中国财政透明度评估(2014)

郑春荣，蒋 洪，彭 军

(1.上海财经大学 公共政策与治理研究院，上海 200433；2.美国亚利桑那大学 公共管理与政策学院，美国)

财政预算透明公开是建设责任政府、落实公民参政权力的前提条件。人民需要的是一个对人民负责任的政府，责任政府是指能够按照公众意愿，有效率地使用公共资金，提供公共产品和服务的政府，但责任政府不是与生俱来的，它的建立需要公众的参与、约束和监督。正如原国务院总理温家宝同志2010年3月23日在第三次廉政工作会议中指出的，要“推进财政预算公开，政府公共支出、基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况等都要公开，让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事，能够有效监督政府”。

为了了解我国省级财政透明度的现状与问题，推进财政信息公开，实现“让权力在阳光下运行”的目标，“中国财政透明度评估”课题组依据《中华人民共和国信息公开条例》及国际规范，自2009年起对中国财政透明度状况进行评估，五年来的评估报告在国内外形成了较大的影响，有力地推进了我国财政透明度的提高。本文是根据2014年财政透明度调查结果撰写的第六份评估报告。

一、省级财政透明度评估的方法

本课题组依然采取前五年的调研方式，即通过向有关部门提出信息公开申请、网络搜索和文献检索等多种方式全方位调查省级财政信息的公开程度。

(一)调查问卷的设计。2014年调查问卷在形式上做了一些改变。以往五年的调查问卷由113个问题组成，而本次调查问卷是由财政部统一颁发、要求编制的表格组成。我们在财政部以及有关管理部门要求各地方财政或部门编制的决算报表中选择了部分表格，加上课题组设计的报表，共同作为本项目调查的问卷，内容的覆盖面与以往五年的调查提纲保持一致。

调查问卷由113个问题改为现行的财政报表的主要原因有三：(1)由报表式问卷代替问题式问卷可以使得调查更具系统性。一个问题往往只触及信息的某一个点，所获得的信息未必具有典型性，而一个表格则可以全面涉及某一方面的比较完整和系统的信息；一个问题往往带有抽样的性质，而一个报表则可以使调查更加全面系统，从而使调查结果更具客观性。(2)问题式问卷往往需要对某些指标的口径进行描述和规定，不同的人可能会有不同的理解，从而造成指标口径的不一致。由政府行政部门制定和要求编制的报表所涉及的各种指标的口径会有明确的、详尽的技术规定，有关人员在这方面也会接受有针对性的培训，从而大大减少了调查过程中的沟通成本和差错，保证调查结果的质量。(3)问题式问卷所涉及的信息有可能由于会计、统计或管理方面的原因而未被统计，在以往五年的调查中有些信息不可获得的理由就是信息不存在。政府管理部门制定和要求编报的报表必定以相关信息的存在为基本条件，因此不存在这一问题。此外，我们还根据国际规范，设计了一些目前财政部门尚未制作的表格，作为问卷的一部分。我们认为要尽可能全面系统地考察我国财政透明度状况，必须具有一定的超前性，既要促进财政部门应公开的尽可能公开，还要促使其完善报表体系，提高财政信息公开的质量。

(二)评分体系的设计。在得到各地财政、社保、国资以及信息公开办反馈信息的同时，本课题组首先对各省份政府网站、报纸杂志、财政年鉴、统计年鉴公开的财政信息报表等进行整理，最终得到各省份所有已公开在一级信息要素下的财政信息；然后，将所有财政信息要素按不同性质分为9项信息要素，每个部分权重被列为一级权重，权重的设计与前五年评估项目各部分的权重保持一致，一级信息要素及一级权重如表1所示[注]如无特别注明，本文所述的得分，其满分均为100分。。

表1 一级信息要素及一级权重

设二级信息要素及权重，以公共预算为例，可进一步细分为省总预算以及省、地、县、乡四级政府的本级预算，如表2所示，共有28个信息要素，其中省总预算收支的权重为2，其他预算收支的权重为1，总权重为38。例如，如果某省份公开了表2中省总预算公共预算收支总额(序号1)，其权重为2，则得分为5.26分(2/38×100)。以此类推，我们可以得到该省公共预算二级信息要素的总得分。其他的一级信息(政府性基金、财政专户等)也有类似的分类及评分标准，限于篇幅，不再展开。

表2 二级信息要素及二级权重(以公共预算为例)

二、省级财政透明度评估总体情况

依据上述评分规则，课题组向各省的信息公开办、财政厅(局)、人社厅(局)以及其他相关部门寄送了信息公开申请函，并根据反馈情况和课题组自行搜集的网站公开资料、年鉴等，对各省的财政透明度进行评估。2014年度省级财政透明度调查结果显示(见表3)：31个省份财政透明度的平均得分为32.68分，比上年度略有提高(2013年度为31.4分)。如果我们把31个省份作为一个整体来看，则所有省份仅公开了不足1/3的财政信息，财政透明度的提高差强人意。

表3 中国省级财政透明度排行榜(2014)

注：本课题以2012年省(自治区、直辖市)政府财政决算数据为调查对象；课题调查截止期为2014年1月1日，课题调查截止后有些政府部门仍陆续寄来补充资料，但由于信息统计阶段已经结束，故未进行更新登记。

综观2009年以来各年财政透明度的得分情况(见图1)：平均得分稳步提高，但升幅较小，从2009年的21.71升至2014年的32.68；各年的最高分都不算高，所有年份的最高分均未超过80分，在平均得分稳步提高的背景下，最高分却仍在徘徊之中，反映了一些财政透明度较好的省份缺乏进一步提高透明度的积极性；各年的最低分基本没有变化，2014年还创下了历史最低成绩。总的来看，好的省份畏缩不前，差的省份不思进取，大多数省份略有提高，因而整体平均成绩缓慢提高。

三、省级财政透明度评估分省分析

分析2014年及以往年度省级财政透明度评估得分的情况，我们可以看出：(1)省际透明度差异很大。如表3所示，全国平均得分为32.68分，但各省的得分悬殊。得分较高的几个省份(新疆、山东、福建、黑龙江)的分数均超过了50分，但得分较低的几个省份(陕西、江苏、江西、西藏)的分数则低于20分。最高分是最低分的5.15倍。(2)各省透明度情况与该省的经济水平没有关联。如图2所示，财政透明度得分与经济发展水平没有关联，京、津、沪、苏、浙等省份的经济发展水平高，但财政透明度水平则为平均水平；财政透明度最高的几个省份和最低的几个省份相对经济发展水平都较低。(3)各省的透明度得分名次不稳定。在全国各省财政透明度平均得分每年小幅上升的总体趋势下，各省的得分和名次却出现大变化。我们将2009-2013年各省财政透明度的平均得分与2014年的得分进行比较，如图3所示，横坐标是按2014年的得分排名进行排列，依次为新疆、山东、福建等，我们看到2014年各省排名与历史平均排名没有关联，例如前五年平均排名为10.6名的江苏在2014年却为倒数第三名。透明度得分名次不稳定，显示财政公开缺乏法制保证，人为因素导致排名出现“过山车”现象。(4)相邻省份没有出现趋同现象。图4显示，得分最高的省份并没有连成一片，新疆、山东、福建和黑龙江等排名靠前的省份相隔很远，西藏、江西、陕西和江苏等排名靠后的省份也相隔很远，在地理位置接近的省份之间并没有出现分数趋同的现象，这说明相邻省份攀比和串谋的可能性较低。

图1 历年省级财政透明度得分的最高分、最低分和平均分

图2 2014年财政透明度得分及2013年人均GDP

图3 各省财政透明度得分：前五年平均排名与2014年排名的对比

图4 2014年各省财政透明度得分情况

四、省级财政透明度评估分项分析

省级财政透明度评估分为九项信息要素进行打分，各项得分情况如表4所示。在九项信息要素中，被调查者的态度得分最高，为68.70分，说明政府部门对本课题组的调查能够积极回应；其次是公共预算、政府基金预算、社会保险基金、国有企业等传统的财政性资金，得分均在30分以上；国有资本经营预算、部门预算及相关信息、财政专户预算等设立时间较短的预算报表规范性较差，透明度得分也较低，在10-30分之间；政府部门资产负债的得分最低，只有5.53分，反映了相关部门长期以来忽视对资产负债的统计，报表框架不健全，缺失了许多信息。

表4 2014年财政透明度各信息要素的得分情况

(一)公共预算透明度评估。信息公开状况最好的省份是福建省，得分高达84.21分，即福建省在政府公共预算调查项目上公开了其中约84%的信息。紧随其后，并列第二名的分别是广西壮族自治区和甘肃省，得分均为73.68分。透明度得分低的省份有11个，它们分别是河北、江苏、江西、河南、湖北、湖南、海南、贵州、西藏、陕西、宁夏，得分均为21.05分，即在公共预算项目上，这10个省份均仅公开了调查项目中约21%的信息。需要指出的是，31个省份在省本级、地市本级、县本级、乡级、各地市、各县本级的公共预算支出均未按经济分类公布科目，导致所有省份在这六项信息要素上均得零分。预算支出按经济分类是非常重要的一个披露指标，由于现有财政报表体系的不完备，致使该项信息缺失。

(二)政府性基金预算透明度评估。政府性基金预算透明度并列最高的省份是福建、重庆和甘肃，得分高达72.22分，即福建、重庆与甘肃在政府性基金预算调查项目上公开了其中约72%的信息。政府性基金预算透明度最低的省份是西藏，为零分，即我们通过现有渠道无法获取调查项目中的任何一项信息。政府性基金预算透明度并列其次的省份是宁夏和湖北，得分仅为16.67分。比较政府性基金预算透明度排名表中信息公开最好省份的百分制得分与信息公开最差省份的百分制得分，首尾相差72.22分。这意味着最差的省份在政府性基金预算透明度调查项目上比最好的省份少公开了72.22%的信息。与公共预算类似，政府性基金支出也缺乏按经济分类的报表，导致有八项信息要素在所有省份均得零分。

(三)财政专户预算透明度评估。财政专户的得分整体较低，在九项一级信息要素中，仅高于“政府部门资产负债”信息要素。由于财政专户管理基础工作薄弱，开多头账户的现象比较普遍，有关资金拨付、拨付审核、会计记账、记账复核都存在一定问题，管理混乱以至于地方财政部门不清楚有多少财政专户而无法提供完整的财政专户管理资金信息。当前的财政专户制度不仅缺乏有效的外部监督，有些地方甚至连基本的内部控制体系都没有，专户资金监守自盗的现象时有发生。

根据各省份的得分情况，大致可将31个省份分成三类：(1)处于平均分以上的省份。在10个高于平均得分的省份中甘肃得分最高，为66.67分，这也是唯一财政专户信息公开情况处于及格线以上的省份；山东和新疆并列第二，得分为55.56；财政专户信息公开情况得分过半的还有重庆，得分为50分；内蒙古、辽宁、黑龙江和海南并列第5，得分为38.89；得分超过平均分的还有福建和江苏。(2)处于平均分以下但非零分的省份。北京、河北、宁夏等9个省份的得分均在平均分以下，且全部为16.67。(3)得分为零分的省份。天津、吉林等13个省份未公布任何关于财政专户管理资金的信息，得分为零，其中既有上海、广东等经济发达省份，也有安徽、江西、河南等中部省份和贵州、陕西等西部欠发达省份。

(四)国有资本经营预算透明度评估。国有资本经营预算透明度的总体情况较差，导致扣分的主要原因是，所有省份均未能提供国有资本经营预算支出按经济分类类级科目、款级科目，导致所有省份该项信息的得分均为零，致使各省的得分均降低了16.67。根据各省份的得分情况，大致可将31个省份分成四类：(1)信息披露最好的省份：甘肃。甘肃除了未提供支出按经济分类类级和款级科目以外，提供了所有本课题组要求的信息，为72.22分。(2)信息披露相对较好的省份：吉林、黑龙江、安徽、山东、重庆、新疆、北京、山西、内蒙、辽宁、上海、广东、广西、云南和陕西。之所以称为相对较好，是因为这些省份虽然得分都不及格，但透明度情况明显高于排名较差的15个省份。(3)信息披露较差的省份：浙江、河南、海南、宁夏。它们只提供了少量信息，均为22.22分；江苏、湖北、贵州等7个省份稍许公布了一些信息，均为5.56分。(4)信息披露最差的省份：天津、河北、福建、江西、湖南、四川、西藏、青海。这8个省份未公开国有资本经营预算的任何信息，全部得零分，并列排末位。

(五)政府部门资产负债透明度评估。黑龙江、福建、甘肃、新疆4省份通过“预算资金年终资产负债表”、“财政专户管理资金年终资产负债表”等形式提供了本项调查的部分信息，均得到42.86分，并列第一。其余省份未提供信息，全部得零分。因此，全国各省份的平均得分很低，仅为5.53分。

根据审计署于2013年底公布的数据，我国地方政府债务已接近20万亿元，这些债务大部分是以行政事业单位、国有企业(地方融资平台)的方式举债的，因而应特别重视政府部门资产负债的透明度，但从调查结果来看很不理想。这也反映了财政预算报表体系未能根据经济社会的最新发展进行更新和完善的现实。现在已有上海、广东、山东、江苏等部分省市在试点发行地方政府债券，如果连政府资产负债情况都不公开透明，那么评级公司该如何进行债券评级？投资者又依据什么来购买地方政府的债券？这些问题都亟待解决。

(六)部门预算及相关信息透明度评估。部门预算及相关信息透明度评估主要调查每个省份的11个省级部门(省政府、省人大、省政协、教育、财政、国税、地税、工商、卫生、交通、环保)的本部门经费预算。部门预算及相关信息透明度得分最高的省份是福建，为37.8分，而得分最低的重庆则仅为2.4分，前者为后者的近16倍，省际部门预算及相关信息透明度得分的差异较大；但同时，与2013年的情况一样，2014年部门预算及相关信息透明度的省际差异有明显的缩小趋势。其一，在前几年的评估中，31个省份中总有部分省份的得分为零；但2014年与2013年的情况一样，没有得分为零的省份。其二，在相对得分水平方面，2013年得分最高省份(广东)的得分数为25分，而得分最低省份(西藏)的得分数仅仅为0.3分，前者是后者的80多倍，相对而言，2014年的差距有所缩小。

(七)社会保险基金透明度评估。根据统计结果，我们可以把各省社会保险基金透明度大致分为四类：(1)得分较高的省份：黑龙江(84.62分)，是所有省份中唯一一个得分超过80分的省份。(2)得分相对较高的省份：得分在60-80分的省份分别是河北、山西、辽宁、山东、云南、新疆、贵州。值得注意的是，这些省份大多并非沿海发达地区。(3)略有得分的省份：这部分省份提供了少量的信息，分别是湖北、吉林、上海、甘肃、广东、内蒙古、重庆、浙江、广西和海南等13个省份。这13个省份的经济发展水平大多较高，但排名却不尽如人意。(4)几乎没有得分的省份：排名最后的10个省份得分完全相同，均为7.69分，并列最后一名。原因是这10个省份除了提供少量相关法律强制要求披露的信息外，未主动公开或向本课题组公开任何调查要求的其他数据。

目前社会保险基金的透明度提高，有待于社保基金统计体系的重塑。我们发现，得分最高的黑龙江省已经做到所有统计数据公开，但也仅能得80多分，问题就出在现有的社保基金统计体系存在重大缺陷，无法准确反映社保基金的真实运行状况和未来走势。从这个角度来看，只有社保部门、财政部门从社保基金的属性出发，认真学习和借鉴发达国家的做法，重新设计社保基金统计体系，我国社保基金信息公开的得分才能进一步提高。

(八)国有企业透明度评估。结果显示，国有企业透明度得分山西、福建、山东、新疆4个省份并列第一，均为87.5分，其次是得分在60-80分的7个省份(宁夏、广西、黑龙江、上海、湖北、湖南、广东)，其余省份都没有达到及格线。天津、河北、辽宁、吉林、江苏、安徽、江西、河南、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海15个省份仅提供了少量信息(国有企业的收入、费用和利润总额、资产、负债及所有者权益总额)，得分均为25分，并列最后一名。

总体上看，在国有企业总量指标上透明度略好，例如各省份均公布了国有企业的收入、费用、利润总额、资产、负债及所有者权益总额等各项指标，一些省份还公布了资产负债表、利润表、现金流量表等。但在国有企业个体指标方面透明度很差，我们甚至都不知一个省有多少个省直属企业。国有企业个体指标直接反映了每家国有企业的具体经营状况，更有利于社会公众进行监督。

(九)被调查者态度评估。被调查者态度评估的信息要素分为两个层次：一是掌握财政资金的部门(财政厅、人社厅、国资委、信息公开办)对本课题组的反馈情况。各省回复情况较好，除了宁夏得了50分、西藏得零分以外，其他各省份均得了满分。二是11个省级部门(省政府、省人大、省政协、教育、财政、国税、地税、工商、卫生、交通、环保单位)对本课题组调查其本部门预算及相关信息的反馈情况。31个省份的得分水平有很大的差异。比较好的省份，如安徽、广西和江苏，它们给予明确答复的单位数多达9个或8个，相应地，其态度与责任心的得分均超过70分；比较差的省份，如西藏，11个单位中没有一个单位给予回答，其态度与责任心的得分为零分。

五、研究结论

总结2014年度我国财政透明度测评结果，我们认为：(1)我国省级政府财政信息公开整体水平在逐步提高，但目前的透明度水平仍然较低，仅为32.68分，相对于西方发达国家或我国香港等地区的透明度状况以及公众的期待，尚有较大的距离。期待《预算法》(修正案)在2015年1月1日实施后，财政透明度能有所改观。(2)省际透明度得分差异大，说明在现有财政预算体系下，许多省份只要把既有的预算报表公布，透明度得分就将有很大的提升。(3)各项财政信息披露详细状况不均衡。例如，公共预算收入的科目从类到款、从款到项、从项到目分为四级，而公共预算支出的科目从类到款、从款到项分为三级。这与预算管理规范与否不无关系。在我国预算管理中，长期以来“重收入轻支出”，公共预算收入的管理相比支出较为规范，作为公共预算收入主体部分的税收，其制度是以颁布税法的形式建立起来的，有较好的法律基础。相比之下，公共预算支出的法律法规基础则较为欠缺。(4)虽然少数省份的预算报表公开程度较好，但本年度得分最高的省份也没有达到及格线，说明现有财政预算报表体系存在许多缺陷，未能有效披露重要的财政信息，仅仅依靠充分披露现有的报表是远远不够的。只有进一步完善预决算报表体系，透明度水平才会有更大的提升空间。例如，政府部门的资产负债信息是本次调查中得分最低的信息要素(得分仅为5.53分)，原因就是各级政府刚刚开始试编资产负债表，难以拿出数据。(5)各省财政透明度的各年得分及名次不稳定，反映了法制不健全、财政信息公开的随意性大等特点。一些省份经济发展水平较高，行政效率也很高，但在财政透明度得分上较低，说明这些政府缺乏必要的监督和有效的激励。(6)信息披露方式不科学。一些省份直接向本课题组提供了相关的资料和数据，透明度得分较高。但这种方式是不可取的，因为社会公众无法获得本课题组得到的资料和数据。另外，一些省份虽然通过本省《财政年鉴》对外披露信息，但这些《财政年鉴》却无法通过公开途径购买到。因此，本课题组提倡掌握预算信息的相关部门主动出版年鉴或在网站上公布数据，降低数据获得的社会成本。(7)一些政府部门滥用关于信息保密的解释权。同一项财政信息，有些省份早已通过财政年鉴予以公开；有些省份也通过本课题组依照申请公开予以提供；另外一些省份却以涉密为由拒绝提供。

财政为庶政之母，只有财政透明了，社会公众才能有效监督，政府的运作才有可靠的基础。回顾财政透明度六年来的统计调查结果，我们发现财政透明度得分虽然稳步上升，但速度较慢。财政、社保、国资等部门存在“有心无力”(想公开但又怕上级政府责备)和“有力无心”(没有公开的积极性和动力)的顾虑。我们期待，中央政府把财政透明度纳入考核指标，让财政透明公开成为官员的自觉行动，从而推动财政资金分配的优化和财政资金监督的强化。

主要参考文献：

[1]蒋洪. 2009中国财政透明度报告[M]. 上海：上海财经大学出版社，2009.

[2]刘小兵. 2010中国财政透明度报告[M]. 上海：上海财经大学出版社，2010.