城市化进程中的城郊社区安全问题与解决策略

任映红

(温州大学马克思主义学院，浙江温州 325035)

城市化进程中的城郊社区安全问题与解决策略

任映红

(温州大学马克思主义学院，浙江温州 325035)

与城市紧锣密鼓地推进平安社区建设不同，“先天不足”的城郊社区正成为各种社会问题集中、管理最为棘手的场域，其社区安全问题备受关注。城郊社区安全问题主要表现为：流动人口多，管理服务难；刑事犯罪高发，防控能力弱；出租房多，管理良策少；小企业量多面广，安全隐患多；居民成分复杂，矛盾纠纷多等问题。维护城郊社区安全的策略选择主要有：加强流动人口的管理和服务、加强犯罪防控工作、规范出租屋管理、加强安全生产监督、重视矛盾纠纷调解、构建社区治安综合治理体系等。

城市化进程；城郊；社区安全

社区是社会的基本单元，社区安全是社会稳定和谐、可持续发展的基础。安全，是指一种没有危险，不受威胁，免除了不可接受的损害风险的平安状态。消除社区生活中的安全隐患,让生活处处充满安全，是打造安全社区、共建和谐社会的价值追求，也是加强和创新社会管理的题中应有之义。

“安全社区”的雏形，诞生于瑞典Falk Ping社区1975年启动的伤害预防计划。“安全社区”的概念最早由世界卫生组织在1989年第一届世界事故与伤害预防大会上提出，该大会所通过的《安全社区宣言》提倡“控制和预防意外伤害，保障所有人都平等享有健康和安全的权利”理念。从此，推行“安全社区”建设成为世界卫生组织的一项重点工作。目前，全球共有二百多个社区被世界卫生组织命名为“安全社区”。随着世界卫生组织在中国大陆命名的第一个“安全社区”于2006年春天在山东省济南市诞生，我国城市的“安全社区”建设开始全面起步[1]。所有“安全社区”都有一整套完善的机制和程序，以确保有能力持续改进社区安全绩效，最大限度预防和降低事故及伤害，以保障居民安全健康地生活。

随着我国城市化进程的加速，城市规模的日益扩大,社区安全面临更大挑战，也得到了社会各界越来越多的关注。与城市紧锣密鼓地推进平安社区建设不同，“先天不足”的城郊社区成为各种社会问题集中、管理最为棘手的场域，城郊社区安全问题表现在许多方面。如何化解这些问题，促进社区安全，已经迫在眉睫，成为当务之急。

一、城市化进程中城郊社区安全问题

城市化进程不可避免地毁坏了农村传统村落的原生态，引起一系列社会变迁，出现了大量亦工亦农、亦城亦乡的城郊社区——“边缘性社区”，它们具有过渡性、动态性、边缘性、复杂性等特征。由于城郊社区是城市人口和农村人口、本地人员和外来人口混杂的地区，其特定社会环境形成了特殊的社会关系，带来这类社区特殊的社会治安难题，较普遍地存在着：流动人口多，管理服务难；刑事犯罪高发，防控能力弱；出租房多，管理良策少；小企业量多面广，安全隐患多；居民成分复杂，矛盾纠纷多等问题。随着城市化的推进，城区日益拓展延伸，农村土地被征用、旧村改造成为常态，城郊居民常因土地征用、住房拆迁、补偿安置不合理而与基层政府引发冲突，稍有不慎就可能激化矛盾，扩大事态，使城郊社区安全陷入困境。

（一）流动人口多，管理服务难

城市化的加速推进，让越来越多的农民从农村来到城市，形成了一股巨大的人口流动潮流。流动人口来到城市，汇成一支劳动大军，大多从事建筑、制造、商贸、服务等工作，大多选择租住在离工业区近、租金廉价的城郊社区。大量的流动人口对城市带来经济活力的同时，也滋生出许多社会问题。

这些外来流动人口的生活方式和价值观念虽受城市文明的影响和冲击，但其中占主导地位的仍是农业文化。另因城乡隔离体制因素，他们的经济、社会地位普遍不稳定。由于身处异乡，特别注重血缘、亲缘和地缘，流动人口极易形成以地域为特征的“亚群体”，而与当地社会的联系、互动则较弱，具有边缘群体的特征。加之较低的文化素养和较为明显的“过客”心理和移民心态，他们极易行为失范，影响社会的安定，增加当地政府的管理难度。

城郊社区还存在大量“人户分离”的情况。一些有经济能力的本地居民，嫌周边环境差、邻居素质不高，热衷于到城中心区品质好的小区购房居住，人搬走了，但户口没有迁移；而另一些较长时间居住这里的人，因种种原因不能落户，形成了“人在户口不在”、“户口在人不在”的人户不一致的情况，给社区的户籍及人口管理带来困难。城郊社区还有青少年越轨、黄赌毒泛滥、各种各样的黑加工窝点普遍存在等问题，严重影响着社区安全。

面对迅猛涌进的外来流动人口，城郊社区的社会治安、计划生育、子女入学以及其他公共服务设施配套等等，都面临一系列亟待解决的问题。城郊乡镇、街道因受财力限制、管理体制不顺等因素的制约，形成事实上的“重管理、轻服务”现状，对这一群体的真正需求了解不够，人文关怀少，服务难到位，流动人口“疏离感”往往大于城市归属感。

（二）刑事犯罪高发，防控能力弱

城郊社区中有几类犯罪是高发的：一是毒品和色情犯罪。城郊社区是毒品的主要交易地，“以贩养吸”现象普遍，毒品犯罪直接诱发其他各类刑事犯罪；城郊社区也是三陪女和暗娼相对集中的聚居地，这类女性也容易成为犯罪分子侵害的对象。二是“双抢”与暴力犯罪。城郊抢劫、抢夺案多发，杀人、绑架、爆炸伤害等暴力案件较突出；在各种集市贸易场所，黑恶势力猖獗，暴力讨债、市场垄断等违法行为成为危害社会治安的祸根。三是“两劳”犯罪。一些未改造好的刑释、劳教释放人员回归社会后，由于就业困难、生活来源难以解决，部分人又会重新犯罪。四是青少年犯罪。在城郊社区，由于土地被征用或没有固定工作，一些居民出外谋生，将其未成年子女留在家中交给老人或其他亲戚看管，缺少管教、沟通和呵护的留守未成年人常出现逃学甚至误入歧途现象[2]。

城郊社区地理位置特殊、警力不足、治安防控力量薄弱，为各类刑事犯罪尤其是外来流窜人员犯罪提供了便利，各类刑事案件居高不下，其犯罪特点是：刑事案件高发、侵财犯罪主导、团伙犯罪突出、外来人员犯罪突出、丑恶现象屡禁不绝、违法手段暴力化等，这些犯罪行为严重危害社区安全。

（三）出租房多，管理良策少

据调查，城郊往往工业区集中，房屋租金相对低廉，吸引了大量外来流动人口。出租房为居民带来了一定的经济收入，但大部分出租房没有经过安全质量鉴定，有些是不具备出租条件的危旧房屋；还有些是当地村民搭建的简易违章建筑，生活设施和安全条件更差。出租人和承租人大多忽视住房安全使用，各家各户乱拉电线、煤气罐乱放、杂物堆积，消防安全难以保证。由于城郊乡镇不是执法主体，无执法权限，它对部分出租房房东的整改不积极、不到位，甚至对整改有对立对抗情绪，只能表示无可奈何。出租屋管理不善，会成为“黄赌毒”的温床、“超生游击队”的藏身之所、外来不法人员的“避风港”，带来社会秩序的混乱。

（四）小企业量多面广，安全隐患多

在我国一些经济较发达地区，城郊社区聚集了大量处于产业链下游的、利润低廉的小企业，不少还是生产、生活、仓库“三合一”企业，安全生产隐患多，产品科技含量不高，劳动保障不到位，职工工资低，超时加班现象多。这些小企业主文化水平低，对安全工作缺乏重视，厂房安全等级差，机械设备陈旧，工作场地拥挤，消防、救援通道不畅，防灾救护能力脆弱。

（五）居民成分复杂，矛盾纠纷多

城郊社区居民构成相当复杂，有原住民，也有拆迁安置户；有外来购房者，也有外来建房者；有房东，也有房客；房客中有常住的，也有暂住的；有经商的，也有打工的等等。这些群体之间关系较疏离，居民间的社会沟通不多，尤其是外来人口融入当地比较困难。

在我国大部分城郊社区，仍然保持着浓厚的乡村特征，如保留了乡村的过节或婚丧习俗，有的居民喜欢利用边角地甚至绿地来种菜，有的居民在小区违章搭建，有的随便饲养宠物、乱扔垃圾、高空抛物等等，这些都影响了小区的整体环境和邻居利益，最后导致邻里关系的紧张。

二、城市化进程中的城郊社区安全问题解决策略

社区安全要求有完善的社区安全设施、健全的安全教育体系、和谐的工作生活环境、良好的公共秩序风尚、科学的安全促进机制、周密的危机应对计划。公安派出所、街道办事处、居委会等机构要统一协调，制订出切实可行的安全管理制度，如社区安全岗位责任制、操作规程、突发事件的应急处理预案等。要做好流动人口的管理服务，刑事案件、民事纠纷、灾害事故的防控，邻里矛盾的调解，这样才能使城郊社区内外有序、文明祥和。具体策略有：

（一）加强流动人口的管理服务

十八大报告要求完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。城郊乡镇、街道要以创建“平安社区”为目标，采取科学有效的管理手段和方法，加强流动人口管理和服务。这就要做到：

1．健全领导机构，发挥社会力量作用

基层政府要成立流动人口管理领导小组，抽调公安、房管、社区干部联合办公，形成“公安牵头、社区为主、居民参与、综合治理”的工作局面，做到有机构、有制度，有考勤，有经费；各社区成立流动人口管理站，建立各项管理制度，开展调查摸底工作，落实流动人口登记、办证制度。

2．实行分类管理，落实管理责任

要积极探索行政管理、社区自治和社会化管理相结合的社区流动人口管理新模式。城郊街道要对流动人口实行分类管理、登记建档，实行一人一卡，确保“四知”，即知姓名、知住所、知联系方式、知去向，全面掌握流动人口信息；社区警务室建立暂住人口、流出人口、“三无人员”（通常指由民政部门收养的无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人的公民）的档案；社区要与出租户签订责任状，要求出租户负责对租住人口核验身份，并及时带领其办理暂住证；社区按照“谁用工、谁负责”的原则，落实用人单位对外来员工的管理责任。

3．确立服务理念，提升服务质量

社区管理要根据社区流动人员流动性大、成分复杂等特点，积极探索和建立动态管理机制，做到能放得开、管得住，保障外来人口的合法权益；提高对流动人口的服务管理水平，提高流动人口的自我保护意识和社区归属感，充分调动其参与社区安全维护的积极性。

（二）加强犯罪防控工作

犯罪在一定程度上是可以控制和预防的。做好犯罪的防控工作比打击犯罪意义更大，这就要求做到：

1．加强社区的警务建设

社区警务以听取民声，化解矛盾，警民和谐为工作目标，为社区提供全方位治安服务。城郊社区应当把社区警务纳入社区建设规划中，实现两者的同步规划、同步建设和同步发展。为此，城郊社区应当完善社区警务室，构建由公安机关、街道办事处、生活区管理单位和企业内部保安组织共同参与的“四位一体”的社区警务联动防控体系；而网上警务室的建设，能进一步加强警民之间的沟通和互动。

2．通过人力、物力和现代科技进行安全防范

加强人防，强化动态防范，形成群防群治网络。如组建保安巡逻队，白天有民警坐岗督促，晚上有保安分片包干，采取步巡与车巡、流动巡逻与定岗相结合等方式，每天在社区不间断巡逻，切实堵住流窜作案、藏匿等现象，对易发案区域进行蹲守，民警、保安、群众治安联防组织在社区内不断流动和频繁出现，给犯罪分子极大的威慑力。同时，社区要配备专门的、现代化的安全管理设备设施，如中央监控设施、自动报警系统、卫星定位系统、消防系统以及其他安全管理器材设备等硬件设施。装备的落实，能增强管理的安全系数与效率。

3．预防留守未成年人犯罪

预防留守未成年人犯罪，必须做好以下工作：一是建立健全社区监测制度。健全留守未成年人监测机构，充实监测人员，加强监测网络和信息传递制度建设，尽快建立起快捷畅通的信息渠道。二是健全社区监护机制。建立辖区里留守未成年人档案，为其指定具体联系人或监护人，与在校生所在的学校保持沟通联系。三是积极采取措施推进社区矫正工作。通过调查、家访和个别谈心等方式摸清社区不良青少年的底细，加强其思想教育、法治教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民，并帮助他们解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题。

（三）规范出租屋管理

一是加强登记、安全检查，签订责任书来加强出租房屋的管理，完善和规范出租房屋的档案。对已办理出租房证的业主及租住在出租房内的暂住人口，按照要求采集数据，整理归档，分类建立台账；对未办证的业主进行清查，对违反国家有关政策规定的业主进行登记，并上报公安部门，责令补办手续，甚至依法给予处罚或追究其刑事责任。二是实行分片包干责任管理制。划分片区由协管员包干负责，分工明确、责任明确。在分片包干的基础上，对出租屋实行分级管理，如分放心户、一般户和重点户，分别确定管理的宽严程度、巡查次数。三是对出租房屋实行“旅店式”管理，定期进行检查验收。四是推出“出租屋管理综合保险”，让保险业参与社会公共安全管理。

（四）加强安全生产监督

“世界工业化国家的经验教训告诉我们，在工业化进程中的不同阶段，一般都会经历事故多发、逐步控制、快速下降的周期，这表明安全生产与经济社会发展水平有着内在关联。当人均国内生产总值处于快速增长的特定区间时，生产安全事故相应上升，并在一个时期内处于高位波动状态，被称为生产安全事故的易发期。”[3]我国目前就处于这个阶段，但“易发”并不必然等于事故高发、频发，因此，现阶段我们必须重在防微杜渐，将安全生产纳入“平安社区建设”的轨道，全面落实“安全第一、预防为主、综合治理”的方针。正如十八大报告指出的：“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。”[4]

这就要求做到如下几点：一是把安全生产的科学理念纳入发展战略、规划中。二是贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”方针，治理隐患、防范事故。三是坚持标本兼治，重在治本，综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，从安全投入、安全法规、教育培训、激励约束、社会监督以及追究事故责任等方面着手，建立安全生产长效机制。四是实施依法治安，健全安全生产法律法规体系，严刑厉法，重典治乱，纠正和惩处非法和违法行为。

（五）重视矛盾纠纷调解

十八大报告指出：“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。”[4]要化解城郊社区的多元复杂的矛盾纠纷，就要做到：

1．实践人民调解制度

社区矛盾纠纷要多采用非诉讼纠纷解决方式，它是指“各种不违背法制强制性规定的、由纠纷双方当事人自主选择并控制的替代诉讼程序解决民事纠纷的方式方法，优势在于其形式的灵活性、程序的简约性和成本的经济性”[5]。人民调解制度就是其中一种。社区人民调解委员会依据相关的法律、法规、政策和道德规范，进行教育与疏导，使当事人消除隔阂，自愿达成和解协议，有利于消除社会矛盾，改善人际关系，促进社区的安定团结。

如杭州上城区的做法和经验是“落实三规范体系”：即落实专项经费，采取“向上争取点、预算多要点、街道补助点”方式筹备资金；推进组织建设规范化、队伍建设的规范化和保障制度的规范化。二是构建大调解机制。立足“小事不出社区、大事不出街道、矛盾不上交”的原则，深入推进矛盾纠纷化解工作；拓宽调解领域，建立联合调解机制，形成人民调解的排查预警机制、公开公正机制、考核奖励机制，有效保障大调解的规范运行。三是开展大普法活动。“调联结合，预防为主”，通过法律“六进”社区，即“法律宣传进社区、法律教育进社区、法律机构进社区、法律人才进社区、法律服务进社区、法律援助进社区”[6]，使人民调解工作向前延伸，在社区纠纷的苗头刚出现时就能及时介入，提前预防更为复杂的纠纷。

2．畅通社情民意反映渠道

社区基层组织要倾听群众呼声，合理解决群众的利益诉求，及时化解各种邻里纠纷矛盾，把群众工作做深、做细、做实，凝聚人心、理顺情绪，真正使每一个生活在社区的人都能安居乐业。建立安全的社区网站和关于社区内人口、环境、单位和市政设施信息数据库，推进社区内的人员和事件的信息化、动态化和标准化管理。及时掌握诸如人户分离、外来流动人口、出租房屋情况等，使社区安全工作更加具有针对性、时限性和实效性。

除上述解决策略之外，提升居民参与、强化风险意识、提高干部素质、形成社区治安综合治理体系等在安全社区建设中也十分重要。

目前我国的安全社区建设以政府部门自上而下的行政推进为主，自下而上的社区公民参与较少。这里就有一个政府涉入与社区自治的关系的处理问题。罗茨（Rhodes）认为：在社区公共服务的提供中，最小政府（minimalstate）、好的治理即善治（good governance）与自组织网络（self-organizing networks）三要素具有重要作用[7]。政府要通过社会动员、市场手段等方式鼓动、吸引广大公民积极参与社区管理。强化风险控制意识，不断提升风险控制力水平和规避风险能力，有利于推进安全社区建设。提高社区干部对综治工作的使命感和责任感，提高驾驭综治工作的能力，善于协调各方力量，解决好工作中遇到的困难和难题。

十八大报告指出：“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。”[4]针对目前城郊社区存在的治安防范力量单薄、各自为阵、缺乏统一管理机制的现象，街道和社区还要对社区治安防范力量进行整合，发挥治安资源的综合效应，构建社区治安综合治理体系。这一体系要以增强社区居民安全感为目标，以公安派出所为骨干，以社区保安队为补充，以社区治安保卫和帮助教育等自治组织为基础，以联防巡逻、专业队伍、群众组织、物业保安、居民自我防范相结合的群防群治为体制，各部门齐抓共管，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，如此，才能够较好地维护城郊社区安全，保证良好的社会秩序。

[1] 本刊编辑部. 安全社区: 和谐社会的基础[J]. 中国减灾, 2011, (19): 卷首语.

[2] 陈州. 城乡结合部社会治安特征及原因浅析[J]. 政法论丛, 2002, (3): 61-62.

[3] 李毅中. 谈谈我国的安全生产问题[N]. 人民日报, 2006-07-18(08).

[4] 胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进, 为全面建成小康社会而奋斗[M]. 北京: 人民出版社, 2012: 38.

[5] 郑杭生. 和谐社区建设的理论与实践: 以广州深圳实地调查为例的广东特色分析[M]. 北京: 党建读物出版社, 2009: 359.

[6] 郑杭生, 杨敏, 黄家亮. 中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究: 杭州“上城经验”的一种社会学分析[M]. 北京: 世界图书出版公司, 2010: 522-530.

[7] Rhodes R W. Understanding Governance: Policy networks, governance, reflexivity, and accountability [M]. London: Open University Press, 1997: 46-60．

On the Security Problems of Suburban Communities and Solutions in the Process of Urbanization

REN Yinghong
(School of Marxism, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

Different from the intensive progression of urban safe community, the less developed suburban communities are becoming the areas with various social problems, difficult to manage, and attracting much attention in respect of security problems. Major security issues in suburban communities are difficulties in managing large floating population, weakness in prevention and control capacity as opposed to high-incidence of criminal offense, lack of efficient management policies to deal with lots of rental houses, many potential safety hazards resulting from plenty of small enterprises, lots of disputes caused by residents of different backgrounds, among others. Correspondingly, the strategies for maintaining the security of suburban communities include strengthening the management of the floating population，intensifying the work to prevent and control crime, normalizing the management of rental housing，enhancing the safety supervision in production, paying more attention to the mediation of disputes and contradictions, constructing the comprehensive management system for community security, etc.

The Process of Urbanization; Suburb; Community Security

C912.81

A

1674-3555(2014)01-0012-07

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.01.003 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：朱青海)

2013-02-28

国家社科基金重点项目(12ASH003)；浙江省温州人经济研究中心的阶段性成果

任映红(1965-)，女，浙江东阳人，教授，研究方向：文化社会学，中国特色社会主义理论