交通运输市场监管的内涵界定、分析框架及改进

田仪顺，李莲莲

(1.武汉理工大学 交通学院，武汉 430063； 2.交通运输部公路科学研究院，北京 100088； 3.交通运输部管理干部学院，北京 101601)

2013年5月13日，国务院召开的机构职能转变工作会议上，李克强总理指出：要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力。什么是该放的权力，什么是该监管的事务，具体到每一个决策上，对政府决策机构都是考验。作为提供交通运输公共服务的政府部门，如何更好地转变政府职能，到底该管好什么，边界范围在哪里，这些问题都值得深思。本文以交通运输市场监管为研究点，着力找到监管的范围与边界、分析框架以及改进的措施。

一、交通运输市场监管的含义界定

“市场监管”是一个使用频率颇高的词汇，要理解其含义，不妨从“监管”的内涵入手。市场中的“监管”有广义和狭义之分。对于狭义的监管，主要是指政府行政机构根据法律制定并执行的规章和行为，其目的是解决市场失灵，维持市场经济秩序，促进市场经济，扩大公共福利。广义的监管将非政府组织和自律组织纳入监管主体的范围，同时也将监管规则的范围由法律法规规章延伸到所有正式和非正式组织。有学者认为，市场监管是“政府左右及控制市场中的企业等市场主体作出决策的行为，以防止私人机构在作出决策时没有充分顾及到公众的利益”[1]。还有一部分学者认为，市场监管是“由行政机构制定并执行的、直接干预市场配置或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为”[2-3]。当然，随着现代市场经济的发展，市场监管被赋予新的内涵，即市场监管的目的不再是单纯管制被监管者，而是通过对市场主体在市场规则体系影响下所形成的群体行为状态依法进行监察、督促和管理，以实现监管者和被监管者双方行为的有序规范。当然，辩证地看，市场监管的终极目标是要消灭监管，也就是说，市场监管过程中政府角色是随着市场秩序环境的变化而相应调整。这里谈及的就是向“有限政府”和“有效政府”转变的问题。

基于以上分析，理解“交通运输市场监管”的内涵，必须认清交通运输发展新的阶段需要，即交通运输主管部门根据政府所赋予的职责(“三定”方案)，依据一定的监管规则和程序，对交通运输市场主体交易活动进行的干预。这种基于规则的干预，也是交通运输市场秩序利益相关者协调一致的结果，通过规则(法律、法规、部令等)的制定和实施，使交通运输市场主体的利益都得到保障，确保交通运输市场秩序监管的公平性与合法性，最终为国民经济社会发展提供一个安全、健康的交通运输市场。

二、交通运输市场监管的分析框架

1.交通运输市场监管的主体和客体

交通运输市场监管的主体是政府，这里以交通运输主管部门为主，当然也会有工商、安监、税务等发挥其对应专项职责对交通运输市场实施监管。客体是市场，而受到最终影响的是交通运输企业。

当前，社会上有一个代表性较强的市场监管问题，就是出租车问题。出租车市场是政府严格监管的对象。政府交通运输主管部门负责监管，出租车公司、末端承包者(包括司机)及消费者(包括乘客)参与。如何解决出租车服务消费的减少所导致的社会福利下降，出租车高价刺激的出租车黑市泛滥及空驶率增加造成的资源浪费等，就是交通运输市场监管的典型问题。

2.交通运输市场监管的目标及实现方式

(1)交通运输市场监管的目标——有效性。在打破了“市场万能”的神话和“政府万能”的神话之后，人们面临着两难选择：要市场还是要政府？在两者之间简单地作出选择是困难的。“选择越倾向于市场，其体制就会面临着更多导致市场缺陷的危险；选择越倾向于非市场，其体制就会面临更多导致非市场缺陷的危险。”[4]针对交通运输市场而言，要走出市场与政府的两难选择，必须在确立交通运输市场机制对资源配置的主导地位的同时，通过一定的途径来提高交通运输市场监管的效能，以避免或降低政府介入、干预交通运输市场运行中的“失败”程度(当前货运市场无序过度的竞争，造成资源的消耗就是典型的例子)，达到真正弥补市场失灵的效果。因此，有效性是交通运输市场监管所追求的目标。考量交通运输主管部门对市场监管行为的有效性，可以将低成本、高效能、优效益作为判断与衡量的标准。

(2)交通运输市场监管的实现方式——树立有限政府的理念。当然，以交通运输主管部门为主要组成部门的政府代表对交通运输市场实施监管的真正有效性，或者说其顺利实施得以进行，有一个前提，那就是这里的政府应该是有限的政府，并不是计划经济时代下的全能政府。换句话说，就是要处理好政府和市场的关系。这里“有限政府”的内涵包括四个方面：一是有限政府是真正树立服务意识的政府；二是有限政府是受到有效监督的政府；三是有限政府的监管职能限制在公共领域；四是有限政府是依法行政的政府。

3.交通运输市场监管的内容

前文提及，市场监管的范围很广，这里取狭义的市场监管，主要包括社会性监管和经济性监管。交通运输市场社会性监管是为了保障广大人民群众出行安全，实施环境保护，防止有安全隐患迹象，针对公共交通运输服务的质量及伴随其产生的各种活动而制定的标准，以及为了禁止、限制特定行为而制定的规则。例如，打击非法营运就是一个很典型的例子。其必要性在于确保公众的安全和社会的稳定。

交通运输市场经济性监管是指在交通运输市场半垄断半竞争背景下，为防止发生市场资源配置效率低下并确保合法者的公平利用，交通运输主管部门依据有关法律、条例和规章，通过许可和认可等手段，对交通运输企业的市场准入和退出，价格、服务质量、诚信等有关行为的监督。其必要性在于控制交通运输市场失灵下的市场无序的存在。

4.交通运输市场监管的手段及作用方式

在对交通运输市场经济活动进行监管的过程中，最重要的手段就是法律、法规、部令以及部门规章、办法等。这其中有代表性的就是经济法，是运用政府干预经济的方式，协调各社会主体之间的利益冲突，保持社会平衡。其在市场监管中的作用方式主要体现在两个方面：一是为自由市场竞争创造和保持所需的制度条件，使市场机制更具效力；二是通过积极的社会政策保证社会的公平与安定，协调社会平衡。

三、改进中国交通运输市场监管的思考

1.中国交通运输市场监管存在的问题

当然，首先应该看到，我国交通运输市场监管的成效是值得肯定的。交通运输主管部门、交通运输企业以及公众之间的权利义务关系也从法律上得到了界定。尽管如此，我国交通运输市场监管仍然存在诸多不完善的地方，最大的制约因素是体制问题，交通运输大部制推进举步维艰。这里谈及交通运输市场监管的问题主要是以道路运输市场监管为例展开分析。

(1)监管体制矛盾突出。运输管理体制还没有理顺，道路运输管理机构迟迟没有纳入公务员序列或者参照公务员管理。运管机构实行“自收自支、收支两条线”的体制，属于条块结合、人事管理与经费管理相分离的体制，易造成进人失控、经费不能得到保障的弊端，体现在行业管理上就会导致重收费、轻管理、服务不到位等弊端，从而制约各项管理职能的发挥。

(2)管理职能交叉。当前的道路运输管理分为路政管理、港航、运政管理和交通规费管理四项独立的业务，并设立了相应的管理机构，形成了交通运输市场“多头监管”的体制，造成多种执法行为交叉和管理工作无序，削弱了行业监管效能，造成监管环节重复和办事程序烦琐。

(3)监管重心偏移。道路运输监管是以维护市场秩序、保证公平竞争、保证道路运输安全环保工作为中心，但在道路运输监管机构日常的工作中，却把重心放在经济利益和体现权力上。一是重收费轻监管，几乎所有的运输监管部门都把罚款作为日常工作的重中之重，上级部门也往往把罚款情况作为考核部门领导的重要指标，同时罚款返还情况也和办公经费、人员福利等挂钩，对违章经营业户重处罚轻教育；二是由于政府的管制和审批偏好，使行政审批成为一直以来中国政府的主要职能，重管制轻服务，重事前审批轻事后监管。道路运输市场同样存在重市场准入许可、轻日常监管的弊端。

(4)监管手段落后。一是执法不规范、不公正。执法不规范主要表现在实施行政处罚时未严格按法定程序办事，同一类案件行政处罚标准不一，使用印章不规范，行政执法文书档案管理还不够完善等。执法不公正主要表现在不能正确运用自由裁量权，存在行政处罚显失公平、公正的情况，对当事人的同一个违法行为给予两次以上的处罚，对依法应当给予从轻、减轻或者不予处罚的违法行为而没有给予从轻、减轻或者不予处罚等。二是监管方法单一。道路运输监管机构一般只会利用道路检查和突击整顿的方法进行市场监管。货运市场监管几乎不能正常开展。道路运输监管机构基本都是采用行政手段，很少综合利用法律、经济等手段来监管道路运输市场。三是监管手段落后，投入不足，科技含量不高。目前的监管主要靠“人海”战术，交通行政执法过程中，很多时候被管理者不服管理部门的处理，非法营运车辆因证据不足被迫放行，虽明知其人长期从事非法营运也无法给予有效打击，这样落后的手段已完全不能满足行业监管的需要。四是监管工作信息化程度低。道路运输业具有运输车辆杂、从业人员数量大、流动性大的特点，而市场监管又没有统一的信息平台，运管部门主要利用手工台账进行管理，不适应经济发展的需要，对跨地区营运车辆监管难以有效进行。

(5)市场准入“门槛”低，监管不到位。在调整道路运输结构、提高竞争能力方面，客货运输企业虽然在形式上已实现公司化经营，但很多公司是以吸纳个体车辆联营挂靠为主，自由产权的车辆极少。公司不能组织集约化、规模化的生产运输。大部分运输车辆在经营上还是一家一户。而且由于个人资金有限，购买的车辆往往吨位小、价格低，甚至是老旧车辆。这种在组织上公司化、经营商个体化的行为，导致了运输车辆总量大而档次低的运力结构。

2.中国交通运输市场监管的对策建议

当前我国交通运输市场监管有许多不完善之处，要解决这些问题，更好地发挥市场监管的效用，必须从以下几个方面寻求改进的思路。

(1)构建有限政府和有效政府，明确交通运输主管部门监管的边界。按照“十八大”报告指出的政治改革精神和方向，政府既是政治改革的对象，又是政治改革的一个主要推动力量，政府自身的改革就成为推进政治改革的关键。笔者认为，推行好交通运输市场监管，作为主体即政府(以交通运输主管部门为代表)，其改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。所谓有限政府，是和计划经济下的全能政府(无限政府)相反的政府形态。从经济方面看，市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府，则是政府应当在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。作为交通运输主管部门来说，不能无限制地扩大手中的权力和范围，而只有把政府权力下放给社会组织，让更多的社会组织参与到交通运输市场竞争中来，才能真正改变自上而下的管控、监管模式。虽然说政府很重要的职能是公共服务职能，但这种提供公共服务的职能并不一定要由政府亲自去完成，更多的它可委托给企业主体或社会组织去完成，政府的责任就是去监督落实完成的效果和质量。公共交通运输服务职能就是很典型的代表，不管是国有的交通运输企业还是私有的企业，都可以参与到公共交通服务产品的投标、竞标过程中来，以服务质量、服务成本为考核标准。说到底，也是一个交通运输市场监管的边界问题。随着交通运输阶段性发展的需要，监管的边界也会相应作出调整，以适应新形势新环境的新需求。

(2)政府决策引进法律机制，以监督保证交通运输主管部门的决策和执法科学性。著名经济学家吴敬琏提道：“中国市场已经从以人格化交换为主的‘熟人市场’发展为以非人格化交换为主的‘生人市场’，双边或多边声誉与惩罚机制难以发挥作用，需要建立一个以正式法庭为主的第三方执法体系来保证合同的实施。”[5]交通运输市场监管引进法律机制包括两方面的内容：一方面建立科学立法的机制，因为该机制首先使交通行政执法部门执法时符合法律规定的权限。交通行政执法部门只能就法律规定权限范围内的事项作出决策，不能超越权限。同时执法程序必须符合法律规定。另一方面引进群众参与听证的准司法机制，以此来保证政府决策的公正、公平和公开。

(3)转变管理方式和理念，提高交通运输市场监管的质量。交通运输主管部门对市场监管内容和方式上的转变，实质上是政府职能的转换。一方面，交通运输主管部门把该交通运输企业承担的职能交给企业，该由市场调节的交给市场；另一方面，交通运输主管部门履行好该承担的和能够承担的职能。这样既有利于真正调动交通运输企业的积极性，又有利于集中政府的精力，提高交通运输主管政府监管能力，从而提高监管的质量。

(4)确立科学的执法程序，提高交通运输市场监管的绩效。重审批、轻监管，重管理、轻服务，是政府一贯管理市场的模式。如今，改革开放已经30多年，政府的主要责任在于做市场做不了的工作。办事效率是市场监管绩效的重要体现，要提高办事效率，就必须建立一套科学的执法程序，遵循如下原则：一是审批就近原则，即下放线路审批权等，减少审批层次，避免层层请示、报告；二是纵向申报原则，凡请示、报告应找直接领导；三是快速经济原则，能够面对面解决的问题，就当面解决；四是落实责任原则，即建立严格科学的分工制度，做到人人各司其职，各负其责，增强工作人员的责任心和使命感。

(5)推行公开行政，体现交通运输市场监管活动的透明度。当前，我国的政府行政由于体制的原因，长期处于半封闭的状态。但事实上，公众迫切需要政府信息的公开及透明。在这种情形下，势必造成信息供需矛盾和长期猜疑累积，甚至还会影响社会稳定。这在现实中也得到体现，例如“钓鱼执法”、“出租车群体性上访事件”等。因此，确保政府监管活动的透明度是重要举措。增强交通运输政府部门监管的透明度无疑会使人们形成对政府行为的稳定心理预期。事实上，这本身就是政府对公众的承诺，也是对承诺者的一种约束。换句话说，提高交通运输市场监管的透明度，其最终目的在于“正义得到实现，而且要以看得见的方式实现”。

(6)坚持“减法”原则，降低交通运输市场监管的成本。市场监管推行“减法”原则有两层含义：一是完全撤销对被监管对象的各种价格、进入、服务等方面的限制，使市场处于完全自由的竞争状态。我国当前的公路货运市场处于完全开放的形态，就属于这种类型。另一层次是部分地取消。也就是现在经常提的行政体制改革，需要精简审批流程，该下放的审批权要下放。或者，原来较为严格、琐碎、苛刻的规则条款变得较为宽松、开明，如在进入管制中，由原来的审批制改为备案制等。之所以遵循减法原则，是因为正如完全市场竞争条件下，市场运行是有成本的并会出现市场失灵一样，政府干预也是有成本的并会出现政府失灵。因此，对于交通运输市场监管来说，既不是越多越好，也不是越少越好，而是有一个最优问题。监管与不监管取决于成本—收益分析比较。

当前，组建交通运输大部制其实是有利于交通运输市场监管效率进一步优化的，特别是由于五种运输方式管理职能分散交叉，影响了交通运输市场宏观调控的有效性和综合协调经济社会发展功能的有效发挥。进一步推行交通运输大部制，有利于将交通综合规划、法规、标准等统一协调，将会大大减少行政审批和微观管理事务，从而更好地发挥市场机制对交通运输的调节作用。这一改革其实也是符合市场经济和市场监管效能最优化客观要求的。就此意义来说，发展现代交通运输市场经济必然要求交通运输主管部门为有限政府而非全能政府，为服务型政府而非管制型政府。

四、结 论

市场监管的最终目标是要消灭监管。改进我国交通运输市场的监管，必须牢固树立“有限政府”和“有效政府”的理念，不能求全求宽，而应充分认识到，在继续深入推进改革开放和发展社会主义市场经济条件下，政府职能范围是非常有限的，交通运输主管部门所掌握的交通运输服务产品这种公共资源的配置角色应当由市场去担当，作为交通运输主管部门关键在于实现全能政府向有限政府的转变，管制型政府向服务型政府的转变，在公众的监督下，谨守职责，依法行政，转变发展理念，做到低成本、高效率地为公众提供优质的公共交通服务。

参考文献：

[1]OMB, ORIA. The regulatory plan and unified agenda of federal regulations[R]. Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 2001:24-28.

[2]OECD. The OECD report on regulatory reform: Synthesis[R]. Paris: OECD publications, 1997.

[3]OECD. Regulatory issues and Doha development agenda: An explanatory issues paper[R]. Paris: OECD publications, 2003:29-35.

[4]沃尔夫.市场或政府——权衡两种不完善的选择[M].北京：中国发展出版社，1994:132.

[5]吴敬琏：中国经济的未来方向[EB/OL].(2013-08-12)[2013-09-05].http://m.hexun.com/content.php?id=157011672.