论福利权及其宪法意义

李静

（南京信息职业技术学院思想政治教育部，江苏南京，210023）

随着物质生活条件的不断提高，公民越来越多地希望国家及政府积极履行其义务，在衣、食、住、行等生活的各个层面给予更多的公平的福利待遇，并以此来实现社会正义与资源的有效配置。西方“福利国家”理论藉此应运而生。许多西方国家在充分强调“福利国家”的基础上形成了较为完善的福利制度，而我国则恰恰处于这样一个前所未有的社会大变革时期，各种关系到福利权层面的社会问题才开始出现。这些问题的出现，已绝非书斋里的沙盘演练，而是客观实在的亟待解决的课题。虽然有关民生问题在每年“两会”及党和国家的多次重大会议上都受到重视，但是对于我国公民“福利权”的呼吁及重视，却是学者容易忽视的问题。

本文拟从广义、狭义方面定义福利权，并对它的权利属性和法理、制度基础及其宪法意义等基本问题加以初步分析和研究，以探寻福利权作为宪法权利的合理性。

一、福利权的理论梳理

“福利权”作为一含义丰富的词汇，存在于政治哲学、道德哲学和法学等诸多领域之中。学者胡敏洁认为其是与公共福利制度相关的权利[1]。本文尝试从广义、狭义角度对“福利权”的概念作出界定。

（一）福利权的概念界定

从广义角度而言，福利权是指为生活需求，并增进其各方面的能力，包括衣、食、住、行、教育、娱乐以及潜能发展等，人们接受现在甚至是将来生活的各个方面提供的保证的资格，这种权利与公共福利制度相关。

从狭义角度而言，福利权是指为满足对生活品质的进一步追求，人们享有的提高生活水平和质量，增进社会福祉的权利，这是一种更高层次的权利追求。在此可以借助国内学者对于狭义的社会福利的定义来理解。例如，有学者认为“狭义的社会福利则包括除社会救助和社会保险以外的所有其他社会保障项目”[2]。

（二）福利权的权利属性

福利权的权利属性，是指福利权作为一种权利所具有的基本性质和归属。福利权的权利属性可以从以下两个方面来认识：即福利权既是抽象权利和消极权利，又是社会权利和积极权利。

福利权可以说是抽象权利，也可以说是消极权利。说它是抽象权利，是因为它囊括了一些具体化权利如最低生活保障权、养老福利权等，为它们的权利保障提供了宪法上的依据；说它是消极权利，是因为公民个体只能消极接受它，国家不能恣意侵犯公民的一些既得权益。

福利权是一种典型的社会权，它具备社会权利所具有的社会属性。借助社会权的相关理论，也可以说是一种积极权利。作为一种积极权利，福利权往往被认为是“昂贵的权利”。尽管如此，我们仍然不能否认它所具有的潜在价值。例如，对平等、人性尊严等价值的尊崇以及对自由权的保障等，这些潜在的价值都推动着各国对于该类权利的重视[3]。这意味着，在多数情况下，作为社会权的福利权更多地要求国家积极作为或积极地给付，采取有效的措施，帮助社会成员实现自己的权利。其中最主要的是立法机关发挥某种作为义务，要求国家建构某些保障公民福利权利的最低生活保障制度、教育基础制度等，并通过福利行政的方式使福利权得以实现和保障。

二、福利权的理论证成与制度基础

“任何一个国家的权利立法包括社会主义国家的权利立法在内，都不可能是完美无缺的，而是要随着经济政治发展、文化进步以及国家人权发展的趋势而不断充实和改善。应有权利的概念和主张提醒立法者，只要条件允许，就应及时把公民的应有权利奉为法律权利，假使现实条件能够使人民享有十分权利，就不要只给九分。”[4]福利权的出现也是随着经济政治发展、文化进步以及国家制度发展的需要而产生的，它也有着深刻的理论根源。

从人性尊严理论来看，国家必须保障人民享有一个合乎人性尊严的生存条件，以减轻或者避免人民面临经济困境，也即确保公民享有基础的福利权。从正义理论来看，社会正义、公平意味着国家必须努力调和因权力分配、贫穷、教育程度等差异所产生的对立与矛盾，并竭力谋求全社会平等的建立。即国家必须积极立法，来保障福利权的真正实现。

作为积极权利的福利权，一方面，要求政府积极地提供一定的医疗保障、住房、福利津贴等，而另一方面，在很多国家也被作为一种国家的政策和立法义务而存在。而且一些国际公约也对福利权的相关内容有具体、明确的规定。虽然各国宪法中并未明确出现“福利权”这一术语，但是各国相应地存在或在宪法条文中规定了有关福利权的内容。例如我国宪法第 42条中有关福利权的内容“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。依据此条规定，我国公民享有国家对于劳动领域所保障的福利权益。

三、福利权的宪法意义

（一）作为宪法权利的福利权

自宪法制定之日起，通常认为，基本权利是宪法规定的首要的、根本的、具有决定性意义的权利，它在权利体系中居于核心地位，是构成普通法律权利的基础。从字面上看，所谓“宪法权利”[5]，是宪法所确认并保护的权利。基本权利可等同于基本权[6]。广义上的宪法权利包括宪法文本中规定的所有“公民的基本权利”，这些权利大体上可分为三种类型：公民的自由权、政治权利和社会权利，又可称为公民权、政治权利和社会权利。狭义的宪法权利有时也可称为自由权利，不包括社会权利。美国人认为社会权是一种福利权利[7]。故狭义的“宪法权利”与“基本权利”、与宪法文本中规定的权利在含义上既有重叠之处，也有区别。无论是狭义的宪法权利还是广义的宪法权利，它们都可称之为宪法所保护的基本权利，狭义的宪法权利是消极的，广义的宪法权利不仅包括消极权利，还容纳了积极权利，后者需要国家积极立法来促成它的实现。

随着时代的发展，宪法基本权利的内涵和外延都发生了变化，特别是其外延扩大了许多，那些体现福利权利的社会、经济、文化权利逐渐在许多国家成为基本权利。由此可见，福利权归属于广义上的宪法基本权利。这种基本权利是个人于宪法上的针对国家提出的消极或积极的要求与主张。

宪法确认福利权，不是否定自由权，而是弥补自由权的不足，使公民基本权利的实现兼顾形式平等和实质平等两个方面。它不仅丰富了公民基本权利的内涵，而且为人权的保护和实现提供了法治基础。

（二）作为一项宪法未列举权利的福利权

自近代宪法生成以来，各国的宪法文本都试图对基本权利作全面性的规定，以期望能够将所要保障的基本权利尽量囊括其中，为个人行使基本权利以及国家保障基本权利提供明确的法律根据。但是，由于基本权利在实质上不过是个人生存条件的法律表达，其内容并不仅仅是主观性的，还要受到特定时期国家的政治、经济、文化发展水平的制约。随着人类社会的发展与进步，每一个人以及整个人类对自身生存条件的要求也越来越高，不仅原有的基本权利内容会发展变化，更会有新的基本权利生成。在此情形下，期望在宪法文本中将基本权利尽数列举清楚的愿望难以达成。由此而导致宪法未列举权利的存在。

福利权随着人们对生活水平等的进一步需求，其本身是不断发展的，其内涵的制度表达随着时代的变化还会有新的发展。福利权内容不仅涵盖宪法化的基本福利权利，而且包括那些尚未宪法化的、但随着条件的成熟应该宪法化的基本福利权利。因此，作为基本人权之一的福利权就像人权的内容一样也是具有动态性的，它打破了先前宪法基本权利列举式规定所带来的略显僵化的局面，为人权的推进提供了很好的宪法规范基础。在健全人权保护体系时，我们应当学会从宪法角度来思考构建新的权利、开放宪法权利体系，不断充实丰富福利权内容。这样的研究才是真正具有宪法意义的。

（三）宪法背景下的福利权主体分析

在宪法背景下，我们来对福利权的主体进行分析。福利权的主体包括权利主体和义务主体。首先是福利权的权利主体。福利权的权利主体是谁？具体包括哪些人？其次是福利权的义务主体。福利权由谁来保障享有？这种对于福利权主体的分析是十分具有意义的，这对于我们理解作为宪法权利的福利权是有很大帮助的。

1.福利权的权利主体

作为宪法基本权利的福利权，权利主体是指全体公民，而不是指单个个人，虽然在现实生活中享受到福利权利的是每一个公民，但是福利权应是一种“全民”福利权。

在一个国家，所有的公民都是平等的个体，公民之间的平等关系也应该体现在福利的分配上。如果国家对不同的公民个体采取不同的福利标准，那实质上就是以权力的方式把本应由公民甲享受的福利转移给了公民乙，而这对公民甲而言是不公平的。作为公民这种身份所应享有的权利，对所有公民而言应是平等的。

正因为福利权的权利主体是全体公民，所以正如上文所述，从这种角度来理解，福利权是一种抽象权利，需要国家通过立法把这种应有权利变成法定权利。正是从这一意义上来说，福利权又是一种消极权利，所以公民个体不能主动积极地去做任何事情，只能消极等待国家的积极作为或积极地给付，被动接受它。

2.福利权的义务主体

作为宪法基本权利的福利权，义务主体是指政府。这里的政府，不仅仅是指行政机关，还包括立法机关、司法机关、军事机关，它聚集着社会的公共权力。

与福利权所涉及之宪法权利类型以及权利功能的多重面向相对应，政府在福利权的保证上负有多重义务。此外，政府义务还与国家发展状况，尤其是与国家的经济发展水平密切相关，不同发展水平的国家实施福利保障的方式、范围和水平不同。但是，国家不能借口发展水平较低而推诿义务。能力和水平可以有所差异，但政府义务必须成为公民福利权实现的坚实基础。这一点是恒定不变的。尽管福利权中有关物质福利权益等实现的程度只能受制于社会经济状况，但是，政府必须尽其最大努力为个人和组织谋取利益。政府义务的履行状况直接决定了国家属性和类型的优劣。

目前，中国正处在经济转轨、转型的过程中，不可避免地会出现贫富差距拉大、收入分配不公等问题，同时还会面临着因经济转轨而造成的结构性失业、因人口老龄化而产生的退休负担过重的双重难题。这就要求我国必须加快建立和健全福利制度，增加社会低收入者的实际收入，缩小贫富差距，对年老、伤残、失业者进行救济，实现公平分配。同时，在制定社会福利目标时，应特别注意分析不同贫困的原因，区别对待由于自然条件恶劣、生产力低下等原因造成的农业贫困以及由于转变生产方式丧失了传统生活依托基础而造成的工业贫困，对因不同原因造成的贫困采取不同的社会福利形式。

结合我国具体国情而言，政府应当主动、积极地致力于彰显福利权的制度建设，在宪法层次上，可以考虑在宪法中增设社会权和生存权等相关人权来落实公民的福利权，真正实现“富民强国”。

[1]胡敏洁.福利权研究[M].北京：法律出版社，2008.

[2]陈红霞.社会福利思想[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[3]胡敏洁.转型时期的福利权实现路径[J].中国法学，2008(6)：63.

[4]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[5]夏正林.从基本权利到宪法权利[J].法学研究，2007(6)：129.

[6]蓝潮永，关今华.人权与法治[M].厦门：厦门大学出版社，2008.

[7]郑贤君.试论宪法权利[C]//厦门大学法律评论第 4辑.厦门：厦门大学出版社，2003.