国民政府时期监狱官制管窥

王志亮，周 洁

（上海政法学院，上海 201207）

国民政府时期监狱官制管窥

王志亮，周 洁

（上海政法学院，上海 201207）

通过对国民政府时期监狱官制的探究，即监狱官员的建置、任职以及考核方面相关规定的研究，可以看出其在当时具有一定的进步意义，为了解整个中国监狱的官员制度打开了突破口。但与此同时，关于监狱官员的任用、考核方面的制度未被真正地落到实处，更多的是流于形式，对于监狱官素质的要求过多地偏重于知识、学历，而对于其内在的素养却不予重视，这种现象是值得反思的。

国民政府；监狱；公务员；官制

任何机构能否运行取决于运作此机构的人，而对于监狱来说这个“人”就是监狱官员。通过对国民政府时期 （本文中国民政府时期特指蒋介石南京国民政府时期）监狱官制的探究，可为了解当时整个中国监狱的官员制度打开突破口。官制即指设官的制度，是政权机构的一种重要组织制度。监狱官制是指监狱官员的设置、薪俸、奖惩等制度。

一、监狱官员的建置

（一）监狱机构建置

国民政府时期对监狱机构及官员的建置进行了严格的规定，制定了一系列的法规规章，如1929年的 《监狱规则》、《监所职员官俸暂行条例》、《监狱教诲师教师医士药剂士处务规则》，1936年的《监狱法草案》，1937年的《新监所看守考绩规则》，1939年的《修正监狱官任用暂行标准》，1940年的 《监所职员任用审查暂行办法》，1941年的《修正监所委任待遇职员津贴暂行规则》、《监所组织条例》、《监所职员官俸暂行规则》，1944年的 《监所职员奖惩办法》、《监所委任待遇职员俸给规则》以及1947年的《监狱条例》等。

根据《监狱规则》、《监狱法草案》以及《监狱条例》第1条的规定，监狱属于司法部管辖，司法行政部决定监狱的建造位置、所收犯人的规模以及制定其他监狱方面的行政规则。根据《监狱条例》第3条的规定，任何新建的监狱下设五个课，即教化课、作业课、卫生课、警卫课以及总务课。

教化课主要负责的事项有：教诲教育的事项；受刑人人格调查的事项；考察受刑人的责任观念及思想意志的事项；安排受刑人锻炼身体以及军事训练设施的事项；受刑人集会以及演讲的事项；为受刑人播放收音器、留音器以及电影的事项；受刑人阅读新闻杂志以及书籍的事项。

作业课负责的事项有：选择作业种类以及计划的事项；购买材料以及保管的事项；制订、记载作业课程成绩的考核以及计算赏金的事项；配置作业者以及其转业的事项；订立作业契约的事项；修理、増置、保管作业器械的事项；成品制造的定价、发售以及保管的事项。

卫生课主要负责如下事宜：制定监狱卫生计划、配置监狱卫生设置以及指导相关工作；预防传染病；训练看护人员；检查、诊断受刑人的健康；管理生病的监区；医治受刑人的疾病；调剂药品以及管理医疗器械；对受刑人进行特别检查。

警卫课负责的工作主要有：监狱警力的配备以及安排对于受刑人的戒护；管理看守的宿舍以及门窗的钥匙；分配看守的日常工作；使用、练习以及保管武器、戒具、消防器材；分配、保管受刑人的饮食、衣物以及卧具用品；执行卫生清洁事务；督促作业以及收发、检查作业器械；考察并记载受刑人的行为举止；处理受刑人接见、收发的书信以及物品；检查监房、工场以及搜查受刑人的身体；执行对受刑人的赏罚事宜以及押送受刑人、追捕脱逃者。

总务课管理如下事宜：收发、撰写以及保存文件；管理印鉴；监狱经费的收支管理；监狱的修建修缮；受刑人的出监入监事项；编制、管理名簿册、身份簿；提取、保管受刑人的指纹以及拍摄、保管受刑人的照片；保管、接收受刑人的携带物品；关于赦免、假释以及减刑事项的处理；呈报并通知受刑人的疾病以及死亡；对于粮食的收发、保管、核算以及造价；其他不属于各课的事项。[1]

根据《监所组织条例》第2条、第3条、第4条的规定，凡是法院所在地以及犯人较多的地方必须设立监所和看守所，并且可以设立二处以上监狱或者另外设置分监。监狱、看守所分为三个等级：犯人在500人以上的为甲种监狱、看守所；犯人在300人以上不满500人的为乙种监狱、看守所；犯人不到300人的为丙种监狱、看守所。分监分为二个等级：犯人在300人以上不满500人的为甲种分监；犯人不到300人的为乙种分监。监狱以及分监由所属的高等法院院长直接监督，看守所由所属的地方法院院长直接监督。乙种、丙种监狱以及分监设在高等法院管辖区域内的，高等法院院长必须要向司法部呈上文件委任该分院院长直接监督。[2]

（二）监狱人事编制

根据《修正监狱官任用暂行标准》第2条、第3条、第4条、第5条以及《监狱教诲师教师医士药剂士处务规则》第1条、第19条、第23条、第49条的规定，国民政府时期的监狱官员包括了典狱长、看守长、教诲师、教师、医士、药剂士。

根据《监狱条例》（以下简称《条例》）第 8条、第9条、第10条、第11条的规定，监狱设典狱长1名，前述的“五课”是在典狱长之下设立的，典狱长负责全监的一切事宜。监狱设置主任教诲师1人、教诲师1至5人掌管教化事务，医师1至5人，药剂师1至5人或者药剂生1至3人掌管医疗事项。各课设课长1人，教化课、卫生课的课长由主任教诲师、医师分别兼任。各课设置课员3至6人，教化课课员由教诲师兼任，卫生课课员由医师、药剂师或者药剂生兼任。另外，该《条例》第12条、第13条规定，如果是女子监狱，则安排主任1人并且由妇女担任；如果易科为劳役场所，则安排主任1人掌管全场事务。如果女监以及易科的劳役场所的犯人人数不满20人，则不安置主任。[3]

二、监狱官员的任职

监狱官员的任用分为三种，一种是典狱长的任用，一种是看守长的任用，还有一种是教诲师、教师、医士、药剂士的任用。任用的条件，主要集中体现于知识、文化、素质、经验——实践能力与生理要求等方面。

（一）典狱长的任用[4]

根据《修正监狱官任用暂行标准》第2条、第3条的规定，典狱长由司法部（民国17年,1928年11月后，改称司法行政部）委派，分为甲种监狱典狱长与乙种监狱典狱长两种任用方式。

甲种监狱典狱长任职资格要符合以下七个条件：（1）经过高等监狱官考试及格并且训练期满或者按照规章制度免于训练的；（2）现任或者曾任甲种监狱典狱长，并且经过甄别审查或者考绩合格的；（3）现任或者曾任乙种监狱典狱长、甲种监狱分监长、主科看守长以及地方法院的看守所所长满8年以上，并且经过甄别审查或者考绩合格的；（4）现任或者曾任司法官、荐任司法行政官并且办理监狱行政事务1年以上，经过甄别审查合格的；（5）曾经在国立或者经过最高教育行政机关立案，或承认的国内外大学的独立学院或专门学校教授监狱学科2年，并且办理监狱行政事务1年以上的；（6）在国立或者经过最高教育行政机关立案或承认的国内外大学独立学院或专门学校，修习政治、法律、社会、监狱等学科3年以上并且获得毕业证书，在各省甲种监狱训练期满，著有监狱学方面的书并且经司法行政部门审查认为足以作为监狱官指导或参考的书籍；（7）获得第6款规定的毕业证书，并且现任或者曾任委任司法行政官，办理监狱行政事务3年以上经过甄别审查或者考绩合格的。

乙种监狱典狱长任职资格要符合以下八项条件：（1）普通监狱官考试及格并且训练期满或者按照规章制度免于训练的；（2）通过监狱练习员考试或者监狱官考试及格，并且在各省的甲种监狱训练期满后获得证书，曾经办理监狱行政事务；（3）现任或者曾任委任典狱长、分监长、主科看守长、看守所所长、所官管狱员经过甄别或者考绩合格的；（4）现任或者曾任委任司法行政官，办理监狱行政事务1年以上，并且经过甄别审查或者考绩合格的；（5）在警监学校学习监狱专修科目或者经过司法行政部核准的监狱学校毕业并获得证书，曾任或者现任监所职员经过甄别审查或者考绩合格的；（6）曾在专业级别以上的学校教授法律、社会或者监狱学科1年，并且曾办理监狱行政事务的；（7）在专业级别以上学校学习法律、社会、监狱等学科1年半以上或者在高级中学以上学校毕业且获得证书，并办理监狱行政事务1年以上的；（8）曾任或者现任候补看守长2年以上的。

（二）看守长的任用[5]

根据《监所职员任用审查暂行办法》第3条至第6条的规定，看守长的任用分为了甲种看守长、乙种看守长、丙种看守长以及三等看守长四种。

甲种看守所所长要得到任用必须具备以下三个条件：一是曾任地方法院书记长官或者乙种监狱典狱长、甲种分监分监长、甲种看守所所长1年以上，并且经过审查合格的；二是现任丙种监狱典狱长、乙种分监分监长、乙种看守所所长或者获得一等看守长2年以上的；三是现任法务部二等科员或者高等法院一等书记官，并且办理监狱行政事务2年以上，经过审查合格的。

乙种看守所所长要符合以下四个条件：一是通过普通监狱官考试及格的；二是曾任丙种监狱典狱长、乙种分监分监长、乙种看所所所长或者一等看守长1年以上，并且经过审查合格的；三是现任丙种看守所所长、二等看守长或者一等看守所官员2年以上的；四是现任法务部三等科员或者高等法院二等书记官，并办理监狱行政事务2年以上经过审查合格的。

丙种看守所所长要符合以下四个条件：一是通过监狱练习员考试合格，并在甲种监狱练习期满获得证书；二是曾任丙种看守所所长、二等看守长或者一等看守所官员1年以上，经过审查合格的；三是现任三等看守长或者二等看守所官员2年以上的；四是现任法务部助理员或者高等法院三等书记官，并办理监狱行政事务2年以上，经过审查合格的。

（三）教诲师、教师、医士、药剂士的任用[6]

根据《修正监狱官任用暂行标准》第4条、第5条的规定，教诲师及教师只要符合以下三个条件即可：一是在师范学校或者高级中学或者旧制中学级别以上的学校毕业，并且文理科目优秀，善于演讲的；二是在师范学校毕业，曾任中学级别以上学校的教员3年以上或者高级小学教员5年以上的；三是对监狱学、犯罪学、心理学一直有研究的。而医师、药剂师的任用，应该从专门技术学校毕业或者有同等学历，并且富有经验的人中选择。

三、监狱官员的考核

（一）监狱官员的职责理念

国民政府时期监狱官员的职责理念是要以身作则，其任务不单为监禁犯人，而且还要用优良的行为来感化犯人。初步沿用了西方的罪刑法定原则、罪刑相适应原则、法律面前人人平等原则,产生了教育、感化思想的萌芽。具体包括：

1.严正。要求监狱官员秉持刑罚的严惩性，对待囚犯实行严正主义，对于他们的一言一行施以强制之纪律，不能同流合污、姑息养奸，使囚犯“由精神上之痛苦而知畏惧，由畏惧而生悔悟，”这样才能收到矫正感化的效果。但是与此同时，监狱官员也应注意严正的界限，把握惩治的度。

2.公平。要求监狱官员对待囚犯一视同仁，不因囚犯的性别、身份、地位、财力等差别对待。施行法令时做到，“强者不畏，弱者不辱，亲者不厚，仇者不虐。”法令明确规定囚犯应该承受的痛苦，“法令所与者与之，法令所夺者夺之，与之而无恩，夺之而无怨。”

3.人道。要求监狱官员一方面施行严正主义，另一方面要对囚犯怀有怜悯之心，照顾、安抚囚犯的疾病和痛苦，即使法令要严惩的囚犯，也要做到不暴不燥，按照职权谨慎地、合乎人道地对待他们。[7]

（二）监狱官员的奖惩

国民政府时期，为了加强监所的管理与建设，政府颁布了一系列的关于监狱官员奖惩的法规制度，并努力将其付诸实施。

根据《监所职员奖惩办法》第2条至第5条的规定，监所官员的奖励分为记功以及记大功两种，有下列情形之一的分别奖励：一是1年内未发生罪犯脱逃或者暴动事件的，记功1次；二是2年内未发生前款事件的，记功2次；三是发生天灾事件时，能够对罪犯特别戒护没有发生其脱逃或者暴动的，记大功1次。而惩罚则分为申诫、记过以及记大过三种，情节严重者停职移送惩戒。有下列情形之一的分别惩处：一是死刑、无期徒刑或者10年以上有期徒刑罪犯脱逃1名的记过1次，2名的记过2次，3名以上的停职移送惩戒；二是10年以下3年以上有期徒刑罪犯脱逃1名的申诫，3名以上的记过1次，5名以上的记过2次，7名以上的停职移送惩戒；四是罚金没有执行完毕或者易科劳役没有执行完毕，或者没有执行刑罚的人脱逃，1名以上的申诫，5名以上的记过1次，10名以上的记过2次，15名以上的停职移送惩戒。[8]

（三）监狱官员的薪俸待遇

国民政府时期监狱官员的薪俸待遇与其考核及所处的职位直接挂钩。

1.典狱长及看守长的薪俸待遇[9]。根据《监所职员官俸暂行条例》第2条的规定：（1）甲种新监狱的荐任典狱长的俸额为11级至1级；委任分监长的俸额为9级至1级；委任主科看守长的俸额为11级至1级；委任看守长的俸额为13级至5级。（2）乙种新监狱的委任典狱长的俸额为9级至1级；委任分监长的俸额为13级至5级；委任主科看守长的俸额为13级至7级；委任法院看守所所长的俸额为11级至1级；委任所官的俸额为13级至7级。

2.教诲师、教师、医士、药剂士的薪俸待遇。根据《监所职员官俸暂行规则》附表（等级表及俸额表）的规定，甲种监狱委任教诲师的俸额级别为4级至11级，教师为8级至15级，药剂师为13级之17级；乙种监狱委任教诲师的俸额级别为8级至15级，教师、药剂师同样为8级至15级；丙种监狱委任教诲师的俸额级别为13级至17级，教师、药剂师同样为8级至15级。[10]而之后的《监所委任待遇职员俸给规则》第3条规定：甲种新监狱的教诲师、医士俸给为8级至1级，教师、药剂师为10级至3级；一种新监狱的教诲师兼教师俸给为9级至2级，医士兼任药剂师为9级至2级。[11]

上述史料说明了如下现象：一方面，这些规定的出台，统一了俸给制度的管理，有利于建立科学化、规范化的俸给制度，促进俸给制度的现代化变迁。另一方面，也应看到存在的问题。首先，同一行政级别因服务机关的不同而薪俸有别；其次，司法官员的薪俸待遇低于普通文官。

四、评价与反思

民国时期是近代中国监狱官制转型的完成时期，特别是国民政府时期的官员制度在中国监狱发展的历程中具有进步性的意义。但是与此同时，关于监狱官员的任用、考核方面的制度未被真正地落到实处，更多的是流于形式。首先，在监狱官员的任用方面，过多地偏重于知识、学历，而对于其内在的素养却不予重视。其次，对于监狱官员名为奖惩实为奖励制度，即使有惩罚也可以以罚金、不发放相应职位的财务来折抵或者以其之前的功绩来易科，惩罚力度不够，远离考核制度制定的初衷，不仅使国民政府时期有限的、脆弱的财政负担加大，而且导致官员肆无忌惮地违反相关法律法规，滋生腐败现象，不利于整个监狱系统的运行，加剧了其灭亡的速度，这是值得我们反思的。

[1][2][3][4][5][6][8][9][10][11]山东省劳动局.民国监狱法规选编[M].北京：中国书店出版社，1990：38-40，89，40，134-135，137-138，135-136，185-186,157,169,175.

[7]赵琛.监狱学[M].上海：上海法学编译社,1932：62.

Glimpse of Prison Bureaucracy of the Nationalist Government Period

Wang Zhiliang,Zhou Jie
(Shanghai University of Political Science and Law,Shanghai 201207)

Though investigation of prison bureaucracy of the Nationalist Government period,which consists of prison official hierarchy,service appointment,assessment and related regulations,we can see that it has progressive significance at the time,opening a breakthrough for our understanding of prison systems throughout Chinese history.At the same time,appointment and assessment of prison officials have not been fully implemented,remaining more of a formality.The quality requirements for prison officials lays too much emphasis on knowledge,education,instead of intrinsic qualities;this phenomenon is worthy of reflection.

Nationalist Government;prison;civil servants;bureaucracy

DF87

A

1671-5101(2014)04-0090-04

（责任编辑：孙雯）

2014-03-26

王志亮（1962-），男，山西左云人，上海政法学院刑事司法学院教授，法学博士。研究方向：刑事法学、刑罚制度、监狱学。周洁（1989-），女，上海人，上海政法学院2012级刑法学专业硕士研究生。