关于在地方财政建立“三位一体”监督模式的思考

王志广

（河南省安阳市高新技术开发区财政局，河南安阳 455000）

关于在地方财政建立“三位一体”监督模式的思考

王志广

（河南省安阳市高新技术开发区财政局，河南安阳 455000）

随着经济发展，地方财政收支规模不断扩大，虽然财政改革在不断深化，但现有财政内部监督模式已难适应。综合近年来的管理实践，在地方财政内部建立纪检监察、总会计师和财政监督三位一体的监督管理模式（以下简称三位一体），可以实现“双安双提（确保财政资金和财政干部安全，促进财政资金效益提升，带动财政干部工作效率提升）”。

监督模式；地方财政；三位一体

财政部门不仅是聚财理财的部门，也是对财政资金实施监督管理的部门，财政干部不仅是管钱的干部，也是执行财政监督的干部。随着财政收支规模的不断增长，财政支出覆盖范围不断扩大，财政改革的不断深化，财政工作越来越呈现纷繁复杂的特点，财政资金面临的风险也在逐步加大。作为防控风险的第一道关口，财政内部监督的重要性日益凸显。考虑现有财政内部监督模式的局限性，创新完善十分必要而且紧迫。综合近年来的管理实践，在地方财政内部建立纪检监察、总会计师和财政监督三位一体的监督管理模式（以下简称三位一体），应是当前形势下，加强财政内部监督，实现“双安双提（确保财政资金和财政干部安全，促进财政资金效益提升，带动财政干部工作效率提升）”的一项有益探索。

一、建立“三位一体”模式的必要性

（一）财政发展需要加强财政内部监督

近年来，财政部门不断深化改革，加强内部管理，陆续实施了收支两条线、政府采购制度、国库集中支付等项改革，财政内部管理更加规范、更加透明，也更受制约。另一方面，随着经济的快速发展，财政收支规模逐年扩大；特别是公共财政概念提出后，利民惠民政策不断出台，财政支出范围不断拓宽，财政资金逐步扩展到补助城市低保对象、广大农民等社会各阶层。可以说财政资金拨付点多面广，各种新政策、新情况层出不穷，监督管理难以及时跟上，加上外部诱惑越来越多，在客观上增加了财政干部犯错误的可能性。从财政部汇编出版的《财苑警示录》、《财政监督案例》看，从2000年以来，财政领域腐败犯罪呈现这样几个特点：一是广泛性。从级别上看，上至司局级，下至普通科员；从年龄看，既有临近退休晚节不保的，也有初出茅庐的年轻人；从区域上看，既有沿海富裕地区，也有经济欠发达地区；二是多样性。从犯罪性质看，既有贪污受贿类，挪用公款类，又有失职渎职类等等。三是易发性。财政掌控的资金分配权、建议权，是一种直接的社会资源分配权，具有稀缺性，是众多单位争相巴结的对象，很容易被“寻租”。四是多发性。从中央到地方各级政府，普遍都没有财政部门人员多，职责重，范围广，也就造成了财政领域发生腐败的数量相对比其他行业要多，特别是基层财政部门，直接面向社会各阶层、群体办理资金拨付，成为违法违纪案件的多发区。2011年2月11日，江西鄱阳县发生一起套取转移财政资金大案，近亿财政资金人间蒸发，主谋仅是该县财政局一个股长。财政系统内部违法违纪案件频发，给国家和人民造成了巨大的损失。分析总结原因，很重要的一条就是内部监督失败。因此，财政越发展，监督越重要，内部监督更重要。

（二）现有财政内部监督模式的局限性需要通过创新加以完善

财政监督为强化财政职能，净化经济环境，规范财政行为，防范财政风险，提高财政资金的使用效率做了大量具体而卓有成效的工作。但受客观和主观因素的制约，财政内部监督在实际操作过程中，职能作用未得到有效发挥，已对当前一系列财政改革措施的顺利实施产生了不利的影响。一是目前财政内部监督仍局限于事后检查，没有真正贯穿于财政管理工作的全过程，难以达到全面监督的目标。二是财政内部监督结果没能得到很好的应用，问题屡查屡犯。三是财政监督部门没有深入到预算编制、预算执行的全过程，只能对某一点上的问题提出意见，难以就科学编制预算，合理分配资金，充分发挥财政资金使用效益等问题，从整体上、全局上提出针对性的意见。因此，要想及时全面地对财政资金运行质量，财政分配职能实现程度，财政业务部门履行职能情况进行全面监督，就要切实采取措施改进和加强财政内部监督，促进财政监督由检查监督型向管理监督型转变，建立健全适应公共财政管理需要的“全员参与、全程控制、全面覆盖，全部关联”的财政大监督格局。

（三）强化财政监督效果需要发挥纪检监察威慑力

第一，财政纪检监察工作离不开财政业务工作。财政纪检监察要紧紧围绕加强财政管理开展工作，如果脱离财政谈反腐，远离业务讲倡廉，其结果只能形成“两张皮”，成为“局外人”。要防止出现这种情况，关键是把反腐倡廉工作与加强财政管理工作紧密联系起来，统一落实，统一检查，统一考核，建立纪检监察与财政工作有机结合的三位一体监督模式。第二，财政工作离不开纪检监察支持。纪检监察部门的威慑力体现在两个方面，一是在推进财政改革，保障财政工作大局方面。比如“收支两条线改革”和规范行政事业单位津贴补贴工作，关系到部门利益和个人利益的调整，范围之广、阻力之大是空前的，单靠财政部门是难以完成上述艰巨改革的，正是在纪检监察部门的领导下，问题才得到解决。上千个收费项目被顺利取消了，规范津贴补贴工作进展顺利。二是在加强干部行使权力和资金运行过程的监督方面。纪检监察以权力制约为核心，以过程控管为主线，以政务公开为载体，以制度完善为保证，以责任追究为手段，可以实现干部的权力行使和资金运行到哪里，监督制约就延伸到哪里，最大限度地压缩执法随意性的空间，控制自由裁量权，防止权力运行出轨，限制腐败滋生。第三，促进工作作风有效转变的需要。监察部门近年来推行的民主评议政风行风、效能监察等项工作，通过发挥群众和社会的力量，将群众监督、舆论监督与人大、司法、纪检监督等结合起来，把财政部门的具体行政行为置于阳光之下，把财政部门及其工作人员置于人民群众的监督之下，以人民群众满意与否作为评判政府部门工作的根本标准，不仅促进了财政工作，而且在破除“财老大”思想，切实转变财政部门工作作风方面也起到非常重要的促进作用。因此，引入纪检监察，充分发挥纪检监察的再监督作用，积极探索和建立体现党的领导，分级负责，多方联动的监管模式和纪检监察、财政业务和财政监督三位一体的监管机制，对于实现财政监督关口前移，强化财政监督效果具有十分重要的意义。

（四）提高财政管理水平的需要

财政业务部门和财政监督部门之间，需要相互配合，相互支持财政业务部门主要是财政资金分配的业务管理和日常监督，财政监督部门是对业务部门从事财政资金分配和业务管理活动的再监督。两者之间需要紧密结合，互通信息，相互配合，相互支持。但在实际工作中，不少人认为财政部门内部是一家，专职监督部门对业务部门的监督检查，是对自己工作的不信任，是找问题、挑毛病、整人等，从而导致许多对内部监督检查不配合的言论和行为。另外，开展内部监督必须掌握大量的资料和信息，需要财政业务部门全面配合，积极提供。如对预算执行情况的检查，需要人大批复的预算决议、日常追加预算指标、重大资金运作、国库执行预算情况等诸多资料，业务科室不能及时提供检查所需的资料，监督部门就无法了解情况，就不能实施有效的事前、事中监督。同时，监督部门与业务部门是同级关系，内部监督工作往往需要各分管领导的协调，造成工作开展得很被动。很多情况下，只有当一把手提出后才能开展，没有形成一种有效的、能够自觉执行的内部管理机制。因此，有必要通过建立完善财政业务部门和监督部门高效顺畅的工作协调机制和信息共享制度，形成业务部门财政业务管理监督和专职监督部门日常监督、专项监督，业务部门与专职监督部门紧密结合，互通信息的双重监督机制，实现财政内部监督的制度化、日常化、规范化。

二、建立“三位一体”的可行性

（一）符合中央和财政部的要求

加强财政内部监督历来是惩治和预防财政系统腐败的重要手段，具有治标与治本的双重功能。建立三位一体监督模式是对现有财政内部监督的创新和完善，符合党中央的反腐倡廉要求，符合财政部建立惩治和预防腐败体系的要求。

（二）符合全局广大干部职工的要求

经过多年的文明单位创建活动，不少财政局已经成为国家级、省级文明单位。在创建过程中，逐渐形成了稳固的集体荣誉感，大家以作为国家级文明单位的一员为荣。加强财政内部监督，建立三位一体实质上是防范风险，维护集体荣誉，因此会受到大多数人的拥护、支持。

（三）现代科学技术为建立三位一体提供了技术支持

一方面，应用于企业管理的内控机制，随着理论的不断丰富与完善，正在从企业延伸到财政管理活动中。另一方面，电子、信息、网络等科学技术的发展，大大强化了对权力运行过程的监督。这些都为我们建立三位一体提供了技术保障。

三、三位一体体系的总体框架

三位即纪检监察、总会计师、财政监督局。其中纪检监察侧重于对人的管理，结合人事部门，把好进人、教育、培训、执行公务、提拔任用等关口，针对廉洁自律（防止贪污受贿）、效能（防止不作为、乱作为）、作风（不文明、不道德行为）加强监督；总会计师侧重于从财政业务流程控制风险，包括预算的编制、执行、决算等环节；财政监督局侧重于对业务流程的事前、事中、事后控制，与总会计师形成相互补充。

预期效果：工作作风进一步转变，财政管理能力进一步增强，财政资金效益进一步提高，财政干部自律意识进一步提升。

四、三位一体模式具体内容的初步构想

在加强各自工作的同时，建立三者之间的横向协作机制。

（一）加强组织领导

成立三位一体建设领导小组，负责推动三位一体建设工作。由局长任组长，班子成员任副组长，成员由各科室负责人担任。主要审查决定财政监督的重要制度、重点监督检查项目、年度工作计划、听取年度财政监督工作情况汇报，研究决定财政监督重要问题的处理处罚和案件移交事项等。

（二）建立联席会议制度

原则上每季度召开一次例会，通报工作进展情况，研究解决存在的问题。特殊情况下，经一方提出，可随时召开。

（三）建立工作协调机制

纪检监察部门在查办案件中，需要业务部门和财政监督部门协助配合的，业务和监督部门要积极配合。业务和监督部门需要纪检监察部门协助配合的，纪检监察部门也要积极配合。纪检监察部门应将收到的有关举报信息及时提供给监督部门，监督部门和业务部门应把工作中发现的重大隐患、漏洞信息提供给纪检监察部门。三方按有关规定和程序可以调阅对方的内部信息资料。纪检监察部门根据调查结果，确认被检查、调查对象所存在的问题需要依法给予处理、处罚的，监督部门要及时处理，并将处理结果书面告知纪检监察部门。监督部门根据检查结果，确认需依法追究被检查对象党纪政纪的，纪检监察部门要及时处理，并将处理结果书面告知监督部门。业务部门发现制度漏洞，纪检监察和监督部门要共同研究制定补漏办法。

（四）建立工作奖惩机制

双方相互传递的举报信息、移送的案件线索等经查证属实或对突破重大案件有重要作用的，视其情况，由三位一体联席会议对相关部门及人员给予奖励。在传递举报信息、移送案件线索等过程中，发现违纪违规行为，将根据有关规定追究相关人员责任。

五、三位一体的职责分工

（一）纪检监察监督

一是建立有效的教育机制。加强财政干部思想教育，着力建立财政部门反腐倡廉“大宣教”工作格局，努力做到工作协调制度化，警示教育典型化，廉政知识普及化，宣传手段多样化。以增强廉洁自律意识，加强和改进作风。

二是建立严格的制度约束机制。用制度管人，落实领导干部重大事项集体研究制度、财政政务公开制度、干部选拔任用和干部定期轮岗制度、重要部门定期审计制度等。同时，完善好部门预算编制制度、“收支两条线”制度、国库集中收付制度、政府采购制度等等。同时，围绕“征、管、查、支、罚、人、财、物”等关键点，联合监督部门用“放大镜”查找廉政风险点和效能达标点，制定相应的防范措施，全部实行上网、上墙、上桌，接受互查和外部监督。通过公开评议、集体审查和组织评定，科学确定风险等级。联合局办公室通过定期、不定期检查，对现行的服务承诺、首问责任、AB岗等八项服务制度执行情况进行提醒和打分。

三是建立严密的监督制约机制。建立廉效风险信息员队伍，结合信访举报、考核检查、民主评议等手段，对不同时期、不同领域、不同岗位、不同人员的风险点变化情况进行动态管理。

四是建立严肃的惩治机制。针对已经发生的违法违纪案件，必须加大惩处力度，深入剖析典型案例，揭示腐败滋生和预防腐败的深层次原因，找出机制、制度和管理上存在的漏洞，从而加以改革，完善机制，健全制度，加强管理，从源头上防范腐败的发生。

（二）总会计师监督

按照业务流、资金流设计优化财政管理和监督流程，建立内部控制机制，落实监管责任。

一是建立健全各项财政内部管理制度。包括财政资金分配制度、财政账户和印鉴管理制度，以及国库集中支付制度、采购制度等。

二是在财政资金运行各环节建立财政内控制度。在预算编审环节，要深入预算单位监督检查资产出租出借、银行账户管理、财政票据使用和非税收入收缴等情况，确保各项收支纳入预算管理。在预算执行环节，充分利用财政管理信息系统，监督预算单位各项非税收入及时足额上缴财政，确保基本支出、项目支出按照财政批复预算执行，强化预算约束，监督检查各项财政、财务会计管理制度执行情况，并将日常监督数据及时登记有关台账，实现对预算单位全部收支活动的全过程日常监管。

三是组织结构设计上，由财政监督部门牵头建立独立的内部审计委员会，独立从事内控制度的评价工作。建立职务轮换制度，避免权力过重或过轻，增强部门人员的工作积极性。

四是加强财政内部控制环境建设。加强宣传，更新观念，营造氛围。有计划地请专家讲课，集中培训内控制度等，营造良好的内部控制环境。

五是完善风险评估制度。首先进一步识别财政管理的内外部风险，梳理各项管理风险点后，采用定性和定量相结合的方法进行风险评估，按照风险发生的可能性及其影响程度，对识别的风险进行分析和排序，确定关注重点和优先控制的风险。对财政风险程度做大体估计，形成地方财政风险预警系统。这种管理方式可以便于政府做出合理的判断和决策，有助于更好的防范风险管理。

六是优化控制方式。首先优化业务工作流程，按照规范安全高效的要求，在不产生安全隐患的前提下，尽可能简化办事程序，提高效率。第二、定期制作内部控制调查表。在内容设计上根据地方财政部门的实际，评估整体内部控制现状，确定控制目标，记录控制缺陷，在整合控制流程过程中，确定控制措施，明确控制责任。第三、优化内部控制制度。作好控制记录，保存控制记录文档，完善内部控制手册。

七是加强信息与沟通制度建设。一方面财政部门需要建立和完善政务公开制度，在辨别，捕捉，加工，处理有关信息的基础上，形成通畅的内部沟通和外部沟通。内部沟通，可将财政预算管理，行政许可事项办理，政府采购，财政部门监督办法和办事结果等财政管理信息集成到系统平台，通过技术处理，能够及时向管理层提供详尽的辅助信息，以便更高效率地实施职责。外部沟通主要通过电子邮件，手机短信、网络信息，广播电视，便民手册，会议，简报等有效形式，定期向外部公开信息，便于发现监督。另一方面需要加强沟通环节的评价工作，形成完善的信息反馈制度，及时报告并采取措施实现整改，

（三）财政监督部门监督

一是统一计划管理。每年12月份，各相关业务科室根据财政监督管理工作实际和财政政策的重点、难点，拟定下年度的财政监督检查计划，明确检查项目、范围、时间及其他相关要求，送财政监督部门审核汇总。财政监督部门根据市委、市政府和中央、省财政确定的财政监督工作重点，结合内部业务科室提供的财政监督检查计划，编制全局财政监督年度工作计划，明确财政专项监督具体项目和目标任务，报经三位一体建设领导小组研究决定后，再分解到相关业务科室具体组织实施。财政监督部门要及时跟踪了解年度财政监督检查计划的执行进度，年终要对监督检查计划完成情况进行总结，形成专题报告提交三位一体建设领导小组审议，同时对各业务科室财政监督计划完成情况进行通报和考核。

二是要积极开展事前监督，对部门预算草案进行事前审核。要及时制定部门预算审核实施办法，对财政业务部门和财政监督部门各自相应的预算审核职责进行明确界定。财政监督部门要对预算编制的方法和程序进行监督，充分发挥其预警机制，实现预算编制的“细化、刚性、透明”，避免暗箱操作。对财政部门认定的预算单位的定额、定员标准进行认真审核，发现问题及时进行纠正。对具有特定用途、专项用途或重大项目资金要实行事前审核制，在项目申报环节上，财政监督部门进行资料、实地审核，签注审核意见，作为拨付项目的参考依据，充分发挥财政监督的前瞻性优势。通过财政监督部门参与部门预算的审核，完善财政内部约束和制衡机制，做到“到位不越位、管理不缺位”，及时消除隐患，解决问题，确保财政管理的制度化、规范化，提高财政资金的使用效益。

三是要开展事中监控，对国库集中支付环节进行再监督。对国库集中支付环节的监督，制定科学合理的财政资金直接支付、授权支付管理制度和审核监督制度，对预算指标的下达、预算单位的用款申请、支付机构的拨款程序和监督部门的监督审核权限职责等作出明确规定。按预算指标和拨款计划进行支付的一般行政管理费，财政监督部门可参与用款申请会签、审核，主要监督支付资金的合理性、合规性，审核资金支付程序是否符合工作流程规范，是否按预算和计划及时拨付到位，发现问题及时予以制止和纠正。

四是要开展事后监督，定期开展专项检查。财政监督部门要会同财政业务管理部门定期不定期对预算单位的资金到位情况、到位时间和使用情况进行检查，对专项资金进行跟踪问效。同时定期对国库支付机构的预算执行情况、资金拨付程序、资金拨付到位情况等业务流程进行检查，查漏补缺，对查出的问题认真整改，确保财政内部管理的规范、高效。

五是积极开展财政支出绩效评价工作。财政改革的一个重要目的就是提高财政资金的使用效益，因此，公共财政体制下的财政监督的发展方向也应该是向绩效评价发展，即财政监督的重点应由安全性、规范性逐步向有效性转变。目前已开展的绩效评价工作才刚刚起步，基本上没有成熟的经验，没有现成的模式可供借鉴，评价方法、评价指标、评价体系的建立尚处于摸索阶段，但这是改革的必然方向和重要的途径。因而，必须加强这方面的工作。

六是建立监督检查成果运用制度。将监督检查成果归口管理，对各类监督检查成果进行认真分析整理、筛选，建立财政监督检查成果库。对检查中发现的涉及违反财经纪律的问题，在做好处理处罚的同时，提交相关业务科室，作为编制、调整部门预算、规范预算执行、强化内部管理的依据。

[1]贺邦靖.在全国财政系统第十期纪检监察干部培训班上的讲话[Z].2007-08-27.

(责任编辑：王念选)

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A

1673-2928（2014）05-0034-05

2014-03-15

王志广（1973-），男，河南省安阳市人，安阳市高新技术开发区财政局副局长，会计师，注册会计师，主要从事财政资金的筹集、使用方面的研究。