推进公共财政教育支出绩效评价探究

冯素水

(泉州经贸职业技术学院，福建泉州362000)

党的“十八大”明确提出，“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。这为推进公共财政教育支出绩效管理工作指明了方向。开展公共财政教育支出绩效评价，掌握财政教育资金使用情况，有利于合理配置教育资源，提高财政资金使用效益，对促进我国教育事业的发展具有重要意义。

一、公共财政教育支出绩效评价的基本概念

(一)公共财政教育支出绩效评价

教育的属性为准公共品。教育投入规模和结构是由政府确定，并通过财政支付实现。公共财政教育支出绩效评价(以下简称绩效评价)是指财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标，以提高财政教育资金分配与使用效益为目的，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，按照绩效的内在原则，对照部门预算要求，对财政教育支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。绩效评价涵盖了财政教育支出的全过程，包括事前(预算申报阶段)评价、事中(预算执行阶段)评价和事后(预算完成阶段)评价。财政教育支出与其它事业支出一样，必须依据规模经济原理、最优化原理和科学管理的方法，利用有限的资金资源进行最优配置和取得最佳效益。

(二)公共财政教育支出绩效评价的原则和标准

在西方国家，绩效评估已成为政府制定教育政策、分配学校经费和加强学校管理的重要手段。我国财政教育支出绩效评估工作尚处于起步阶段，目前还未建立完善的财政教育支出绩效评估体系。按照公共财政理论，投资规模应满足需求和效率两个原则。从各国实践看，在进行绩效评价时，要遵循“4E”原则，即:经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效益性(Effectiveness)及公平性(Equity)的总称。“4E”实质上是三种关系，涉及到财政教育支出活动的四个方面即成本、投入、产出、效果。经济性，指投入成本的降低程度，要求以尽可能最低的成本购买或提供特定的数量和质量的公共产品和服务，反映政府财政教育支出的规模和强度;效率性，反映既定数量的财政教育支出所获得的各种有形产出，要求在既定的投入水平下达到产出最大化或在既定的产出水平下实现投入最小化，即支出是否合理、高效，如生均教学设备价值等;效益性，反映财政教育支出在多大程度上达到了政府的目标，并满足了公众的需求;公平性，主要衡量是否所有服务对象都受到了平等的对待，对于弱势群体或其他特殊群体是否有更多的政策倾斜等。要从经济性、效率性和效益性三者之间的相互联系中对财政教育资金分配使用情况进行综合考察、分析，才能得出客观、公正的结论。

绩效评价标准是指衡量公共财政教育支出绩效目标完成程度的尺度。评价标准是评价工作的基本准绳和标尺，能够具体将评价对象的好坏、优劣等特征通过量化的方式进行量度，是最后进行评价计分的依据。目前财政支出的评价标准一般有计划标准、行业标准、历史标准等基本类型。在利用这些标准时，有的是定量标准，有的是定性标准。实际评价中具体选用哪种标准，主要根据评价的目的、对象的特点、评价的环境、信息采集、技术标准的适应范围等条件来确定。

二、推进公共财政教育支出绩效评价的重要意义

(一)有利于提高政府行政效能

随着我国政府向公共服务政府转变，公共财政框架逐步建立，但是行政管理体制却存在政府权责脱节、公共产品和公共服务供给不足及考核体系不健全等问题。绩效评价强调政府提供公共服务的质量与成本，关注财政资金使用效益，其内容已超越公共支出管理的一切内容，涵盖政府管理范围。推进公共财政教育支出绩效评价有利于有效解决上述问题，强化政府服务观念，从而提高政府行政效能。

(二)顺应现代管理的发展趋势

现代政府公共管理与企业管理之间不存在本质区别，企业管理中要求的绩效管理、质量管理、目标管理和成本管理等，公共管理都适用。随着各项公益性支出的增加，公众对财政资金分配的参与意识也不断增强，他们越来越关注民生资金的落实情况和效果，是否存在决策失误、管理不善和财政资金浪费等情况，公众对于财政资金进行预算绩效管理的呼声越来越高。推进公共财政教育支出绩效评价，提高财政资金使用效益，符合现代管理理论的发展要求，顺应了现代政府预算管理的发展潮流。

(三)有利于提高财政资金的使用效益

近年来我国财政教育支出总量逐年增加，却不同程度存在资金管理和使用效益低下等现象。日益壮大的财政收支规模和财政实力，需要不断加强绩效管理，提高财政资金使用效益。同时，不断推进预算支出绩效的透明度，有利于树立财政等政府部门的良好形象。

三、推进公共财政教育支出绩效评价的有利条件

(一)中央高度重视绩效管理工作

继党的十六届三中全会、十七届二中、五中全会分别提出加强预算绩效管理的要求后，党的十八大报告明确提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。2012年《全国人民代表大会常务委员会关于批准2011年中央决算的决议》明确提出，“各部门、各单位都要树立‘用财要问效’的理念，建立健全预算绩效管理制度，进一步扩大项目支出绩效评价范围，开展对重点项目支出绩效的整体评价”。中央的高度重视为推进公共财政教育预算绩效管理提供了强大的动力。

(二)政府绩效管理试点工作有序推进

2012年国务院常务会议明确将“开展政府绩效管理试点”作为行政体制改革的重点任务。在2012年3月召开的政府绩效管理工作部际联席会议第二次会议上，对2011年的政府绩效管理工作进行了中期评估，并明确提出深入推进政府绩效管理试点;同年8月召开的政府绩效管理工作推进会上，又对加快推进政府绩效管理试点工作进行了具体部署。2013年初，对政府绩效管理试点工作进行了全面总结验收，并提出了深化政府绩效管理的思路。

经过试点工作，一些地方和部门在绩效评价试点中已取得一些成功经验，探索了一些好的做法，在规章制度建设、指标体系完善、全过程预算绩效管理等方面都有所突破，各具特色，为进一步做好财政教育支出绩效管理工作提供了重要参考。

四、公共财政教育支出评价的基本思路和逻辑顺序

在具体实施公共财政教育支出评价过程中应采用适合工具和方法，实施评价的过程是各种方法交叉、综合使用的过程。如采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

绩效指标主要从绩效目标的三要素——投入、产出和效果来考虑。即对公共财政教育支出投入一定的资源，开展必要的工作，从而获得一定的产出，如产品和服务，以及通过这些产出带来某种效果。其中，投入指用于项目实施的各种资源，包括人力、资金、实物、时间和专业技能等资源。产出指通过实施各项活动而产生的产品和服务，是有形、可计算的。如培训100名教师。效果包括短期效果和长期效果(见图1)。短期效果指通过使用项目的产出而带来的直接效果。

图1 公共财政教育支出绩效目标基本思路和逻辑顺序

五、公共财政教育支出绩效评价指标体系的设置

公共财政教育支出绩效评价指标体系是反映财政支出绩效的特定概念和具体数值，是衡量、监测和评价财政支出经济性、效率性和效益性，揭示财政支出存在问题的重要工具。建立财政教育支出绩效评估指标体系，除了要遵循科学性、可比性、可操作性和统一性原则外，还要按照整体优化原则、符合长期利益原则和动态完善原则，审慎地选择评估指标，既兼顾到评估对象的个性化特征，又要考虑学校绩效管理的共性;既考虑到规模不可比的制约，又要考虑绩效相对可比的可行性。按照公共财政教育支出的特点和目标，设置了支出绩效目标指标体系(见表1)。

表1 公共财政教育支出绩效目标指标体系

［1］财政部预算司.中国预算绩效管理探索与实践［M］.北京:经济科学出版社，2013.

［2］财政部预算司.中央部门预算编制指南(2008年)［M］.中国财政经济出版社，2007.

［3］彭宇飞，陈俊生.高等学校教育支出绩效评价指标体系构建［J］.山西财经大学学报，2012(2).

［4］刘晓凤.我国财政教育支出绩效评价研究［J］.西部财会，2011(10).

［5］王敏.中国财政教育支出绩效评价探析［J］.财政研究，2005(6).

［6］李萍.对教育支出绩效评价的构想［J］.山西财税，2007(6).

［7］何敏.甘肃高等教育财政支出绩效研究的必要性分析［J］.经济视角，2013(7).

［8］沈南山.美国中小学教育绩效评价制度改革及启示［J］.比较教育研究，2009(2).