以金融创新促土地流转—以大庆市肇源县为例

王成伟+张军+许海东+谢尚大

2013年，中央“一号文件”提出鼓励和支持农村土地流转的新政策。大庆市作为资源型城市，加快农村土地流转，促进土地集约化、规模化经营更是发展非油替代产业的必然趋势。截至2013年末，全市流转土地面积达186万亩，比上年增长49%，占耕地面积的24%。为破解土地流转融资难点，解决农业扩大再生产的投入瓶颈问题，大庆市积极探索农村融资新途径，支持辖内产粮大县——肇源县在全省率先推出土地流转规模经营贷款，为金融支持农村土地流转工作积累了宝贵的经验。

创新金融服务支持农村土地流转

2013年4月，肇源县被黑龙江省政府确定为农村土地流转试点县。2013年，全县累计流转土地48.7万亩，规模经营面积达到67.8万亩，占耕地面积的27%，办理土地流转贷款774万元，惠及种田大户12户，集中流转土地2.25万亩，推动了全县土地流转规模化发展。

整合资源，创新服务体系支持土地流转。2013年初，该县成立专项工作领导小组，下发《关于加快农村土地流转发展土地规模经营的实施意见》：县级成立农村土地流转服务中心，乡镇成立农村土地流转服务所，村级成立农村土地流转服务站； 全面负责土地流转过程中的信息采集发布、土地评估、土地交易、合同鉴证、土地用途监管、政策法律咨询、纠纷调处和仲裁等服务，形成完整的土地流转服务体系。

行政指导，创新政策环境支持土地流转。2010年，“一行三会”联合下发的《全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》提出：探索开展农村土地承包经营权贷款业务。大庆银监分局通过召开监管会议、提供政策咨询等方式，积极创造条件，引导辖内机构探索开展此项业务。结合辖区实际情况，指导农行肇源支行（以下简称该行）与该县农业局主动对接，制定《肇源县农村土地规模经营贷款融资管理暂行办法》，为办理此项业务做了充分的准备。

大胆尝试，创新金融产品支持土地流转。针对土地流转客户群体，该行采用“政府+银行+种植大户+农业担保公司担保+农村土地流转合同抵押+借款人办理人身意外伤害保险”的模式办理此项业务。2013年4月，该行将全省第一笔土地规模经营贷款200万元发放给佳和水稻种植合作社，解决了该社扩大优质水稻基地规模的燃眉之急。此后，省行为继续开展该项业务给予更大政策支持，500万元以下贷款直接下放到市级审批，减少审批环节，为该行全面开展土地流转贷款奠定了基础。

共搭平台，创新合作机制支持土地流转。为保证资金安全，该县通过县、乡、村土地流转管理机构建立前置审核平台：主管县长亲自把关，三级管理平台逐级审核借款人资信情况后，借款人才能提出贷款申请。虽然开办土地承包经营权贷款业务的外部条件还不成熟，但是该县政府对借款人的前置审核工作比较严格，开展此项业务能够有效防控风险。截至2013年末，该行全部土地流转贷款均为正常贷款。

突破难点，创新担保体系支持土地流转。目前，办理土地流转贷款的主要困难是缺乏担保物。该县不等不靠，发挥主观能动性，采取多项风险控制措施，促成农村土地流转贷款：一是设立贷款保障基金。该县筹集1000万元设立专项基金，注入大庆市农业担保公司，该公司按5～10倍比例放大，为该县土地流转提供最高1亿元的专项保证。二是丰富担保载体。组建物权融资农业发展公司，推进集体林地承包经营权、农机具所有权、水域滩涂养殖权、草原经营权等抵押贷款。同时，该县将规模经营贷款户全部纳入种植业保险，使规模经营户生产得到基本保障。

金融支持土地流转过程中面临的主要问题

土地承包经营权抵押缺少法律保障。土地承包经营权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。例如，《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”；《土地承包法》规定农村土地承包经营权的抵押只限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地。《物权法》规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。同时，各地还没有土地承包经营权的抵押登记部门，对土地承包经营权的确权、公示难以实现。

土地流转配套服务机制不成熟。目前，各地缺乏对农村土地价值评估的权威机构和金融机构认可的中介机构，对土地价值缺乏评估标准。同时，农村流转市场不健全，抵押土地难变现，使抵押权人实现农村土地经营权这个抵押物的价值相对比较困难。一旦贷款逾期，个别到期收回的抵押资产处置难度较大，土地承包经营权的商品性就不可能通过市场充分表现出来，直接抑制了土地承包经营权的流转和抵押。

土地流转环境有待优化。我国农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚不健全，农村土地担负着生产农产品的经济功能和维持生计的社会保障功能，大多数农民把土地作为赖以生存的生产资料，不愿将所承包耕地的经营权长期流转出去。即使从事其他行业作为主要收入的农民，相当一部分也不愿放弃土地，对受让方兑现租金和土地恢复有顾虑。因此，目前农村土地流转形式以转包为主，且大部分是在亲友或邻里之间流转，限制了土地流转的范围和规模。

农村金融创新不足，开展土地流转贷款激励机制不到位。由于历史原因，我国针对农村市场的金融产品少，农户联保仍然是发放涉农贷款的主要方式。随着农村经济发展水平的不断提高，联保贷款方式与农村经济专业化、规模化、集约化发展趋势不相适应，难以满足发展现代牧业的资金需求。并且从现行农村投融资模式看，政府激励和补偿机制滞后。目前除了下岗失业人员小额担保贷款、生源地助学贷款有部分贴息外，财政对开办土地流转贷款等业务没有相应的奖励、补贴、税收优惠等配套政策，地方政府部门未能在设立风险准备金和贷款贴息补偿机制方面发挥出应有的杠杆导向作用。

推进农村土地流转的金融建议

完善涉农担保体系建设，破解农村土地流转受让主体规模经营融资障碍。我国农业基础薄弱，新型规模经营主体自身资产积累有限，缺乏合格的担保品成为制约银行业金融机构开展土地流转贷款的最主要因素。从短期来看，要继续由财政出资间接性的提供担保措施，推动实现最低经济规模来来吸引社会资金；从中期来看，要探索发展农村互助担保组织，鼓励其他信用担保机构进行金融创新拓展农村担保业务，加大市场竞争以促进服务质量；从长期来看，要进一步修改担保法律法规体系，扩大农村土地承包经营权抵押的条件和范围，为金融机构开办土地承包经营权抵押贷款业务提供法律依据。

完善促进土地流转的配套机制，解决融资操作中的缺陷。一是积极培育市场化的农村土地流转市场，构建区域性的土地流转交易平台，引导农民加快土地流转。二是建立土地流转价格评估机制，制订评估管理、技术规范等有关业务准则，对土地承包经营权价值进行评估，为金融机构开展土地流转贷款提供权威评估服务。三是减轻新型农业生产经营主体流转成本。目前，农业担保公司担保费率为1.6%，负担过重，建议农业担保公司减收担保费。四是切实加大扶植力度。建议省、市政府为新型农业生产经营主体根据贷款规模提供30%～50%的贷款贴息，发挥财政资金杠杆作用，调动新型农业生产经营主体发展现代农业的内生动力。

加强开展农村土地承包经营权抵押贷款与其他扶持政策的配合，优化流转环境。一是要加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和农村合作医疗制度等。把长期以来农民主要依靠土地作为保障转向依靠基金式的社会保险和保障上来，让农民土地流转无后顾之忧，增强农民流转意愿，进而为土地流转创造良好的条件。二是要大力修改各类限制农村人口流动的户籍、计生、教育、置业等政策，为农业劳动力转移提供充分的空间和载体，形成农业劳动力就业的吸纳机制。

积极开展农村土地流转贷款试点，探索新型土地金融制度。农村土地流转贷款是一项新的业务，在目前管理制度与风险防范措施尚不健全的前提下，应采取试点推广方式逐步推进。涉农金融机构要制订有效的贷款管理办法和业务操作流程，明确贷款对象、利率、期限和额度，精确计算和动态提取专项贷款准备金，及时核销金融机构由于自然风险和市场风险等外部因素导致的信贷损失。另外，涉农金融机构风控部门要结合事业部制改革，适当放宽农村金融机构开展农村土地流转贷款业务考核标准，实行单独考核，给予纠正期和缓冲期时间，在此基础上逐步完善考核制度，从而调动和激发信贷人员放贷的积极性。

（作者单位：大庆银监分局）endprint