赋予农民更多财产权利需法律跟进

张晓山

十八届三中全会《决定》和2014年中央1号文件提出的赋予农民更多财产权利，就农村土地制度的变革提出了一系列具有创新性和突破性的政策举措，但现有法律法规已经滞后于农村农业发展的现实需要，滞后于理论和实践的发展，需要修订相应的法律法规推进改革落到实处。

要赋予承包经营权抵押和担保权能

赋予农民更多财产权利，就要求法律赋予承包经营权抵押和担保权能，目前还没有相应的修改。改革开放初期，农村实行在农村土地集体所有的基础上，农户家庭承包经营的基本经营制度，绝大部分农户既是土地承包者，也是经营者。但随着工业化、城镇化进程的加速，大批农村劳动者从事非农就业或进入城市打工，他们仍然是农地的承包主体，但不再自己从事农业经营。农户承包的土地开始发生流转，农村土地就出现了所有权、承包权和经营权“三权分离”的实践探索，这种探索在2014年中央1号文件中得到认可。《决定》提出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，1号文件明确提出，具有抵押融资功能的是承包土地的经营权，实际上抵押的是经营土地的预期收益。这就使土地的实际经营者能获得可支配的信用资金，又规避了因抵押而可能使承包主体（农户）失去土地承包权的风险。这一政策创新具有重大的理论和实践意义。中央文件的精神反映了农业及农村经济发展的大趋势，这就需要相应法律跟进。但是目前法律仍然是不允许对承包经营权进行抵押和担保的。1995年通过的《担保法》和2007年通过的《物权法》中都明确提出，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。针对这个问题，2014年中央1号文件提出：“有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规”，这就是下一步需要亟待解决的问题。

要允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股

赋予农民更多财产权利，建立城乡统一的建设用地市场，法律上要允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，但目前仍没有突破。十八届三中全会《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。2014年中央1号文件对建立城乡统一的建设用地市场又做了进一步的阐述，提出：“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。”再次把修法问题提上日程。我们不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。实际上，随着中心城区产业和功能向郊区疏解和辐射，郊区工业化、城镇化进程的快速推进，郊区土地级差地价快速上升。近年来许多农村地区都在进行探索，通过农民集体自主开发方式，在村集体建设用地上发展物业租赁经济，既满足了市场刚性的土地需求，又盘活了闲置的集体建设用地资源，获得土地增值的级差地价收益，有利于农民分享土地增值收益，更好地保障当地农民的土地权益，增加了农民收入。但《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”显然，《土地管理法》已经落后于理论和实践的发展，必须予以修订。

要对农村集体所有加以明确界定

十八届三中全会《决定》在论述赋予农民更多财产权利、促进农业和农村发展时，往往要涉及农村集体所有。仅在《决定》第11条、20条和21条中，就有7处涉及集体所有。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这也就决定了农民拥有的最大的财产是他们以农村集体经济组织成员身份所共同拥有的农村土地。但农村集体的内涵外延是什么？集体是由成员组成的，成员的资格如何界定？成员的权利、责任、义务是什么？成员如何进入、如何退出？对于这一系列问题法律和政策都尚无明确的界定。

现行法律的有关规定使得村委会和村集体经济组织职能交叉，相关法律使得村委会（及村民小组）和村集体经济组织都有权占有和管理包括农用地和农村集体建设用地在内的农村土地和其他集体资产，赋予二者同样的合法性。农村集体资产由谁处置，没有明确的法律规定。2010年新修订的《村民委员会组织法》第8条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，但下面紧接着又说：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”，这本身就是矛盾的。当前迫切需要通过改革试点，以国务院行政法规的形式形成《农村社区集体经济组织条例》，在条件成熟时推动农村集体经济组织的立法进程。要通过法律法规明确村组集体经济组织的内涵外延及其权能，明确村组集体经济组织成员资格的取得及退出机制，成员的责任、权利和义务。在此基础上，使集体经济组织成员的个人成员权利与财产权利相统一。同时要厘清村委会和村集体经济组织之间的关系。村委会作为农村社区性的自治组织，它为本社区全体居民进行社会管理和提供公共服务的支出要纳入地方财政预算。要使村民委员会仅仅承担村庄的公共服务职能，把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民集体经济组织手中。

十八届三中全会《决定》提出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”2014年中央1号文件提出：“推动农村集体产权股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，建立农村产权流转交易市场，加强农村集体资金、资产、资源管理，提高集体经济组织资产运营管理水平，发展壮大农村集体经济。”集体资产通过确权、登记和颁证工作，明晰产权，使股权固化、地权固化、房权固化，其实质是确定某个时点具有资格的集体经济组织成员对于集体资产或资源各自的份额。未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放，从固化走向流动，固化是为了更好地流动。在产权清晰的基础上，促进股权、地权和房权的流动，有进有出，增资扩股。十八届三中全会首次明确混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式。农村集体经济未来的走向将成为现代企业制度的一种有机组成形式，一种多元化的混合型的市场经营主体，集体经济的这种嬗变将使它得以保持经济活力和市场竞争力。

（作者：中国社会科学院学部委员）

责任编辑：杜梅萍