南海断续线的法律地位

徐详民，门植渊，于红燕

（1.2.中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100；3.青岛市黄岛区检察院，山东青岛 266000）

南海断续线的法律地位

徐详民1，门植渊2，于红燕3

（1.2.中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100；3.青岛市黄岛区检察院，山东青岛 266000）

近年来，南海问题频发，有关南海断续线及线内水域的法律地位引起了世界各国的广泛关注。迄今为止，中国政府仍未对南海断续线的含义作出明确界定。该文通过从国内法和国际法两个视角出发，结合历史和法理，阐述南海断续线的法律地位，以期进一步推动南海问题的研究。

南海断续线；法律地位；岛屿归属线；存在问题

近年来，南海争端风起云涌，2009年5月6日马来西亚和越南联合提交外大陆架划界案，2009年5月7日越南提交外大陆架划界案，2009年5月7日，中国常驻联合国代表团向联合国秘书长提交中国对有关国家大陆架划界案和初步信息致联合国秘书长的照会，表明中国政府一贯立场，即中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权[1]。 2013年10月13日，李克强总理访问越南，力克南海问题羁绊，他提出要建立海上共同开发磋商、基础设施合作、金融合作3个工作组，这3个工作组虽然是并行的，但海上部分尤为关键，这标志着中越全面战略合作伙伴关系又有了实质性的进展。目前，南海问题主要包括两个方面，即岛屿主权争端和海洋开发争端，南海断续线的法律地位是解决以上两个问题的关键和基础。

一、南海断续线的产生及学说

1947年中国政府首次正式对外公布了南海断续线，该线是一条标明在中国南海地图上的U形断续线。当时由中华民国内政部方域司专门印制了《南海诸岛位置图》，在该图中明确标有东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛和中沙群岛，同时在各群岛的四周画出一条U形的断续线，线的最南端标在北纬4°左右[2]。1948年《中华民国行政区域图》将该图收入其中，由商务印书馆公开对外公开发行[3]。对此，当时世界各国并未提出任何异议[2]。目前，南海断续线的法律地位主要有以下4种看法。

观点一：历史性水域说。该观点认为，南海断续线内的整个海域都是中国的历史性水域，中国对于该断续线内的岛、礁、沙、滩以及海域享有历史性权利。

观点二：海上疆域线说。该观点认为，中国对断续线内海域的权利主要集中在海域之底土、海床和上覆水域的生物与非生物资源，且此种权利为历史性权利。

观点三：历史性权利说。该观点认为，中国在该断续线内享有的历史性权利包括：对岛、礁、沙、滩等的主权；对断续线内内水以外海域和海底自然资源的主权。同其他领土主权相区别的是，中国在享有此种历史性权利的同时也需承认其他国家有权在断续线内海域进行航行、飞越、铺设海底电缆和管道等。

观点四：岛屿归属线说。该观点认为，中国对南海断续线内的南海诸岛及其附近海域享有主权，这种主权当然包括管辖权和控制权；而对于断续线内水域的法律地位，有学者认为是基于海洋法制度下的水域，还有学者认为其应该属于历史权利下的特殊水域。

对于以上几种观点，学者们各有支持和批判，其中大多数学者赞成将南海断续线看作“岛屿归属线”，笔者对此也持肯定意见。以下将从国内法和国际法的视角出发，阐述岛屿归属线说的合理性。

二、国内法方面对“岛屿归属线说”的支持

（一）南海断续线产生的历史背景

南海断续线产生的最大背景是外国势力主要指日本帝国主义侵占中国南海诸岛，严重威胁了中国主权。对此，1945年抗日战争胜利后，中国政府及时收复西沙群岛和南沙群岛。当时的中国政府为维护主权还及时采取了一些必要的措施。

第一，对断续线以里南海海域内的各群岛进行重新命名，命名主要是依据各群岛在南海海域所处的实际地理位置进行的，主要是将原来的“团沙群岛”改称为“南沙群岛”，而原来的“南沙群岛”则改称为“中沙群岛”[3]。第二，印制发行图册对外公布。当时的内政部方域司为了进一步明确中国对西沙、南沙群岛的主权范围，专门印制了《南海诸岛位置图》，在该图内对包括西沙群岛、南沙群岛在内的南海诸岛进行了明确的标明，同时在该图上专门画出了U形断续线，将南海诸岛包括在内，线的最南端标在北纬4°左右。第三，1948年2月，此幅《南海诸岛位置图》被收入由商务印书馆对外发行的《中华民国行政区域图》一书中，这种公开发行的行为正是中国政府对南海诸岛宣示主权的正式表达。而当时国际上没有任何国家，包括中国周边国家对此表示明确的反对[4]。

由此看来，南海断续线是指在中国以国界线方法在南海地图上标绘的一条U形断续线，其目的在于向世界公开宣示中国政府对于南海诸岛，包括断续线以内岛、礁、滩、沙的领土主权、海洋权益和管辖范围，此种权益不容侵犯。

（二）新中国成立以来发布的有关声明及海洋法规

1951年，周恩来总理作为外交部长在“关于英美对日和约草案及旧金山会议的声明”中率先明确标明：“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，一向为中国领土。”[4]

1956年，菲律宾外长在记者会上宣称，南中国海上的部分岛屿，包括太平岛、南威岛等，因地理位置距菲律宾最近，应为菲律宾所有。对此，5月29日，中国政府发表声明重申，虽然南海诸岛在日本侵华战争期间曾一度被日本占领，但是日本投降后其侵略的领土已由当时的中国政府全部接收，南海诸岛属于中国的领土[5]。

1958年，中国政府颁布《中华人民共和国政府关于领海的声明》宣布：“中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”此项声明标志着我国使用法律手段保护自身海洋权益的开始。

上世纪70年代以来，中国政府对南海问题的态度更加明确，并开始提及对各岛屿附近海域的主权和对相关海洋资源的权利。例如，1974年1月11日和2月4日，针对南越西贡当局入侵西沙群岛和私自将南沙群岛中的南威岛、太平岛等多个岛屿划归南越福绥省管辖的行动，中国政府先后两次发表声明，强调中国对南海诸岛包括这些岛屿及其附近海域的主权，这种主权无可争辩，同时声明这些岛屿附近海域的资源同样属于中国所有[5]。

1992年2月25日，《中华人民共和国领海及毗连区法》讨论通过，其第二条明确规定：“中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。”(1)

1996年5月15日，全国人大常委会决定批准《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），中国政府重申了对南海诸岛的领土主权，并在当天就领海基线发表声明，画出了西沙群岛的领海基线，并根据12海里领海权原则明确了自西沙群岛领海基线起12海里为中国领土。需要注意的是，大陆基点从鸭绿江口到山东高角，从峻壁角到北仑河口都没有公布，这是考虑和邻国划界时的主动权。除此之外，对台湾、东沙、中沙、南沙、钓鱼岛等也未公布基点。台湾、东沙地区可以等国家统一后再公布；中沙、南沙、钓鱼岛等地区，邻国对我主权有争议，暂不公布这些地区的领海基点，在外交上较为主动。我国已公布的领海基点，完全符合《公约》精神，有充足的理由[6]。

1998年6月26日，通过《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，该法第十四条明确规定：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”(2)。理论界及实务界普遍认为，这一规定系专门针对南海而言。

总之，虽然中国政府为了南海地区的和平稳定一直未标明南沙群岛的领海基线，但是通过以上声明及法律法规，明确提出了保留“将再行宣布中华人民共和国其余领海基线”的权利。因此，中国自始坚持对南沙群岛及其附近海域拥有主权、管辖权的立场从未改变，并且对以南海断续线为界线的主权和管辖权范围也从未改变。

三、国际法方面对“岛屿归属线说”的支持

（一）符合国际法中的“时际法”原则

关于“时际法”的概念，学者们众说纷纭，但都认为时际法主要是指一类法律原则或规则，以便法律在时间上发生冲突或抵触的情况下，确定应当使用哪一或哪些法律。也就是说时际法是解决法律在时间上冲突的法律[7]。关于法律在时间上的冲突，主要是指新旧两个法律或两个以上相互连续的法律之间的冲突[8]。根据“时际法”，法律不溯及既往[9]。它要求人们做到承认历史、尊重历史。1947年中国南海断续线的确立比《公约》生效要早47年，当时大陆架、专属经济区等概念还未产生，故不能以《公约》为由否定中国所画出的南海断续线[7]。

（二）符合当时的国际惯例

南海断续线系沿南海诸岛的外缘岛礁为界画制而成，这种画法是一种地理速记的简单方法，可以把众多岛礁全部包括在一条界线之内，避免了逐一罗列的不便[2]。其北边是东沙群岛的北卫滩，南边是南沙群岛的曾母暗沙，西边是南沙群岛的万安滩，东边是中沙群岛的黄岩岛和南沙群岛的海马滩。这种画法在19世纪末20世纪初曾在国际间广泛使用，例如，1898年12月10日美国和西班牙在巴黎签订合约，将西属菲律宾群岛割让给美国，1887年的“中法边界条约”[10]，1899年英国和德国瓜分所列门群岛等都使用了此方法[10]。

需要重申的是，该断续线以中国南海诸岛因别国侵略强占，中国政府为维护领土主权，并向全世界宣布其对南海诸岛的主权范围及管辖权范围为背景画成的。无论从断续线产生时的时际法、国际惯例，还是它在地图上的画法，以及后来在实际应用中所起的作用来看，“岛屿归属线”的提法都是符合历史事实，都足以表明中国对断续线内的南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。[11]

（三）符合《公约》的相关规定

1947年当时的中国政府向世界公布了南海断续线，世界各国包括周边的东南亚国家并未提出异议，此种做法在国际法上等同于默认，然而现在有些国家却提出南海断续线并不符合《公约》，这显然是歪曲了《公约》的意图。

《公约》第十条是有关海湾的规定，其第六款具体表述为：“上述规定不适用于所谓‘历史性’海湾，也不适用于采用第七条所规定的直线基线法的任何情形。”[12]5第十五条的最后在规定关于海岸相向或相邻国家间领海界限的划定时，也明确规定了对历史性所有权情况予以排除。第七十四条第四款有关海岸相向或相邻国家专属经济区界限划定的具体表述为：“如果有关国家间存在现行有效的协定，关于划定专属经济区界限的问题，应按照该协定的规定加以决定。”[12]28。第八十三条第四款有关海岸相向或相邻国家间大陆架界限划定的规定则表述为：“如果有关国家间存在现行有效的协定，关于划定大陆架界限的问题，应按照该协定的规定加以决定。”[12]31通过以上条文罗列，我们可以清楚地看到《公约》对“历史性权利”有明确的规定：历史性权利是优先于其他的各个权利的，如《公约》十五条有关领海界限的划定进行了原则性的规定，但同时又明确规定，因历史性所有权等特殊情况可不遵循上述规定，可用与规定不同的方法划定两国之家的领海界限。因此可以得出结论，中国政府有关划出南海断续线，维护本国领土主权的做法是符合《公约》规定的。

四、岛屿归属线说存在的问题及完善

目前我国关于“岛屿”内涵的法律定义主要来自于《公约》，《公约》第一百二十一条共三款对岛屿进行了如下规定：“（1）岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域；（2）除第3款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定；（3）不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。”[12]33

该条第三款是关于岩礁的规定，岩礁与岛屿的不同之处在于岩礁不可主张专属经济区或大陆架。对岩礁的理解不能单一地解释和适用，应从以上三款的整体含义出发。《公约》第一百二十一条第一款至第三款都是关于岛屿制度的规定，所以岩礁属于岛屿，这是岩礁和暗礁的本质区别，暗礁又称为低潮高地，其不符合关于岛屿的定义，然而岩礁是岛屿的一种特例，应遵循岛屿的构成要件和规定要求。

我国《海岛保护法》专门将海岛即岛屿规定为“四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”此规定中，有关高潮时高于水面的提法，是与低潮高地相区别的。低潮高地虽在低潮时高于水面，但在高潮时又因潮水而没入水中，这部分区域不是我们称之的岛屿。同时，我国对岛屿进行规定时，特别突出了“自然形成”的特点，这就是要将岛屿同人工岛加以明确区别。不论是根据《公约》还是我国的《海岛保护法》，人工岛均不具有维护国家主权的法律效力。另外，我国相关法律中将岛屿按面积大小分为特大岛、大岛、中岛和小岛四大类。然而，这一点在《公约》中并没有体现，也就是说从法律效力上看，无论是大岛还是小岛，凡是能维持人类居住或其本身的经济生活，其均可以拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架，岛屿的大小并不影响其本质属性。

通过以上我国对岛屿的规定看出，岛屿归属线说忽视了一个重要问题，即南海断续线内部分暗礁法律地位的判定问题。如果将南海断续线的法律地位界定为岛屿归属线，那么就会面临一个急需解决的问题，即北纬4度的曾母暗沙是否仍可以界定为我国的领土，我国的领土最南端究竟是哪里。曾母暗沙位于中国海南省三沙市南沙群岛上，与相邻连的南西的“八仙暗沙”和“立地暗沙”构成了暗礁组[13]，曾母暗沙的主体是丘状珊瑚暗礁，也可称为礁丘[14]。该暗沙距离中国大陆约2000公里，距离赤道200多海里。除此之外，中沙群岛中除黄岩岛外约有30个暗礁，自然也存在类似问题。因此，南海断续线仅界定为岛屿归属线，而曾母暗沙仅为暗礁，又根据《公约》规定，其就不属于一国领土的组成部分。照此分析，曾母暗沙这一我国传统领土的组成部分将面临威胁，南海划界争议会面临扩大和激化的可能。对于这一问题，还需各学者进行深入的探讨。

历史经验告诉我们，一个国家的崛起与其海洋崛起息息相关，岛屿是一国崛起的重要支点，其具有极为重要的地缘政治意义和战略价值。根据《公约》规定，岛屿是确定国家领海基线的基点，对于划分领海、毗连区和专属经济区等管辖海域具有关键作用。因此，国外有关放弃或弱化南海断续线的观点是不可取的，南海断续线法律地位的确定不仅有助于中国对线内岛礁，尤其是南沙淹没在水中暗沙和浅滩等享有主权的依据，也是中国与南海周边其他东南亚国家进行海上边界划分的重要证据[15]。

五、结语

通过以上分析可以看出，中国的南海断续线应为“岛屿归属线”，而该线内水域的法律地位应在充分尊重中国历史上的管辖实践及相关权利的基础上，参照《公约》的规定进行确定。

注释：

（1）引自《中华人民共和国领海及毗连区法》

（2）引自《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》

[1]国家海洋局海洋发展战略研究所课题组.中国对有关国家大陆架划界案和初步信息致联合国秘书长的照会[M]//中国海洋发展报告(2011),北京:海洋出版社,2011:593-598．

[2]李金明.南海九段线:中国的岛屿归属线[N].经济参考报, 2012-06-06(6)．

[3]李开盛.地图上独特的南海“九段线”因何而来[EB/OL]．2011-12-03 http://www.360doc.com/content/11/1203/06/ 8126172_169296202.shtml

[4]李金明.南海断续线：产生背景及其法律地位[J].现代国际关系,2012(9)：7-14．

[5]贾宇.南海“断续线”的法律地位[J].中国边疆史地研究, 2005(6):112-149．

[6]薛桂芳,胡增祥.海洋法理论与实践[M].北京:海洋出版社, 2009:66．

[7]黄远龙.国际法上的时际法概念[J].外国法译评，2000(2)：75-76．

[8]王军敏.国际法中的时际法规则[J].北京行政学院学报, 2011(6)：87-91．

[9]李金明.菲律宾在南海问题的三个误判[J].中国周边,2011 (20)：29．

[10]李金明.国内外有关南海断续线法律地位的研究述评[J].南洋问题研究,2011(2):54-80．

[11]李金明.南海波涛—东南亚国家与南海问题[M].南昌:江西高校出版社,2005:36-52．

[12]傅崐成.海洋法相关公约及中英文索引[M].厦门:厦门大学出版社,2005(5)．

[13]百度百科曾母暗沙.[EB/OL]http://baike.baidu.com/link? url=atIYT5JHbj9m1rfUnb0HsW 7H lxlRuIWEDXP7JUrq_Lj CIfuvV-MQZMOsZO1XcLOe

[14]百度百科曾母暗沙.[EB/OL]http://baike.baidu.com/link? url=P4LxdiA1sdypFW0D0Hf4aT8rITxjf9a0Xn1uNrOOw0lb TdrARvmwR2X7XKoOukhk

[15]张卫彬.南海U形线的法律属性及在划界中地位问题[J].当代法学,2013(2)．

On the Legal Status of the Dotted Lines of the South China Sea

Xu Xiangm in1,M en Zhiyuan2,Yu Hongyan3
(1.2.School of Law and Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,China；3.The People’s Procuratorate of Huangdao District of Qingdao,Qingdao 266000,China)

In the present years,the issue of the South China Sea becomes a frequent topic,which drawsmuch attention of the countries in the world to the legal status of the dotted lines and the water area within the lines.Up to now,Chinese government has notgiven any definition to the dotted lines the South China Sea.Therefore,this paper,from the perspective of domestic laws and foreign laws and by taking into account the history and legal principles,expounds the legal status of the South China Sea so as to promote the study of the issues of the South China Sea.

The dotted lines the South China Sea;legal status;The ownership lines of islands;the existing issues

D993.5

A

1673-8535（2014）02-0032-05

徐祥民（1958-），男，山东汶上人，中国海洋大学法政学院院长，教授，博士生导师，主要研究方向：环境法、海洋法。

门植渊（1989-），女，山东青岛人，中国海洋大学法政学院国际法专业硕士研究生。

（责任编辑：高坚）

2014-01-11

于红燕（1982-），女，山东威海人，山东省青岛市黄岛区检察院检察员。