食品安全行政过程的监管模式研究

胡汝为，辛子艺

（广州中山大学，广东 广州 510080）

● 卫生政策 ●

食品安全行政过程的监管模式研究

胡汝为，辛子艺

（广州中山大学，广东 广州 510080）

随着大部制改革的有序进行及《中华人民共和国食品安全法》的颁布实施，食品安全事件不但没有减缓的趋势，反而愈演愈烈。食品安全监管体制中存在的不足，投射出我国卫生行政执法体系中存在同类的问题。运用案例分析法，从问题出发，同时考察修订草案送审稿之亮点，提出建立以行政中心主义为执政理念的食品安全政府管制运行机制，引入动态监管体系，希望能借此改善我国卫生行政过程监管体系中长期以来存在的问题。

食品安全；动态监管；行政执法；案例

随着社会经济的发展，食品的种类与数量与日俱增，消费者的选择越来越多样。然而，20世纪末以来如同全球巡演般的食品安全事件，却不禁让人感到心寒，同时亦让人民感到困惑——食品安全到底怎么了?虽然国家对食品安全问题予以了更多的关注，但食品安全事件却没有因此而减慢其发生的脚步。如2008年三鹿奶粉“三聚氰胺”事件，反映出食品安全检测标准体系不完善等问题；2011年台湾果汁饮料“塑化剂”事件，暴露出食品添加剂监管问题[1]。

人类从无到有，社会从原始到现代，时至今日，无论社会发生怎样的变革，食物始终不曾离开过人类，人的生活离不开食物，也不可能离开食物。国以民为本，民以食为天，食以安为先，食物的安全与否，不仅仅是个人的事情，它与国计民生，与一个国家的经济、政治、文化等各个方面的发展息息相关。事实上，为了解决这个问题，国家已经作出过相应的努力：食品安全监管主体的多次调整，2009年《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）的出台，2010年新版《食品添加剂使用标准》的公布等,直至最近的《食品安全法（修改稿）》征求意见稿，国家食品药品监督管理总局立法程序规定（征求意见稿），食品监督抽检管理办法（征求意见稿），都在显示政府正在逐步推进食品安全法制环境的完善。从规制需求到现行法律的修改，再到部门规范的配套，无不尝试为消费者提供多层式的权利保护而非单一的链条式分段保护。

保障国民食品安全是政府的重要责任，在国家依法行政之路从立法中心主义到司法中心主义再到行政中心主义的跨越与转型过程中，不能忽视政府管制理论及行政执法模式改革在食品安全监管体系中的重要作用。所以本研究的视角定位于建立以行政中心主义为执政理念的食品安全政府管制运行机制。

1 我国食品安全行政执法模式发展现状

我国食品卫生管理、监督、执法大致经历了6个阶段，分别是制度管理期、执法试行期、依法行政期、分段监管期、等待规范期和分段执法期[2]。第六阶段分段执法期从2009年5月《中华人民共和国食品安全法》正式实施至今。按照该法要求，国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。

1.1 执法主体

国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

1.2 执法模式

我国现有的食品安全行政执法模式主要有两种：单独执法（专业执法）和联合执法。此二种执法模式各有利弊。单独执法是指各执法部门在各自职能范围内单独完成行政执法活动，而联合执法则是指多个执法部门联合组成执法机构，统一对食品安全各环节实施检查，再分别以各自的名义对违法行为实施处罚。然而，近年来频发的食品安全事故说明，单独执法和联合执法模式都无法从根本上确保我国食品消费安全。赵韵玲认为，在这样的情况下，已经在我国交通、农业、林业等部门推行的综合行政执法是值得在食品安全执法方面借鉴的新型模式[3]。

2 案例分析——透视动态监管体系的形成

食品安全监管中存在着种种问题，而又得不到有效的解决，这使得人们生活中最常食用得到的食品几乎都成为过食品安全事件的主角：大米、粉丝、酒、白菜、豇豆、馒头、牛奶、月饼……而作为我们最常食用的食物之一的猪肉，却不只一次被推上风口浪尖。

2.1 案例分析

从20世纪90年代开始，已经有因食用“瘦肉精”含量超标的猪肉、猪内脏而发生食物中毒的事件见诸报端，只是一直没有引起国家及群众的足够重视，而在上述的“瘦肉精”案件结束后，“瘦肉精”事件并没有随之而销声匿迹。在2011年3月15日曝光的双汇公司用含瘦肉精猪肉事件，更是掀起了食品安全事件及“瘦肉精”事件的又一高潮。

一头猪从出生到被端上餐桌，无一例外要经历养殖、贩运、屠宰、销售等几个环节，而这些环节都是有监管部门进行把关。如果这些猪是用“瘦肉精”来喂养，并且体内还有残留的话，按理说这些环节里都是能把这些不合格猪肉查处出来。然而“瘦肉精”事件的爆发却揭示出，仍有大部分的猪肉“逃”过了各监管部门的检查，堂而皇之地进入市场、进入我们的胃里。食品安全监管体制完全没有起到其应有作用：各环节执法人员没有尽到其应尽的责任，对问题猪睁一只眼闭一只眼；各项规定流于形式，甚至成为执法人员获取个人利益的工具；相关法律法规因其威慑力不足，被养殖者、运输者、屠宰者及执法人员无视，其权威被亵渎。

2.2 问题透视

十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由食品药品监管总局承担。食品药品监管总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。为做好食品安全监督管理衔接、明确责任，方案还提出，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

大部制改革的实施，在一定程度上理顺了我国食品安全监管中的关系，缓解了多头管理所带来的矛盾，然而，食品安全监管体制中仍有诸多问题需要被解决。

2.2.1 我国食品安全监管依据不健全

《食品安全法》的颁布实施，在很大程度上解决了我国食品行业中存在的检测标准不统一的问题，但是哪怕是国家标准，仍有许多没有跟国际接轨。而且，企业标准的广泛存在，其实就是“自己做自己的法官”的典型体现。用企业自己制定的标准去监管企业本身，不是现代行政执法的应有之义。对标准制定的法律和行政框架的关注日益增多，大量的批评在于认为标准制定缺少透明度，缺少对裁量的约束，因此带来了包括无效率、不一贯以及所制定的标准倾向于私人利益而非公共利益等诸多问题[4]。

虽然《食品安全法》中对于违反法律的行为的处罚力度较之前有所加大，但处罚其实并不重。“正如马克思在《资本论》中引注托·约·登宁的《工联和罢工》的一段话中所表述的“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有百分之十的利润，它就保证被到处使用；有百分之二十的利润，它就活跃起来；有百分之五十的利润，它就铤而走险；为了百分之一百的利润，它就敢践踏一切人间法律；有百分之三百的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”如果没有对市场主体予以与其利润相当的处罚，则不足以使其威慑于法律的权威，食品生产及加工者仍会不惜这样的代价来换取自己利益的最大化的。

2.2.2 监管体制不完善

虽然大部制改革后，我国食品安全的监管关系得到了一定的完善，但对于从农田到餐桌整条链子而言，涉及的部门依然不少，而对各部门的职权职责划定不清晰[5]。

2.2.3 监管行为不科学

目前，我国食品安全的执法，大多数仍处于“运动式”而非“预防式”的、采取“知会式”而非“突击式”。大部分食品安全事件，首先都是由媒体将之曝光，然后引起执法部门的注意，执法部门再去执法。

2.2.4 监管责任不明确，停留于静态监管

食品安全事件发生后，往往是执法部门查处相关企业或单位，对其作出处罚，事情亦随之结束。但食品安全事件还是在不断上演。一方面是对违法主体的处罚力度不足以规范其在合法范围内寻求自身的利益；另一方面，亦从来没有追究过执法主体的法律责任。财产罚、人身罚均不具威慑性，行政、刑事司法衔接制度含糊。

卫生系统的大部制改革政策的实施，意味着我国“大卫生执法”时代的到来。而上述的问题不是食品安全监管体制所特有的，事实上整个大卫生的执法体系中，都存在着这样的问题。很多学者把落脚点放在了执法主体应该是一元还是多元的问题上来。而国外的经验告诉我们，其实执法主体无论一元还是多元，都各有其可取之处，前提是各执法主体其职责要明确，既不重复亦无漏洞。食品药品监管总局的成立，使得执法模式由多头变为集中，理顺了部门职责关系，强化和落实了监管责任，结束了长久以来食品安全领域多段监管的局面，有利于实现全程无缝监管，提高食品监管整体效能。

3 动态监管体系建议

监管机制作用的发挥，就目前其他方面完备的情况而言，主要取决于执法工作的落实。而执法力度的强弱，很大程度上取决于执法人员对工作的积极性[6]。如何才能给执法人员以动力，让执法主体能认真履行其职责，做好监督管理工作呢？[7]对此，笔者提出对于卫生行政执法应当建立一个动态的监管体系，对食品、药品、化妆品、医疗器械等健康产品进行统一监管的部门，需要经常性地制定具有普遍约束力、能反复适用的监管规则。2013年8月5日公布的国家食品药品监督管理总局立法程序规定（征求意见稿）就旨在为动态监管体系中的动态执法（行政立法）过程提供程序保障。

3.1 动态监管体系

动态监管体系是职责明确的主体，在其职权范围内以最佳的形式或组合进行卫生行政执法工作。 当出现卫生方面事件的时候，则按照当初约定或规定那样，相应执法主体要被追究法律责任，并把其从卫生行政执法主体中剔除或重新协定对各自职能的分配。其原来的职责可由新部门承担，亦可分摊到原来现有的执法主体上。然后再进行卫生行政执法的日常工作。由于需要评估执法主体的工作成效，因此在建立动态监管体系的同时，还要再建立起执法主体评价体制[7]。

如此一来，如果执法主体不认真履行自身的职责，万一出现问题，则要由其负责任，执法人员很容易因此而丢掉工作，甚至承担相应的法律责任。如此的约束力，不可谓不强。正如刘远立教授在谈及医药卫生体系改革问题时主张的360º 评估体系同一道理，每个利益相关者参与其中的评估，包括政府、市场主体（被执法者）、社会（大众及媒体），及作为被评估者的执法主体等，从多个角度进行评估。在这个过程中，最为重要的是，评估者要开诚布公地提出意见。作为一个评估的组合，以观察为基础，并将评价数据在系统中保存下来。它着重考察执法者的公平、公证、公开，执法品质以及受被执法者认可和尊敬的程度。360º 的评估结果，汇集到一起形成的是宏观而大幅的画面，有重要的参考的价值。《食品安全法》（修改草案送审稿）的理念便是强调社会共治理念及公开、透明原则。送审稿明确，食品安全国家标准应经食品安全国家标准审评委员会审查通过，审评委员会由医学、农业、粮食、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门、食品行业协会、消费者协会的代表组成；食品安全风险评估机构应组织开展食品安全风险交流；食品行业协会应推动行业诚信建设；新闻媒体应客观、公正报道食品安全问题，对违法行为进行舆论监督。这便是动态监管体系的印证[3]。

3.2 建议

3.2.1 监管主体

无论监管主体是一元还是多元，都可建立动态监管体系。在动态监管体系中，主体应该具有怎样的资格呢？是制定法律法规，还是实施具体的执法工作，或是评价相应主体工作？卫生行政执法涉及食品、药品、医疗、职业病、学校卫生、公共卫生等多个方面，应该由哪个部门负责哪一方面哪一环节的哪一个流程，都应该做详尽的规定。所以在《食品安全法》（修改草案送审稿）我们更应该看到，食品安全监管协调机构的具体职责与行为规范将会成为一个实质性的过程监管规范。

在最近一年的卫生监督现状中我们可以发现，不仅食品安全与卫生监督进行了职权的划分，安全生产监管与卫生监督在职业病监管方面也进行了职权的划分，从执法专业化的角度来说，这是对卫生监督更集中于医疗市场监管和公共场所卫生监督上是一种促进，而同时也使更多的行业参与公共卫生监管过程。国家正在根据新一轮医疗体制改革方案强化基层公共卫生机构的职能，包括尝试让社区卫生服务中心及公共卫生医师、全科医师担任社区居民的健康“守门人”。若可借鉴Mark Winne博士提出[8]，引入“社区”组织和成员构建多元网络以增加获得更好食物的机会，由食品药品监督管理总局所辖的社区营养师提供食品摄入的营养指导、健康食品供应的评价，反映在社区居民的健康指标之中，不乏为增强执法主体责任，强化公共卫生在食品安全基层保护作用的一个途径。

3.2.2 监管过程

动态监管体系运行的过程中，各主体应各施其能、各尽其职，政府转变监管方式，从过程监管转变为结果监管[9]。各部门可根据自己职权范围的具体情况，制定具体的实施方案，例如对于法律法规制定者，可成立对法律法规的意见收集处，每隔多长时间对法律法规进行一次修订；执法部门亦可在内部制定其部门规章，规定执法的频率、内容；更可把具体的行动落实到处室、科室、甚至人。然后再根据各自的实施方案，对卫生各方面进行监管。食品药品监管因具有很强的专业性，随着食品安全和营养科学的发展以及食品工业的现代化，被调整的食品药品产业组织形态、产品风险、违法行为等都可能瞬息万变[10]。而监管规则能根据时势随时动态演变调整，必然需要通过对监管实践和食品工业发展技术的提炼而形成，以规则来调整行业和社会，就是行政中心主义所倡导的政府规制原则。相对静态的规则不适应食品药品行业的发展变化，需要实时进行清理、修改乃至废止。但如何判定“不适应”，则必要引入对规则的立法后的科学委员会评估和法律专家定期清理咨询机制[11]。

3.2.3 法律责任

对于各方的责任，应该在界定主体职权范围时同时作限定，并让每个参与其中的部门都知道出现了什么样的问题将会有怎么样的责任与后果。每一条责任都应该清晰明确，保证公平性。《食品安全法》（修改草案送审稿）新增了不少条款改变了我国以往“劝导式立法”的特点，对一些之前只被禁止并无惩罚措施的违法违规行为列出了明确罚则，有利于增强法律的威慑力。在惩的同时，笔者认为还可以加入奖的成分，并做到奖惩分明，加强责任制的合理性。

法律责任的设置是两方面的，应该是一个严谨的评价体系，评价的指标不仅包括对市场主体，也应该包括市场监管主体本身。而卫生执法绩效评估就是一种可行的对策。法律责任是动态监管过程的最后一道巡回关卡，合格者留下，继续参与下一轮的市场规则的制定与实施，不合格者则应退出，等条件恢复后再进行准入。

3.2.4 建立卫生行政监管主体评价体系

这一体系的运行恰当与否是动态监管体系能否成功运作、改善目前卫生行政过程法治化进程中问题的一大关键。监管主体评价体系的具体内容应当非常明确，不容许出现半点含糊的成分。而评价的最根本指标，就是作为消费食品的我们，健康权利是否得到层层保护，一旦受到侵害，又是否有多层的保障体系对之负责，而不是单一横向的分段保护，最后谁都不用负责。

动态监管体系对于卫生行政过程的实践而言，是建立在原本就较为成熟的大卫生执法体系的基础上的，并不是要原来执法模式一个彻头彻尾的改变。它只是对原来执法体系中各方较为复杂及混乱关系作一个明确与细化。这一体系的添加，将成为原来体系更好运作一个强大的动力，促使原有的成果发挥其早就该发挥的作用，保证卫生行政执法体系能更好、更有效地运行下去[12]。《食品安全法》（修改稿送审稿）鼓励食品生产企业聘请食品安全社会专业机构，定期对食品安全管理体系进行评价。相应地，政府作为规制者，更应提供一个系统的、全面的、包括食品添加剂监管项目的全面审查组织，如咨询委员会或专业委员会，及时分析现状和最近的趋势，决定食品中化学物质的风险有限的科学信息[13]，基于科学评估保证食品安全，加强市场主体的法律责任的同时，也加强自己因行政规制行为带来的社会责任[14]。

当现代社会的治理性自以为是地建立在可知与可控制之上时，不可知与不可控制就在理性的讪笑之下，被外在处理于治理性的封锁线之外。对于食品行业的发展，检验技术所揭露的一系列添加剂和抗生素问题，“红心鸭蛋”和硝基呋喃超标的多宝鱼，令麦当劳及各大西式糕点店一度紧张的面包制作使用反式脂肪的问题，这些各种各样的食品，在进入我们的身体进行长途旅行之前，能有多少人知道。生产者对违禁药物或工业色素或添加剂的使用是无知还是放任，是竞争的失败还是丑陋行规的败露？[15]在食品安全的规制过程中，可以由市场竞争机制解决的，基本上还应遵循市场运作的规律，由市场自己解决，如制定行业标准，进行行业自律，建立食品生产商和供应商的信誉评估机构和查阅平台等问题；不能完全依靠市场机制的，除了注重事前的准入规制之外，政府主要还需扮演事中合作者、后续监督者的角色。

[1] 郑 宁,张 庆.透视中国重大食品安全事件[M].北京:法律出版社,2005.

[2] 龚岳平.食品分段执法后管理的若干问题探讨[J].浙江预防医学,2010,22(6):92-96.

[3] 肖蓓蕾.试论中国食品安全监管体系问题[J].知识经济,2010,(5):32-33.

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[6] 欧阳碧媛,杨亲辉.论我国食品安全的行政执法[J].消费导刊,2007,12(13):143-144.

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[12] 杨永朝.关于卫生监督体制改革相关问题的思考[J].中国卫生监督杂志,2009,16(4):320-324.

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[15] 胡汝为,刘 恒.面包里的政治[J].开放时代,2008,(5):166-174.

（本文编辑：邹 钰）

R155.5；R954

A

1003-2800（2014）11-0683-04

2014-06-24

美国中华医学基金会Chinese Medicine Board in New York (the grant number: CMB No.09-984 and No.12-111)资助

胡汝为（1980-），女，广东顺德人，讲师，主要从事行政法学、政府管制、卫生法学方面的研究。