西部农村基础设施建设中的财政投入研究

张婷

摘 要：以西部农村基础设施建设为基础，考察公共财政资金在西部农村基础设施建设中所发挥的作用，分析财政投入在西部农村基础设施建设中的现状与影响方式。通过研究发现，西部农村基础设施建设中的财政投入存在着关系不顺、制度不全、监管不力三个方面的问题。

关键词：农村；基础设施；财政投入

中图分类号：F327 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）03-0084-02

农村基础设施对发展农村生产和保证农民生活有着非常重要的意义，它们是农村各项事业发展的基础，也是农村经济系统的一个重要组成部分。但长期以来，中国西部农村基础设施建设财政资金规模偏低，绩效不高，且管理中存在着诸多需要探讨并加以改进的问题。

一、西部农村基础设施建设财政投入现状

中国西部的农村基础设施建设与中东部地区的农村基础设施建设相比有明显的差距。从“西部大开发”战略实施以来，西部地区农村基础设施建设明显加快，农民生产生活条件逐步改善，但普遍还是存在着底子薄、规划滞后、村社发展同质化、管理维护差等方面的问题。西部农村人均收入低，人民群众生活水平整体不高，财政投入成为西部农村基础设施建设主要的资金渠道，且呈现出以下特点：

第一，财政投入有所增长，但是增长相对缓慢。就全国而言，改革开放以来中国财政收支规模稳步增加，财政收入与财政支出分别从 1978年的 1 132.26亿元和 1 126.09亿元，增加到 2011年的103 874.43亿元和109 247.79亿元，均增长了90倍多。国家财政用于农业的支出从1978年的150.7亿元增加到2011年的10 497.7亿元，增加近70倍。就西部而言，2011年西部十省一般财政预算总收入8 514.64亿元，占全国总量的16.2%，总支出21 862.19亿元，占全国总支出23.6%。与全国的情况相似，国家财政对西部农村的投入总量有所增长，但是增长速度缓慢，占比几乎不变，常年维持在30%以内。

第二，与中、东部地区仍存在差距。从存量上来看，中、东部地区农村发展起步较早，基础较好，地方财政收入远远多于西部地区。以2011年为例，西部财政收入最多的省市四川省2011年财政收入为2 044.79亿元，最少的西藏仅有54.76亿元，十省平均只有851.5亿元。而中、东部地区财政收入最多的广东省2011年财政收入就达到了5 514.84亿元，最少的海南省也有340.12亿元，平均收入高达1 914.5亿元，是西部的2倍多。由于农村基础设施建设财政投入多来源于地方财政，财政收入多的省市对农村基础设施的投入显然要高于财政收入少的省市，这就造成了西部农村基础设施财政投入的存量少于中、东部地区。从流量上来看，由于西部农村财政投入的资金长期都需要国家转移支付，其本身财政收入覆盖不了自身的支出，2007—2011年国家财政在西部农村的投入分别占全国支农资金的26.8%、27.5%、26.7%、26.8%、27.8%，可见国家财政在西部地区农村基础设施建设中投入的流量也少于中、东部地区。

第三，西部各省市农村基础设施建设中的财政投入也存在差距。以2011年为例，西部十省市财政支出中的支农资金分别为：重庆198.91亿元、四川545.7亿元、贵州278.47亿元、云南409.8亿元、西藏126.53亿元、陕西333.79亿元、甘肃237.66亿元、青海104.74亿元、宁夏112.19亿元、新疆297.59亿元，最多的省市与最低的省市相差400多亿元。西藏财政支农资金绝对量虽然只有126.53亿元，在西部十省市中只排第八位，但占该地区全部财政支出的16.7%，相对值最高，而四川省的此相对值只有11.7%。由此可见，就西部十省市农村基础设施建设中的财政投入来说，也存在差距，西藏、宁夏、甘肃的农村建设中财政投入总量偏低，占比偏高，可见这三个省市农村建设财政投入情况比其他七个省市更加恶劣。

二、西部农村基础设施建设中财政投入存在的主要问题

农村基础设施是农业生产的基础性物质条件，西部大部分地区属于农村，这使得西部农村地区基础设施建设尤为重要。中国西部农村基础设施建设的长期滞后造成了农业生产力水平的低下，农业生产过分依赖于自然条件，从而影响了农业生产的规模经营、农业分工的细化，降低了农产品的科技含量和农业收益率，进而制约了农村经济的发展，影响农民的生活水平，妨碍农村市场体系的完善。财政投入是改善西部农村基础设施建设的重要的渠道，但目前西部农村基础设施建设的财政投入还存在着以下几个方面的问题。

第一，关系不顺。中央政府与地方政府在西部农村基础设施建设中财政投入的关系没有理顺，中央与地方政府权利定位不够准确，事权及收支难以明确划分，特别是有交叉、跨地区、具有外溢性的支出，更是混淆不清。在处理财政问题时，相互争执利益，推诿责任，滥用财权，浪费财力，造成农村基础设施建设财政资金投入的紊乱与结构不合理。中央政府与地方政府的财政投入中一大部分用于人员供养及行政开支，另一大部分用于大中型水利建设，直接用于农村基础设施建设的比重较小，农村中小型基础设施建设缺乏稳定资金来源。中央政府与地方政府在西部农村基础设施建设中财政投入的这种关系给西部农村基础设施建设带来了很大的压力。

第二，制度不全。这个制度主要是指西部农村基础设施建设中的财政投入内控制度。首先，西部农村财政的管理层级太多，财政资金的拨付层级越多，截留挪用的可能性也就越大。其次，随意改变资金投向。内控制约机制不完善，相关法规滞后，这既为一些违法违规者提供了可乘之机，也导致责任难以落实，实践中对其处罚存在避重就轻现象，难以严肃追究相关责任人责任，成为西部农村基础设施建设财政投入中最主要的问题。

第三，监管不力。财政监督体系应包括财政机关的监督、审计机关的监督、代议机关的监督和社会民众、新闻媒体监督的多元化全方位体系，在这个体系里，财政机关侧重于日常业务监督、审计机关侧重于事后监督、代议机关侧重于宏观监督。但实践中财政和审计在监督对象、范围和时间上多有交叉，人大对财政预算的审查也不够严谨，特别是西部农村财政监督更加受制于较低的财政透明度。而且西部农村基础设施建设中财政投入监督多重突击、专项性和事后监督，轻日常过程监督，出现问题无法及时纠正；部分被监督单位则采取相应对策规避监督，致使检查监督流于形式。endprint

三、西部农村基础设施建设中财政投入的建议

放眼国外，许多发达国家在农村基础设施建设方面取得了举世瞩目的成就，积累了大量的有益经验，但这些做法并不适用于当前中国的财政经济状况，因为中国政府承受着比西方发达国家政府大得多的财政压力和农业人口压力。对中国西部而言，更应该也必须本着“针对性”原则来进行农业基础设施建设的财政投入。

1.对农村基础设施进行划分。公共财政的一个显著特征是它的非营利性，应首先对农村基础设施的“盈利程度”（或“公共程度”）进行准确的划分，以准确界定政府与市场各自的作用范围。只有在准确的界定政府与市场各自的作用范围的基础上，坚持市场调节与财政调节相结合的原则，才能有效地促进农村基础设施建设。

2.理顺中央财政与地方财政的合作关系。中央政府与地方政府在西部农村基础设施投资中具有密切的分工合作关系。中央政府作为全国性和跨区域性公共品的主要供给者，承担着全国性和跨区域性公共投资布局规划与决策责任，同时还要为地方公共品供给提供良好的宏观经济条件和外部环境，调控和规范地方政府的公共投资行为，引导公共投资中同级或不同层级地方政府之间的分工合作。

3.增强地方政府资金对农村基础设施的投入。目前地方政府没有一个好的政绩考核体制，大多数地方政府，尤其是中国西部这种资金稀缺的区域，政府财力将会是嫌贫爱富地向比较利益较高的领域倾斜，如投向工商业。地方政府要争取在政绩考核中加入新农村建设和农民增收的指标，特别考核农村基础设施建设状况，这有利于激励基层政府有效使用和管理财政支农资金，加大农村基础设施投入力度，为农民增收奠定坚实的物质基础。

4.建立健全农村财政内控和监管制度。乡镇财政是最基层的一级财政，是财政工作体系的基础。要发挥西部乡镇财政就地就近实施监管的优势，对本级和上级财政安排的资金以及其他部门、其他渠道下达的财政性资金，实行全面监管。一是建立健全信息通达机制，主要包括各级政府和部门安排用于乡镇、村等基层组织的各类财政资金的政策文件、管理办法、拨款文件等，县乡财政指定专人为信息联络员，具体负责收集整理和传递资金监管信息，并定期核对资金监管信息。二是建立健全公开公示机制，按照相关政策要求和规定，对各级各部门预算安排用于乡镇等基层组织的各类财政资金，通过广播、电视、网络、短信等方式进行进行公开公示。三是监督抽查机制，对纳入乡镇财政监管范围的补助类资金的补助对象、发放标准、发放程序、财务管理等情况，进行监督检查和抽样检查。四是考核激励机制，每年组织对乡镇财政资金监管工作进行考核，主要看内控制度是否健全，内控措施是否到位，提供的基础数据是否真实可靠齐全，岗位责任是否落实，监管是否有效等，考核结果作为乡镇财政干部选拔任用、调动、评先评优工作的重要依据。

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