中国城市土地利用效率的制度—经济影响因素分析

甘宁 彭博

摘 要：城市是人类活动的场所，是人类以空间集中形式进行生产和生活消费的载体，城市化有利于土地利用效率的提高，城市用地效率不只是一个资源配置问题，它关系到人类的生活质量和可持续发展问题。当前，制度与经济已成为影响与制约中国城市土地用地效率的两大方面。

关键词：人口密度；就业密度；建筑密度；紧凑型城市；高密度发展

中图分类号：F293.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）04-0226-03

城市是人類活动的场所，是人类以空间集中形式进行生产和生活消费的载体，城市化有利于土地利用效率的提高，城市用地效率不只是一个资源配置问题，它关系到人类的生活质量和可持续发展问题。当前，制度与经济已成为影响与制约中国城市土地用地效率的两大方面。

一、影响城市土地利用效率的制度因素

（一）产权制度对城市土地利用效率的影响

资源被过度开采和利用的首要原因在于大家对资源都有使用权，而私人对资源的损耗和枯竭不必承担相应的成本。在中国，非排他性公有产权的存在是招致环境退化的重要原因，经济学教科书上讲的公地的悲剧，说得就是这个道理。改变目前许多公共资源被过度利用，实现可持续发展，一个简单而有效的办法就是尽可能地建立起明晰化的排他性的产权制度。科斯定理证明，一旦产权明确规定，而各利益相关者之间的联络、谈判、签约等等的成本足够低，则无论将产权划归给谁，最终总能达到该资源的社会最优配置和使用。

在中国，法律规定城市土地归国家所有。国家土地所有权实质上是国家代表全体人民的利益对与全体人民利益密切相关的土地进行管理，国家的这种权利受到宪法和法律的保护。但国家只是一个法律上虚拟的概念，行使国家土地所有权的应该是一个体，也就是中央政府。但是，地方政府也是国家机器的重要组成部分，而且由于土地分散在各地，土地开发利用、出让转让都是由地方政府实施。从理论上分析，地方政府行使土地的所有权具有明显的效率优势，这也是近年来中国城市土地利用趋向好转的原因之一。但是，由于在法律上，土地所有权在中央政府和地方政府之间界定不清，造成了中央政府和地方政府之间为了各自利益而进行的博弈，表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及地方政府直接参与的土地违法案件。产权稳定和产权明确同等重要。如果私人对产权的稳定没有信心，即使把产权明确到私人，那么它也会对资源进行掠夺性的使用。

（二）土地的公共管理制度对城市土地利用效率的影响

在中国现行的土地管理体制中，土地供应与土地需求之间的关系是颠倒的，即供给服从需求，实质上是一种“保障需求”的机制，体制的运行状况是，计划部门负责立项，城市规划部门负责选址，土地管理部门负责供地。这种需求决定供给的机制，导致了土地供应总量控制难以实施。在这种体制下，作为控制建设用地的重要手段——土地利用总体规划和用地计划指标，形同虚设，也就影响了中国土地利用效率的提高和土地利用结构的合理化。

土地管理部门对于地方政府的土地违法行为缺乏应有的制约和监督。由于各级土地管理是实行“块块为主”的领导体制，土地管理部门受同级党委政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务指导关系。在这种情况下，土地管理部门只能使同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对地方政府的土地违法行为的发生形成制约。从而也导致地方政府利用国家“所有权的残缺”追求局部利益的行为频频发生，不仅引起国家利益的损失，也造成大量稀缺土地资源的浪费。

中国采取城市土地国家所有的制度，这虽然保证了国家对土地的控制，但这种控制未必是建立在经济效率基础之上的。在1949—1982年期间，中国实行城市土地无偿无限期使用制度，以行政划拨手段进行土地资源配置。1982年逐步开始土地使用制度改革。中国城市土地使用制度由计划配置向市场配置转变过程中出现了双轨制，即无偿使用行政划拨旧体制与有偿出让新体制并存；公开拍卖招标方式与协议出让方式并存。双轨制的存在造成很大的弊端，不利于土地资源的优化配制。

由于转轨时期市场状态的复杂性和政府身份的特殊性等因素，加之有些地方政府的急功近利，在控制资金投放和土地供应数量，调节资金构成和用地结构上不按市场需求进行，因而导致土地市场宏观失控；同时，政府部门在干预市场过程中，违背市场规律，造成了政府在土地市场上的一些不规范行为。政府行为不规范严重危害土地市场的发育和发展，导致土地供应总量失控，土地市场结构不合理，严重影响土地的集约利用，土地使用效率低下。

（三）城市规划对城市土地利用效率的影响

城市规划是城市发展和城市建设的依据，任何城市发展和建设项目都要落实到城市地域空间上。城市规划是以土地在城市中的定向分布为其调控对象，即在城市增长边界的约束下，通过功能分析，确定主要用地的比例、空间布局，以及土地的开发控制条件，来引导城市土地的有效配置。详尽合理的城市规划指导着城市土地开发的高效进行。所以，在城市土地开发前应组织制定科学、合理的城市规划，充分发挥并强化城市规划的作用和维护城市规划的立法权威，形成城市土地集约化开发的约束机制，促进城市土地利用效率的逐步提高。

在中国，传统的城市规划观念、落后的规划技术以及受到过分行政牵连的规划管理体制，是导致城市土地粗放、低效利用的主要原因之一。例如，传统的城市规划编制追求理论上合理的密度、理想化的平面构图，追求一种静态的终极目标，很少考虑规划成本内涵和效益观念，由于不具备经济上的可行性而导致规划实施上的困难以及规划实施后不适应土地集约利用的市场配置模式。因此，在进行城市规划设计时需要充分考虑土地的合理使用和有效使用，提高土地的使用效率。城市特别是中小城市，要从工业用途为主向多元用途转变，从生产型向综合型转变。城市规划不仅要对各种用地进行合理布局，而且要使建筑物功能得到相互配合和协调。

二、影响城市土地利用效率的经济因素

（一）土地价格对城市土地利用效率的影响

威廉·配第说“土地是财富之母，劳动是财富之父”，可见土地对经济增长的重要性，土地作为经济增长的一个重要因素，如果土地的获得比较容易，即土地价格比其他要素价格低，土地的产出效率就会低下。遗憾的是，作为四大生产要素（劳动、资金、土地、技术）之一的土地，常常是人们在经济活动中较少关注的对象。生产企业在财务上建立了“全员劳动生产率”、“百元资金利税率”，以及“技术进步贡献奖”等一系列指标来检查劳动、资金、技术这些生产要素的投入产出，却没有土地作为要素投入的效益指标，因而掩盖了中国城市经济活动中普遍存在的土地产出效率低下的问题。

（二）城市规模的适度性对城市土地利用效率的影响

城市规模的适度性，直接影响城市土地利用效率。根据土地投入/产出的一般原理，单位面积土地的投入量（包括物化劳动和活劳动）增加，往往致产出效益的提高。所以，提高城市土地利用的产出率，就必须控制适度的城市规模。一是控制城市体系规模，即要控制城市个体的总数量不能盲目增加。二是控制单体城市规模（包括人口规模和用地规模），这里主要指具体单体城市的用地规模，城市规模要与当地的社会发展、经济总量、生态环境和城市周边腹地的大小相适应。在当前经济水平条件下，中国城市土地开发投入量相对有限，盲目扩大城市规模，土地开发投入量过于分散，必然造成土地开发利用不足。因此，转变过去外延扩张型为内涵挖潜型的城市土地开发模式。首先，必须严禁城市“摊大饼式”无休止向外延伸，严格控制用地规模；其次，应严格组织论证当地城市发展规模。适度的城市规模是城市土地集约化利用的前提，也能促进城市土地利用效率的提高。

城市土地规模主要影响因素是城市人口。一般来讲，城市人口规模的大小，直接影响着城市用地的规模。城市是由各种物质要素构成的综合有机体，城市职能的有效发挥，就要求各功能活动空间的相互协调与密切配合。城市人口规模越大，对城市功能要求也就越全面，因而城市用地的规模也就越大。当然，城市的用地规模还同建筑层数、人口密度等有关。在中国，各类城市的用地规模不同，小城市建筑层数低，人口密度小，每人占用的土地就比较多。

（三）城市的经济发展水平对城市土地利用效率的影响

实现可持续发展离不开经济的发展，而要实现长期、持续的经济发展，又有赖于依照中国的比较优势来发展经济。这就要求有完善的市场机制和完备的市场体系，要求产权界定明确和稳定，要求市场在资源配置中起基础性的作用。这样，可持续发展就同中国市场经济的建设直接联系起来。城市的发展过程，就是经济要素向城市聚集与土地利用结构变动的过程。为了实现城市聚集经济效率的最大化和充分利用城市土地，保证城市经济的可持续发展，应考虑城市土地充分利用这个问题。

城市土地的充分利用要以聚集利益为前提。城市发展的内在动力在于聚集利益，而其物质基础是城市土地的充分利用，二者之间存在相辅相成的密切关系：没有聚集经济利益，城市要素就难以实现合理的区位聚集与空间布局，城市土地就难以得到充分有效的利用，聚集经济效益就无从谈起。正是在聚集利益调节机制的作用下，才形成了城市土地的有效性和空间布局的合理性，从而真正发挥聚集效应的功能，使经济要素在聚集中获得外部经济效应，并使得城市比其他地域更具吸引力，引起更大规模的聚集和城市更快发展。所以，城市土地利用过程实际就是聚集经济调节机制发挥作用的过程。由于市场本身的缺陷和众多非市场因素的存在和干扰，城市聚集经济效益并非在任何情况下都能够得到最大化，尤其在市场失灵的领域，政府的干预是必不可少，政府的干预是为了尽可能地维持市场的正常运转。所以，城市土地利用政策的制定应考虑满足获得聚集经济效益的要求，发挥聚集经济调节的机制。

（四）经济发展的比较优势对城市土地利用效率的影响

中国地域辽阔，各地的资源禀赋极不相同，各有从事某种产品或服务生产的优势和劣势。因此，在中国各个城市的发展规划中就应该通过优先发展具有本地区比较优势的产品，这样，不仅可以促进各地的产业结构及其资源禀赋条件相吻合，还可以从地区间的贸易中获得好处，实现地区经济的可持续发展，同时，也促进各地城市的发展水平。各地能将其资源的比较优势发挥到什么程度也决定于市场的规模，而市场的规模则与运输成本、仓储成本、通讯成本等成反比。通过改善交通等和市场有关的基础设施，有利于各地区比较优势的发挥，进而有利于可持续发展。另外，不仅国内各地区经济应该按比较优势来发展，世界各国也有不同的比较优势。中国人多地少，人均可耕地面积相对较低，由于粮食生产是土地密集型的，中国在粮食生产上不具有比較优势。如果进行国际分工，通过国际市场进口一部分粮食，就相当于进口了中国相对稀缺的土地资源，既有利于中国资源的有效配置，也有利于中国经济的可持续发展。

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[责任编辑 王晓燕]