公共治理的挑战

文/波科特（Geert Bouckaert）

波科特：国际行政科学学会（IIAS）主席

公共治理一直是各国行政改革的主要内容。它是一个系统的概念，包括五个层次的含义：

——公共组织的管理(corporate governance)。对公共组织而言，保持稳定并不断提升效率非常重要。在实践中，需要研究私营部门的管理经验在多大程度上可以直接移植或在什么情况下能应用到公共组织。

——多元主体的合作治理(holding governance)。这些组织开展合作的原因各不相同：或位于某个特定的地域范围内，如所有市政公共组织；或致力于某项明确政策，如教育、卫生、安全；或需要解决某个具体问题，如解决贫困；或与某个公共服务环节有关，如食品安全（从生产到消费）；或是共享数据信息，如社会安全。不同组织间的合作，有助于提高公共服务提供的效率和实效。

——公共服务治理(public service governance)。公共部门提供的公共服务只是公共服务整体的一部分。对大多数公共服务而言，都是由私营部门与公共部门合作完成的，这意味着，公共服务的提供只有公共部门是不够的。因此，公共部门要考虑如何与私营部门和第三部门有效衔接，考虑如何提升私营部门和第三部门的服务能力。

——上层建筑(suprastructure governance)。思想观念、意识形态、价值观和文化等也是治理的组成部分。这意味着，制度、组织等硬性因素要和思想观念、价值观和文化等软性因素之间相互影响和促进。

——宏观治理(systemic governance)。包括国家层面的权力制约与平衡机制、权力分配机制和核心决策机制等。

对欧洲国家来说，上述层面的治理都是相互关联的。我们具体考察一下这五个层次治理涉及的问题。

1. 公共组织的内部管理

在公共行政到公共管理的发展过程中，涉及这样一个假设：即私营部门的管理技术可直接应用到公共组织中。按照Perry和Kraemer的观点，“公共管理吸收了传统公共行政的准则和一般管理的准则”。一般性管理准则适用于私营组织和公共组织，这类准则在私营部门得到应用并逐步移植到公共部门，形成了公共管理。在普通法系国家，一般性的法律原则在私营和公共部门都受到认可。关于一般性管理原则的讨论引发了人们对公共管理和私营组织管理差异的全面讨论。

事实上，有很多制度可以从私营部门转移到公共部门。这种情况适用于技术性强的管理，如信息与通信技术、会计、业务流程再造以及人事管理等。关键问题是私营部门的管理经验可以在多大程度上进行移植或者在什么条件下可以移植到一个相对稳定的公共组织管理体系中。把私营部门的技术简单复制到公共部门，有时候不可行，在很多情况下也不可取。一个新例子就是内部审计，这在公共部门是一件新生事物，它采取特定的立场支持行政部门的内部控制系统，但同时又必须成为外部审计的补充，这是为支持立法部门而由法律提出的要求。

公共组织应用质量管理主要是受私营组织的启发。有趣的是，把公共服务提供质量的价值观念移植到公共组织，结果不仅使私营部门的技术在公共组织中得到应用（如ISO、EFQM第一代），而且启动了特定的公共组织质量管理（如CAF），甚至私营组织的管理模型经过调整完善之后，其普遍性也有了提高，从而也可以适用于公共组织（如EFQM第二代）。

2. 多元主体的合作治理

公共组织绝不是某个单个组织，而是一系列组织的集合体。因此，多元主体合作治理包含着对（多元）组织系统绩效的责任问题。其中，几个关键点十分重要，即责任、绩效和体系。

承担责任意味着被问责。责任指的是授予人分配资源且有能力对承受人保证，问责指的是承受人让授予人展示财务合法性和绩效。绩效不仅指结果，而且还指过程，不仅有输入和活动（或生产能力），还有输出和结果，以及最终的信任。体系也就是公共领域一系列相互联系的组织以及正式的公共组织。合作治理包括相互作用、协同、合作和分工。只有在协调充分的情况下，合作治理才能取得成效。

“合作”可以是在某个明确界定的范围内，比如所有市政公共组织；也可能是从功能角度出发；还可能是某个明确界定的政策领域，如学校、医院或者警察部门及相关组织。更为复杂的是，与特定问题相关、致力于解决某个政策问题的合作，如解决贫困等；或与某个服务环节相关，如食品安全（从生产到消费）；或者共享数据信息的一组服务，如社会安全，或GIS（公共地理信息系统）数据。

在某些明确界定的范围内，合作治理比较清晰。一个城市有市长，市长是负责和问责主体，不仅是对市政组织而且要对本市范围内所有的公共组织负责和问责。对于那些从功能角度出发进行合作的组织，合作难度更大，如教育和卫生。对于那些由于某个政策计划而合作的，就更加困难。在所有情况下，领导力十分关键，尤其是政治领导。最后，建立强大的评价和审计系统也将十分有益。领导力、质量管理以及评价和审计都需要不断发展和改进。

3. 公共服务治理

公共部门提供的公共产品是公共服务的一部分。大多数公共服务，公共部门要与私营部门、非营利部门以及公民进行合作，这更有助于提高服务效率。就公共服务提供而言，公共部门的运作必不可少，但并不够，有必要考虑公共部门、私营部门和第三部门的合作问题，并促进私营和第三部门的服务能力。

在公共服务的提供上存在着外包，存在着伙伴关系，存在着对私营部门、第三部门和公民的委托授权。在经合组织内部有一条普遍建议，那就是利用与第三部门、非营利部门和公民的伙伴关系，中央政府利用与地方政府之间的伙伴关系，以确保在爆发危机时公共服务的提供和公共资金的投入。

公共服务治理意味着要以一种透明、合法和有效的方式实现合作治理，因为它同时也可能是腐败的根源。因此，要在公共服务治理中明确界定外包、伙伴关系和授权过程中的权利责任，明确机制和规则。

4. 上层建筑

上层建筑为组织提供软性的治理要素。根据Clark和Newman的观点，“我们谈论管理意义上的国家，因为我们想把管理定位为一种文化形态、意识形态和实践”。上层建筑的核心是思想观念、意识形态、价值观和文化，它们同样是治理的重要组成部分。这意味着，制度、组织等硬件要素和思想观念、价值观与文化等软性要素之间存在双向互动。

这种双向互动有两种情况，一是首先改变硬性基础，也就是机构和组织、立法，然后在实践中逐步改变思想观念、价值观和文化；另一种是改变价值观、思想观念和文化，然后更加轻松地改变实践、机构和立法。很明显，这两种因果关系都是必要的。在很多情况下，还需要调整人员，去推动这种变化和改革。

5. 公共部门的宏观治理

宏观治理指的是国家层面的制度设计，包括权力制约平衡机制、核心的分配机制、决策机制和权力分配机制。宏观治理的基础是宪法，宪法是国家根本大法，是普通法以及与公共行政管理相关的法律法规的指引。宏观治理首要解决的是国内生产总值在市场、公众和非营利部门之间的比例划分，这意味着价格、预算和协商转让等不同分配机制的重要程度。二是大城市内部的集权和分权的程度，大区的联邦制、自治权的表现形式。

在关于宏观治理的讨论中，有两个议题：一是没有民主的治理会怎么样；二是没有政府的治理又会怎样。Fukuyama认为，治理是“一个政府制定和执行规则的能力、提供服务的能力”。“治理关乎的是代理人执行委托人意愿时的表现，而不是当事人确定的目标”。在这里，他把韦伯的官僚体制看成一种理想类型。Kishore Mahbubani在回应时指出，“对善治而言，民主既不是必要条件也不是充分条件”。

第二个讨论是有关比利时的案例，这个国家曾没有联邦政府达590天，这就提出了“没有政府的治理”问题。我和Brans从中总结出五点：第一，临时看守的传统和惯例能保证政府运作的连续性；第二，当高层公务员的契约期限超出政府的任期时，有利于维护政府的稳定和连续性；第三，在成熟的民主下，权力真空问题能以一种建设性、创造性和负责任的方式解决；第四，区域的多层次治理、临时政府和欧盟的治理是稳定的；第五，进行关键的政治决策没有“规定”期限。