毗邻朝韩海域越界捕捞活动的特点及对策研究

张乾

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

毗邻朝韩海域越界捕捞活动的特点及对策研究

张乾

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

近年来，我国渔船在毗邻朝韩海域进行越界捕捞活动成为了影响中朝、中韩海域安全稳定的焦点问题，也是困扰我边境管理工作的重难点问题。公安边防部门作为渔船民管理的主管部门，为有效地预防和制止越界捕捞活动，应针对边防管理工作中存在的问题，结合部队的实际情况，从根本上预防和制止越界捕捞行为，有力地维护毗邻朝韩海域的安全与稳定，促进毗邻朝韩海域海洋经济可持续发展。

毗邻朝韩海域；越界捕捞；公安边防部门

随着全球政治经济的不断发展，海洋经济在国民经济和社会发展中的作用日益突出。朝鲜半岛形势敏感复杂，毗邻朝韩海域的治安形势日趋严峻。尤其自《中韩渔业协定》于2001年签订后，越界捕捞问题成为毗邻朝韩海域的治安突出问题，严重影响了毗邻朝韩海域的安全与稳定。因此，如何加大毗邻朝韩海域渔船民的管理力度，加强船管队伍建设，以维护毗邻朝韩海域的治安秩序，保护我国渔船民的合法权益，是当前公安边防部门面临的重要工作之一。

一、毗邻朝韩海域越界捕捞活动的特点

（一）时间性、地域性突出

在每年的5至6月及9至10月越界捕捞船只最多。这些船只利用恶劣天气、夜间等时机越界捕捞。当海上出现8级以上大风天气时，朝韩军警一般不会出海检查，而中国部分船只顶着恶劣天气进入朝韩海域进行捕捞，等天气变好后，便立即返回。在夜间，朝韩军警也很少出海检查，中国船只抓住这一特点，白天在中国海域休整，等到晚上进入朝韩海域进行越界捕捞，待天亮后返回。捕捞的海域主要在东经124度线附近的朝韩海域、韩国西部专属经济区海域以及北起大和岛南至海洲湾的朝鲜西海海域。

（二）危害严重

越界捕捞活动，不仅违反了我国的法律政策，而且违反了国际法和他国的相关法律，侵犯了他国的经济利益，影响了我国与他国的睦邻友好关系，同时也破坏了我国在国际舞台上的良好形象。朝鲜半岛局势十分敏感复杂，近年来，韩国执法部门执法日益粗暴、苛刻，由过去的劝阻、驱赶到扣船罚款、没收船只、人员判刑，甚至发生暴力流血事件，这不仅严重威胁中国渔民的生命财产安全，同时，中国越界捕捞渔民为保护自身利益，因暴力抗拒检查导致相关国家公务人员的伤亡，引发涉外刑事案件。

（三）船舶构成复杂，活动形式多样

参与越界捕捞的船舶无论从船籍港所在地或船舶型号来看，都十分复杂。近年来，在毗邻朝韩海域从事越界捕捞活动的船舶主要来自辽宁、山东、河北、天津、江苏、浙江。渔船活动主要有以下几种形式：部分渔船利用联合捕捞的形式，借机越界捕捞；部分80至185马力木质船只以艕靠朝方船只的形式进入朝方海域捕捞作业；部分大马力渔船常年在东经124度线附近海域和海洋岛以南作业，趁海上执法舰艇巡逻间隙或海况恶劣的时候，伺机进行越界捕捞活动；少数大马力摩托艇和近海改装小型渔船，利用船只航速快、操纵灵活、易于逃避检查的特点，在捕捞旺季越入朝鲜永运岛至大和岛之间海域捕捞作业。[1]

二、毗邻朝韩海域越界捕捞活动产生的原因

（一）近海渔业资源匮乏，渔民难以维持生计

中国近海海域的渔业资源严重枯竭是导致越界捕捞活动产生的直接原因。由于污染和捕捞强度过大，渤海和黄海地区的渔业资源处于严重透支的状态，很多地区面临无鱼可捕的现状。渔业资源减少的最主要原因除了污染严重和船只过度捕捞外，相关部门的执法不严，也是其中的重要原因。与此相反，由于朝韩捕捞能力较低且注重海洋再生资源保护，加之朝韩海域辽阔，资源丰富，距我国又近，对中国渔民越界捕捞产生了极大的诱惑力，并不断出现新的组织越界捕捞形式。

（二）渔民自身素质低，法律意识淡薄

由于渔船民文化水平较低，法律意识观念薄弱，不能充分认识越界作业的违法性质和严重后果。渔船民对国家相关法律法规和方针政策不了解，部分渔民不了解作业区域，依然按照传统习惯进行捕鱼；部分渔民认为偷偷地越界捕鱼，只要不被朝鲜、韩国抓获就没事。有的甚至认为渔船越界只是为了捕鱼，没有对他人造成任何伤害，不会有什么太大的危险，但没有想到一旦越界捕鱼就很容易造成涉外事件和国际影响。

(三)动态管理难度大，控制力不够

违法事实在海上发生，对于查找和核实越界捕捞船舶、固定证据有很大难度。从有关部门收到韩国通报越界捕捞船只情况看，韩国通报的这些越界捕捞船只，在接受韩国处罚后不会立即返港，为了逃避处理，归港后不会主动投案。部分返港船只船体及船名船号都发生了变化，给查找和核实越界捕捞船只、当事人带来了一定的难度。[2]

（四）部分不法分子拉拢中国渔船民越界捕捞

部分中国懂朝语、在朝方有亲戚或归国华侨及与朝方警备人员关系密切的人员 （渔民称 “二高丽”），利用与朝方警备人员比较熟或同朝方个别官方关系密切的条件，用钱、物贿赂等手段，与朝方私下达成越界捕捞协议，而后组织、带领中国渔船越界捕捞，从中收取一定的好处费，促使越界捕捞走向高潮。而朝方部分海上警备军人为弥补自身经费不足即向中国渔民索取财物，对中国能够给其好处的渔民进行越界捕捞采取了放任的做法，甚至怂恿、引诱中国渔民越界捕捞，从而助长了中国部分渔民越界捕捞的侥幸心理，使越界捕捞行为从根本上难以控制。

三、预防、制止毗邻朝韩海域越界捕捞活动的措施

（一）加强宣传教育，提高渔船民法律意识

针对越界捕捞活动渔民自身素质低下的原因，通过宣传教育可以提高渔民对越界捕捞活动的认识以及法律素质，从而防止越界捕捞活动发生。公安边防部门应抓住夏季休渔和冬季船只上坞的有利时机，开展多样的宣传教育。

一方面要宣传政策、法律、法规，使渔船民了解越界捕捞不仅是盗窃他国海洋水产资源，而且容易受到对方的严厉处罚，对渔民自身的生命、财产安全是非常严重的威胁。使其充分认识到越界捕捞行为的违法性以及危害性。

另一方面可以将近年来因越界捕捞引发的伤亡事件汇编成册，分发到每名渔船民手中；当发生因越界捕捞而引发恶性事件后，及时向广大渔船民通报情况，让广大渔船民直接面对血淋淋的惨痛教训，使其深刻认识越界捕捞行为给国家带来的严重危害，给自身生命财产带来的严重损失，以提高宣传教育的时效性和针对性。

（二）加强对港口、渔船的管理

1．从严管控出海船只，掌握渔船数量及活动规律。第一，准确掌握辖区船只底数。特别是要掌握具有越界捕捞能力船只底数，并同渔业部门掌握的底数相比对，明确区分辖区未办理《出海船舶户口簿》船只、出海证件多年未进行审验船只、卖到外地未办理过户手续船只、常年异地停靠作业船只的数量。定期开展船只清理整顿，严格出海证件管理，准确录入、及时更新“港口、船舶与渔船民信息管理系统”中的各项数据，做到辖区船只底数清、情况明。

第二，要切实加强异地船舶管理。部局“港口、船舶与渔船民信息管理系统”增加了出海船舶异地办理船舶年审、换补证、查询等功能，无异于给基层港船民警装上了“千里眼”、“顺风耳”，无论是本辖区在外港停靠船舶的动态，还是外港来靠船舶的信息均一览无余。

2．集中整治港口秩序，落实相关制度。第一，加大证件管理力度。协商各级船舶证件管理部门严把证件审验关，对证据确凿的越捕船只，公安边防机关给予没收船舶并处吊销《出海船舶户口薄》、《出海船民证》的同时，海洋与渔业局的船检处、渔监处、渔政处等部门也相应吊销《船舶检验证书》、《船舶航行签证薄》、《渔业捕捞许可证》等证件。[3]

第二，严格履行两次报港制度。各港口、停泊点执勤人员进一步加强对作业船只实行入、出港两次报港、登船检查制度，严禁证件不全人员、船只出海作业。对出海、回港的船舶进行细致甄别，通过复读卫导等手段审查其海外作业情况，加强对出海船只的管理。

第三，对港口、码头、停泊点进行清理整顿。在港船只成规模的港点要划定船只停泊、车辆停放、水产品交易区域，着力解决船只停靠散乱、管理无序、进出随意的问题。

（三）提高海上管理水平，加大打击力度

1．开展专项行动，集中打击越界捕捞行为。在每年5至6月份以及9至10月份两段越界捕捞活动高发期以及半岛局势、边境形势敏感期，各级党委政府应根据越界捕捞活动形势变化，及时组织相关职能部门适时开展制止越界捕捞专项整治行动。重点打击越界捕捞组织者、带领者、屡教不改者和引发涉外事件人员。

2．加强海上巡逻，及时发现、制止越界捕捞活动。公安边防部门以及海警应加大对各个辖区的海上边界进行巡逻的密度，采取定期、不定期相结合的巡逻方式，及时发现有越界捕捞嫌疑的船只，把越界捕捞这种违规行为扼杀在萌芽状态。在越界捕捞活动高发的时间以及海域，各边防机关要结合制捕工作实际，根据任务性质和舰艇性能，进一步加大对近海及出入港要道的巡逻执勤力度，将陆上静态站锚检查与海上动态执勤有机结合，增加巡逻堵截密度和海上驻守时间，堵住证件不全船只出海作业的通道，从而降低越界捕捞活动及涉外事件发生的可能性。

3．提高科技管海水平，提高对渔船的掌控效率。结合当前中国防范、打击越界捕捞活动的现实情况，为了掌握制止越界捕捞工作主动权，公安边防部队必须向科技要警力，加大装备经费投入，强调管控机械化、信息化、数字化的有机结合。

第一，借鉴发达国家和先进地区船只管理模式，为具备远航能力的渔船加装GPS定位传输终端，利用卫星通信将船只信息上传到监控平台，实时掌握其活动区域和航行轨迹，并对其意图进行研判。

第二，可建造部署大功率通信船，驻泊于特定水域或咽喉航道。对欲越界捕捞船只实施通信频率扫描，对其进行警告。对不听劝阻的船只进行通信频道干扰，使其通信导航设备失效，达到阻止其越界捕捞的目的。

第三，为海上治安舰艇和陆上执勤人员配备无线图传系统和信息交换终端。通过卫星通信与陆地监控中心建立信息通道，实现陆地执勤人员、海上执法舰艇间的实时数据交换，随时掌握船只动态情况。

（四）增强合作，综合治理

1.积极配合政府，做好转产工作。公安边防部门应结合本职工作全面配合此项工作的开展。结合本辖区的实际情况，因地制宜地配合政府促进渔民做好转产转业工作。主要做好以下几点：

第一，加强宣传,提高沿海地区干部渔民对转产减船必要性的认识。

第二，深入调查研究落实减船规划。根据渔民的实际情况,制定出切实可行的转产减船规划,这是渔民顺利实施双转工作的基本保证。[4]

第三，配合相关部门，促进、组织渔民进行远洋捕鱼、近海海水养殖业、水产品加工业、规模性开发旅游休闲观光垂钓业等，加速渔民转产转业进程。

2．完善跨区域海上执法协作机制，防止跨省区越界捕捞活动。第一，建立省内海上治安协作机制。为改变目前区域间海上治安各自为战的状况，形成海上治安“一盘棋”的格局，各沿海省公安边防部门应抓紧建立跨区域海上治安协作机制，组织制定省内海上治安协作规范，细化协作内容，下属各公安边防支队按照规范的内容，彼此建立省内跨区域海上治安协作机制，处理省内海上渔事纠纷引发的治安案件。

第二，建立省际间海上治安联勤协作机制。相邻省份边防部门应成立区域海上联勤协作工作领导小组，负责协调省际间海上治安联勤协作工作，明确海上治安联勤协作主要事项及主办方、协办方的职责、任务及工作措施；建立情况交流例会制度，沟通情报、交流经验、制定工作措施；建立海上治安情况通报、定期通报、个案通报等协作机制。

3．建立国家间合作机制，防范、打击越界捕捞活动。近年来，朝、韩两国对越界捕捞活动的态度越来越强硬，执法手段日益粗暴，以至于中国渔民暴力抗法事件频频发生，中韩“12·12”渔业纠纷造成伤亡事件就是典型的事例，韩方将主要责任推到中国渔民身上，但韩方海警执法不当也存在着不合理因素。防范、打击越界捕捞需要加强国家间的合作，共同努力。利用建立热线联络机制，建立综合性联合巡逻执法制度等形式，最大限度地发挥船旗国管辖的优势，既避免和防止误会，又能有效预防海上暴力执法和野蛮执法的倾向，共同维护海上的治安秩序。

公安边防部门是海上治安、边防管理的主管部门，同时担负着毗邻朝、韩海域海上边界的巡逻监管任务，防范打击越界捕捞活动将是其一项长期的重要工作之一。因此，公安边防部门应根据形势发展的要求，及时采取有效的管理措施，从根本上预防和制止越界捕捞活动，以维护毗邻朝、韩海域的秩序稳定，促进毗邻朝、韩海域经济的持续发展。

[1]索达，王大宇.海陆联动制止越界捕捞[J].边防研究，2010 (12)：17-23.

[2]叶斌富.论捕捞权的法律保护[J].浙江国际海运职业技术学院学报，2007(3):4.

[3]冯庆夫.边境管理学[M].北京：群众出版社，2007:135-155.

[4]尹万希.辽宁海洋捕捞业存在的问题及发展方向[J].中国水产杂志，1995(6)：7.

Research on Characteristics and Countermeasure of Fishing cross the Sea Border of North Korea and South Korea

Zhang Qian
(Institute of the Chinese People’s Armed Police Forces,Langfang Hebei 65000)

In recent years,Chinese boats’fishing cross the line has become the focus problem in the adjacent sea area of North Korea,South Korea and China,and is also a difficult problem faced by our frontier management departments of public security.To effectively prevent and stop the cross-border fishing activities,the frontier department of public security should aim at the border problems existing in the management work,combine with the actual situation,and effectively protect the safety and stability of the sea area,so as to promote the economy developing sustainably in the area.

near the sea border of two Koreas;fishing cross the line;the frontier department of public security

E254

A

1671-5101(2014)03-0057-04

（责任编辑：王泓）

2014-03-26

张乾（1989-），女，辽宁沈阳人，中国人民武装警察部队学院2012级兵种战术学专业硕士研究生。研究方向：海上战术。