探讨，且未深入到稀土等稀有金属矿产资源开发领域，也无针对稀有金属矿开发行为特殊性的研究，现有文献缺乏对稀有金属矿产资源开发领域生态补偿特殊性应有的关注，留下了广阔的研究空间;再次，我国的生态补偿机制远比发达国家复杂，研究却不及西方发达国家深入，在稀有金属矿产资源开发的生态补偿模式、环境破坏损害评估、生态补偿的市场谈判机制等方面急需加以补充与完善。

2 国内外矿产资源开发生态补偿立法规定及其机制和政策归纳分析

2．1 国外矿产资源开发的生态补偿相关规定及其机制和政策

国际上“生态补偿”比较通用的是“生态服务付费”或生态效益付费，在西方发达国家，矿产资源开发生态补偿已有比较丰富的理论基础和法律依据，初步建立了生态服务付费的政策与制度框架。美国《露天采矿管理与（环境）修复法》明确规定，对该法颁布后出现的矿区生态破坏，一律按照“谁破坏、谁恢复”的原则，由矿山主承担全部的修复责任，对法律颁布前已破坏的废弃矿区，则由国家拨款负责修复。德国《联邦矿山法》规定，新开发矿区业主必须预留企业年利润的3%作为复垦专项资金，对因开矿占用的森林、草地实行等面积异地恢复。日本的《矿业法》明确了矿山环境破坏的赔偿责任，规定了矿害赔偿保证金制度的主体、程序、缴纳的数额以及退还的标准。同时，日本针对金属矿制定了《金属矿业等矿害对策特别措施法》，确立了矿害防止公积金制度、金属矿业事业团融资制度和废弃矿山矿害防止工程费用补助金制度。在具体措施上，美国在国库和州账册中设立了“废弃矿恢复治理（复垦）基金”，用以修复废弃矿山的生态损害;美国还将自然资源开采许可证制度与生态环境补偿及修复直接挂钩，并通过实行恢复治理（复垦）保证金制度保证该项规定的实施。德国对于立法前的历史遗留的生态破坏问题，由中央政府（75%）和地方政府（25%）共同出资并成立专门的矿山复垦公司负责生态恢复工作;对于立法后的生态破坏问题，则由开发者负责治理和恢复。加拿大实行复垦保证金制度，并实行了开采许可证制度、矿区复垦计划制度等配套制度。澳大利亚每个州都建立起了矿山生态环境恢复治理保证金制度。实践证明，上述补偿制度为推行矿区土地复垦、尾矿综合利用和生态恢复提供了资金，保护了矿产资源和环境，为发展生态矿业、实施绿色开采创造了条件，从而促进了矿业经济可持续发展。

2．2 国内矿产资源开发的生态补偿相关规定及其机制和政策

目前，我国矿产资源开发造成的生态问题非常严重，建立矿产资源开发生态补偿机制，已经成为当前我国建立和完善生态补偿机制国家战略的优先领域，已引起我国政府高层的高度关注。2005年8月，国务院颁布的《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》提出探索建立矿山生态环境恢复机制。2006年2月10日国家财政部、国土资源部、环境保护总局联合发布《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中指出“按照谁开发谁保护，谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”;“要健全矿山环境恢复补偿机制”。2007年，原国家环境保护总局颁布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出我国将在矿产资源开发领域开展生态补偿试点，全面落实矿山环境治理和生态恢复责任，做到“不欠新账、多还旧账”。2009年2月，国土资源部发布了《矿山地质环境保护规定》，规定采矿权申请人应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，采矿权人应当缴存矿山地质环境治理恢复保证金。2011年5月，《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》中提出“落实矿山生态环境保护与治理恢复保证金制度，严格企业生态环境保护与治理恢复的经济责任，同时建立稀土战略储备体系”。2011年7月，环境保护部《关于加强稀土矿山生态保护与治理恢复的意见》中提出“积极探索建立政府主导、企业和社会参与的稀土矿山生态补偿机制。”

但目前我国尚未建立起完整的生态补偿的法规体系，相关法律法规不健全，缺乏生态补偿的综合性立法或专项立法，远没有形成统一、规范的管理体系，补偿机制不完善，补偿的理论研究滞后，没有统一的有效的生态补偿政策体系;对补偿主体、受偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序、资金来源、违法责任、纠纷处理等都没有明确的界定，急需加以补充与完善。同时，我国已正式启动《生态补偿条例》和《稀有金属管理条例》起草工作，《生态补偿条例》和《稀有金属管理条例》都已经形成草案初稿，而其中稀有金属矿产资源开发领域的生态补偿是必须突破的重点内容之一。

3 稀有金属矿产资源生态补偿的法律制度设计

3．1 稀有金属矿产资源开发生态补偿的基本原则

根据国内外文献调研和实地调查分析，稀有金属矿产资源开发生态补偿应遵循以下原则。

（1）破坏者负担原则。对新建和正在生产的稀有金属矿山，开采企业既是资源的开发利用者，又是生态环境的破坏者，同时也是开发利用稀有金属矿产资源的受益者，因此，对于能够明确破坏主体的矿山损害，应完全由破坏者即矿山开采企业承担主要的补偿义务，并有责任将损害的矿山环境恢复治理，对于难以落实责任主体的废弃稀有金属矿山或者稀有金属矿山企业缴纳的保证金不能足额支付治理费用时，应由政府组织治理，行业内部相应承担［14］。

（2）使用者、受益者付费，保护者得补偿原则。稀有金属矿产资源具有特殊的稀有稀缺性、经济价值和生态功能，在高技术产业和国防建设中具有重要用途，并在国家资源安全和经济健康可持续发展等方面发挥着重要作用，给人类带来了巨大的经济效益、生态效益和社会效益。因此，稀有金属矿产资源属于稀缺珍贵资源，无论是从稀有稀缺性还是它所具有的价值，都要求按照使用者付费原则，由其占用者向国家或公众利益代表提供补偿，在使用时都应该为之付费。同时，其作为一种特殊的公共产品，矿区内的个人或其他企业也应当根据受益程度的大小，分担环境产品的成本或为环境补偿付费。稀有金属矿产资源开发领域，对生态建设的保护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励，反映保护者得补偿的原则。

（3）新账和旧账分治原则。在法律法规实施日以前造成的生态环境破坏，由于难以明确责任主体，由国家承担补偿与修复的责任;对于法律法规实施日以后造成的破坏和将要对资源进行开发造成的生态破坏，由资源开采者负担补偿与修复，以明确矿山环境恢复补偿主体以及责、权、利。因此，对稀有金属矿产资源开发造成生态环境的破坏，我国应区分新旧账，由国家和矿山开采者分别承担补偿与修复的责任，从而避免新账与旧账相互混淆，责任不清的状态。

（4）以生态环境修复的成本为依据确定补偿标准。补偿标准的确定是生态环境补偿机制中的一大难点，目前我国生态补偿机制存在着补偿标准过低和补偿标准不科学的问题。对稀有金属矿产资源开发生态补偿，其补偿标准未体现稀有金属矿产资源的稀缺性、稀有性和珍贵之处，也未反映出其可耗竭性和不可再生性，而稀有金属矿产资源的耗竭特性，决定了矿产资源耗竭补偿费的征收依据。因此，笔者认为，稀有金属矿产资源开发生态补偿的标准应以生态环境修复的成本为依据，同时体现稀有金属矿产资源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性。

3．2 补偿标准

（1）基于生态破坏的修复治理成本确定补偿标准。即将遭受破坏的生态环境恢复到或者超过原有生态功能的治理成本，包括土方工程费用、植被修复费用和其他治理费用。这是目前较多采用的一种方法，易于操作和执行。稀有金属矿产资源开发活动会造成一定范围内的地表沉陷、植被破坏、地下水层破坏、水土流失、土地沙化等对矿区的地貌景观和生态系统造成影响和破坏，带来一系列的地质环境问题。从而直接影响到区域的水资源保护、水土保持、地质地貌景观保护、气候资源调节、生态服务功能和生物多样性，给生态环境带来较严重的负面影响［15］。根据“谁破坏、谁恢复”的原则，需要将环境和生态破坏的修复治理成本确定为补偿标准参考。

（2）基于生态环境保护者的投入和损失的机会成本确定补偿标准。即按照生态环境保护者为了保护生态环境而投入的人力、物力、财力以及为进行生态保护而损失的发展机会成本进行成本核算，并以此确定补偿的标准，这是进行稀有金属矿产资源开发生态补偿的一种现实方法。

（3）基于资源种类、资源储藏条件、资源稀缺程度、市场需求与开发速度确定补偿标准。由于稀有金属矿产资源市场需求大、资源稀缺程度高、耗竭速度快，因此资源补偿的数额高。其形式主要是权利金，按照净利润的比例来收取。从国际看，有按净利润额比例计算的，也有按销售价格计算的。

3．3 补偿方式

补偿方式分为现金补偿以及实施恢复治理行为两种方式，对直接受损者的补偿主要以现金的方式进行支付，而对于稀有金属矿山生态环境的破坏，则由稀有金属矿开采企业进行修复或由政府组织专业机构进行修复，以修复治理生态环境达到或超过原有生态系统生产力为补偿方式。

3．4 补偿资金来源及监管

应参照国外相关法律经验，充分运用市场和社会参与机制，按照“新账”“旧账”分治原则建立稀有金属矿产资源生态补偿资金多元化融资渠道。

（1）历史遗留的废弃稀有金属矿山生态补偿资金来源。对废弃的稀有金属矿山生态环境恢复治理问题，主要通过两种途径解决:对于受益者相对明确的一部分废弃稀有金属矿山，建立“谁受益，谁治理”的机制，解决部分废弃稀有金属矿山的生态补偿资金问题;对其他已经没有受益人或受益人不明确的废弃稀有金属矿山，只能由政府对其生态环境恢复治理承担主要义务。政府主要通过建立“废弃矿山恢复治理基金”，负责恢复治理废弃矿区已造成的生态环境破坏，同时吸引社会资金进入稀有金属矿产资源开发生态补偿领域。“恢复治理基金”的主要来源有4个方面，即政府财政支出、向正在生产的稀有金属矿山企业征收废弃矿山生态环境补偿费、捐赠和捐款及其他款项。

（2）新建和正在开采的稀有金属矿山生态补偿资金来源。由稀有金属矿开采企业对新建和正在开采的稀有金属矿山所造成的生态损害“新账”承担全部的生态环境修复义务，即由企业出资，缴纳矿山环境治理和生态恢复保证金，确保足以完成生态环境的保护与修复。保证金的缴纳在正式颁发稀有金属矿“开采许可证”之前进行。保证金的金额，根据矿山企业采矿登记的矿区面积、采矿许可证有效期、矿种储藏条件和稀缺程度、开采方式以及对生态环境的影响程度等因素，按照不低于生态破坏的修复治理成本的原则加以确定，并可根据变化情况进行调整。保证金缴纳方式可以根据采矿许可的时间和矿业企业信用（即企业是否有受到惩罚或逃避复垦任务的历史记录）分为一次性全额缴纳和分年度按一定比例缴纳两种［16］。

稀有金属矿产资源开发生态补偿资金在各级财政的监督下封闭运行，即由财政部门监督使用，除此之外，生态补偿资金使用还要接受人大、审计、税务和舆论监督，形成全方位的监督体系。

3．5 法律责任研究

稀有金属矿产资源开发的生态补偿责任的确定应当遵循“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的原则。稀有金属矿产资源开发企业既是自然资源的开发利用者，又是生态环境破坏者，同时也是开发利用稀有金属矿产资源的受益者，应当承担主要的补偿义务。同时，要加强环境监管，稀有金属矿开采企业与项目所在地县级或县级以上人民政府签订稀有金属矿山生态保护与治理恢复责任书，编制矿山生态保护与治理恢复方案并严格执行，从而建立健全稀有金属矿山生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。但是对于难以落实责任主体的废弃稀有金属矿山或者稀有金属矿开发企业缴纳的保证金不能足额支付治理费用时，应由各级政府承担补偿义务。同时，对废弃稀有金属矿山的生态环境恢复与治理，按照“投资者受益”的原则，鼓励通过市场机制多渠道融资方式，加快治理与恢复的进程。因此，在稀有金属矿产资源开发领域，补偿责任应当由开发企业承担主要责任，政府承担次要责任。

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