对二线城市新型社会养老模式的认识

汪 舫

（重庆医科大学公共卫生与管理学院，重庆 401331）

1 前言

伴随着社会的进步，人口数量在不断的增长，相对应的老年人规模也在不断的增长。2010年人口普查中60岁及以上人口占13.26%[1]，比2000年人口普查上升2.93个百分点；其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点[1]。对于社会和政府而言，养老的问题会越来越多，压力也会越来越大，解决问题的难度也会越来越大，越来越复杂。我国多数二线城市经济相对不发达，老龄人口基数大，社会养老体制发展不完善，养老观念落后等因素导致的一些问题值得思考。对养老模式的研究，有利于我们对人与社会有更准确科学的认识，同时对相关人文学科和社会学科的研究也有重要的借鉴意义。

2 社会养老模式的发展状况

养老模式是指由谁为老年人提供养老资源保障，包括经济保障、生活照料和精神慰藉3个方面。以经济保障责任主体来划分，养老模式可分为家庭养老、自我养老和社会养老3种基本模式。

2.1 社会养老和其他养老模式的比较

随着社会结构的变化，社会养老与家庭养老以及自我养老传统的界限将会变得越来越不明显, 因为养老涉及经济供养、生活照料和精神慰藉3方面。仅仅从经济供养角度界定养老的概念，很难区分现实生活中的实际情况。另一方面，也很难说明人们生活水平提高之后,尤其是城市老年人的照料问题、精神慰藉问题将超过经济供养的现实问题。所以前者与后两者之间的区别是:社会养老将养老责任分摊于全社会，而家庭养老和自我养老则只是由家庭或老人个人承担养老责任；社会养老具有社会再分配功能,从而实现社会范围的公平[2]。社会化养老具有提高养老保障程度、实现社会公平与进步的重要意义。

2.2 社会养老是发展趋势

老人主要依靠离退休金和社会保障生活的养老模式为社会养老。在低生产力水平下,人们观念是“养儿能防老, 多子多福”。但是,随着政策原因和劳动力的培养成本逐渐提高，不可能再生育更多的子女。家庭规模缩小,家庭养老条件减弱, 养儿并不一定能防老。中国已进入人口老龄化快速发展期，专家预测，到2020年，老年人口将达到2.4亿，占总人口的16%以上；2050年，老年人口将超过4亿。目前中国家庭养老的这三种形式大致比例是 4∶2∶1。而总的趋势是向 1∶2∶1转变[3]。家庭养老结构改变，传统的养老模式当然也是要改变的。此外，中国经济发展迅速，而人均储备率不高，劳动力廉价，劳动者的收入偏低；社会安全网络建设不完善，人们享受到的社会福利也很有限，个人需要承担的住房、医疗和教育费用过高，很难为自己将来养老积累充足的资金。因此，自我养老不可能成为我国主要的养老模式，传统单纯家庭养老在缺少人文关怀的现在也变得异常艰难。社会保障或社会福利作为时代发展的必然产物和配套措施，社会化养老也将是必然的趋势。

3 二线城市中社会养老现存的问题

由于经济发展和社会结构的改变，在城市两代人过着分居生活，是分而不离的家庭养老模式。老年人一旦失去了自理的能力，托老是绝大多数子女的选择。托老的机构中，在中小城市主要有三种类型：政府出资建设并管理的敬老院、民办托老机构、政府出资建设由民营托管的养老机构。

3.1 经济负担高

笔者对几家敬老院、老年护理院进行了相关费用调查。以合肥市为例，大部分每人每月仅吃住的费用约2000元，这样的费用让老人很难承担。老人们每个月的退休金也不过就是1000元左右，所以更多老人是“被家庭养老”在家中。一些大型护理院的工作人员称，老年护理院是根据不同房间来收费的，一般来说两人房间是2000元左右一个月，如果是单人间价格还要高一点。但是一些护理垫、尿布之类的部分老年人必需物品则要自己另外购买。在公办和公办民营养老机构，其完善设施和较专业的护理能力一直吸引着老人们，但是普遍存在一床难求的局面，况且费用不菲。与公办养老机构相比，大多民办养老机构显得“有心无力”，即便政府一直大力帮扶，而面对各种巨大的开销还是经营艰难。

3.2 老年人精神上的困境

老年人入住养老机构面临的问题不仅仅是经济上的制约，其精神心理问题也是不容忽视的。老年人的精神负担大致有3个方面：（1）怕生病。在调研中老人说的最多的是“怕生病、看病”。我国医改政策的落实，医保的全覆盖使百姓“病有所医”。然而老人大多数是慢性病患者，需要长期用药，医保药品基本目录内的药物疗效多不理想。慢性病的迁延不愈通常是导致老人身心都受损伤的重要原因。医保范围外的药品价格高，长期用药费用太高。这使得很多老人或家属难以接受，甚至拒绝治疗，而导致病情的反复、加重，出现严重的并发症和合并症。（2）怕寂寞。由于养老方式的改变，子女很难一直守在老人身边，这就造成老人的生活越来越孤独。普通养老服务注重生活方面的照料，在精神心理慰藉和文化娱乐层面很难顾及。具体到社区当中，普遍存在老年活动场所少、志愿者队伍单薄、专业服务不到位等问题。（3）怕拖累子女。老人常怕自己病倒后没有人照顾，而受传统的中国文化思想影响，中国老人通常都有“不想拖累子女”的想法。在这种观念的驱使下往往使老人们的精神负担加重。

3.3 护理机构从业人员专业能力有限

笔者在调查中发现，老年护理院的护士虽是护理专业毕业，但大多就业时间短、经验不足。护工则不是护理专业的，在处理一些问题方面不够专业，对老人的突发疾病很难做到及时处理。而主管的医生是普通的临床医生再进修全科，在应对老年病方面专业能力有限。然而医学院校的专业也逐渐的显现分科医学向全科转变的趋势。甚至一些医科类院校的“老年医学”专业直接被“大临床”专业取代。今后老年医学从业人员数量将会锐减，上述矛盾将会更尖锐。而条件略差的普通敬老院，医、护专业的人员就更少，更无法保证老年护理机构队伍的专业性。

3.4 现行社区养老模式落后

民政部门承担了管理的宏观职责，但实际上各部门互相割裂，民政部门的综合协调效果不明显，各基层单位在养老工作中的协作重视不够，各部门难以形成合力，出现了相互制约，甚至对立。在微观层面上，社区责任过大的扩展，居民委员会承担了政府“下放”的市容、计划、规划、卫生等诸多方面的管理权，但由于机构设置单一、社区组织建设乏力，基层社区(包括街道、居民委员会)仍旧扮演市、区政府帮手和政策落实机构的角色，而作为社区工作之一的老人工作投入精力不大，成效不明显。

4 新型社会养老模式的发展

4.1 新的养老体制初见雏形

在一些国外发达城市，在社会化养老的发展过程中，产生了新型社区养老模式。所谓“社区养老”，是指老人住在家里，在得到家人照顾的同时，由社区承担养老工作或托老服务。如社区办老年饭桌、送餐上门、家庭病床和料理家务。在收费方面以福利为主，根据老人的生活条件适当交一定的费用，对于生活十分困难的老人则实行无偿服务。社区养老吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性，是针对新时期所面临的老龄化问题所提出的一种新型养老模式。

4.2 我国二线城市新型养老模式的可行性分析

4.2.1 法律依据

新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》更加贴近、关注老年人现状，在对老年人提供精神慰藉方面的内容上要求关注老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的，应经常回去看望或者问候老年人。不常回家看望问候的行为属于违法行为。同时《老年人权益保障法》也肯定了社区服务在养老保障中的重要作用，本法第35条规定：“发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的生活服务，文化体育活动，疾病护理与康复等服务设施和网点”。

4.2.2 经验基础

合肥市首家民办老年护理院在政府的大力扶持下，已经开始进入社区。一些机构还上门进行特护。如果居家的老人有需要，通过值班电话，中心控制台和值班室会立即做出回应，同时配合社区医生的定期巡诊，保障老人的健康和安全。苏州市创建的“家庭养老院"养老新模式，在辖区内有家可居的老人到街道设立的家庭养老院服务中心提出申请，工作人员根据老年人的需要为其聘请家政、医疗保健等服务人员。街道除了对服务人员统一的培训、管理外，还提供志愿者服务，并为每位老人建立健康档案，定期上门服务。

4.2.3 新型养老模式的价值及优势

短期内社会养老存在最大的问题就是精神关怀方面的短板。从精神慰藉方面来看，父母与子女之间的亲情仍然是老年人的主要精神寄托。在我国这样一个发展中国家，新型社区养老的模式具有重要的价值和独特的优越性。（1）细化政府职能。笔者认为，政府与社区两者应该通力合作，相互协助，而不是相为代替。通过这种合作提高分配到社区的福利。在社区级别的照顾上，不应该把机构照顾和家庭照顾对立起来，而是把二者互相结合起来，为老年人提供积极有效的服务。新型养老的目标是协助老年人融入其所生活的环境，保证其正常的生活能力，使他们在社区建立起自己正常的生活方式和社会交往关系。细化职能有效减少了在具体解决问题中时常出现效率低下等问题。（2）促进和谐社会建设。倡导建设有中国特色的社会主义，要在发展效率的情况下兼顾公平。在养老工作中也是如此，在当前这种社会贫富矛盾愈显突出的时候，养老制度改革的重要前提应该是公平公正，而不是为了一部分人的利益[4]。凡是社会人，都应该在一个公平公开的平台上享受基本的养老保证。“老有所养”、“人不独亲其亲”是中国传统思想，也是和谐社会追求的理念。开展新型社区养老服务能够有效挖掘和利用社区内闲置资源，可以将闲置校舍、办公场所改建为养老服务设施。在分散的各个区域内建立养老服务设施，覆盖率大，比集中建立大型养老院的成本低。同时，社区养老服务可以采取有偿服务的方式，以服务报酬作为劳务人员的开支。同时区域内闲置劳动力问题也可以得到一定的解决，减轻了政府的负担。（3）服务收费低，覆盖面广。社区养老的收费标准较低。例如，北京市社区办的敬老院每收养一位老人比市属公办老人院要少花费2/3至3/4[5]。社区养老服务的收费标准适合普通老年人的经济承受能力。例如合肥市瑶海区三里街街道集合夕阳红敬老院、三里街社区卫生服务中心开办的“社区养老医保服务体系”采用梯度收费标准：对无业孤老完全提供义务服务；对收入低、生活困难的老人只收半价；有收入的老人收取少量的成本价劳务费；提供3餐给不便做饭的老人，每月收取3餐伙食费；帮助取药、配药；帮助购物。与传统机构养老和社区卫生服务相比较，服务收费低，覆盖面广。

5 改善措施及建议

5.1 改变观点，重视养老制度的变革

目前社区范围内的养老工作实践中，为老年居民提供较多的是无偿服务，包括义工、志愿者服务。随着人口老龄化的加剧，老年人口基数的庞大，原有的带有浓厚福利性色彩的养老服务，已无法满足老年人的需求。应该意识到发展社区养老服务的重要性和急需性。为促进老龄工作顺利进行，急需加强理论探究以完善体制建设，加大力度宣传和增加资金投入，制定一些鼓励群众参与，民间资本进入的优惠政策。同时，规范管理，明确职责，努力提高养老工作水平和质量。从思想认识上重视养老工作任务的艰巨性，树立改革的积极思想。清除影响社区服务发展的障碍，使新型养老制度得到长远健康的发展。

5.2 完善相关的政策法规

政府应该从政策上支持新型养老模式的发展与改变。在市政规划时，需要把发展老年福利事业摆在重要位置，积极推进和发展老年社区服务，鼓励举办社区老年服务工作。同时在一定时期内，把发展老年社区管理服务列入政府的规划。可借鉴国外已经成熟的社区养老的经验，开办新型养老服务的学科，培养从事社区服务理论和实践研究的老年医学、卫生学及管理专业人才。同时要开展业务技能培训，以提高管理服务水平，为养老事业的发展奠定良好的基础。完善社会福利机构的相关法律制度，确认社会养老机构的主体并统一管理，鼓励更多的社会组织、团体加入到养老服务的队伍中来。

5.3 发展和完善新型养老服务体制

5.3.1 注重对老年人的精神关怀

随着家庭规模的缩小，应赡养的老人不断增加，而赡养老人的子女日益减少。家庭成员的相互支持和照顾相应减少，老年人的活动圈子缩小、交流范围狭窄、精神孤独日趋严重。对于社会发展带来这些的变化，社区提供的服务就应起到积极的作用。随着居住环境的改善，邻里交往越来越少，传统的家庭之间的沟通逐渐弱化。为此，政府可以在社区为老年人创造更多的娱乐活动和健身设施，创造良好的环境，使老年人身心愉快地生活。

5.3.2 建立老年护理从业人员的资格认证制度

老年护理从业人员具有与律师、医师及会计师等相同的职业特点，可推行资格认证制度。建立这项制度，旨在确认社区服务这一实际生活已经存在的职业，规范社区工作队伍的职业技能，从而提高社区服务职业的社会评价，使更多掌握专业知识和技能的工作者进入社区，为老人提供专业的服务。目前我国的社区养老服务还没有形成资格认证制度，而社区医师认证制度在我国的顺利落实提供了一个值得参考的模版。

完善社区养老的发展，应该处理好政府、企业、社区和个人4者之间的关系，走产业化和社会化的道路。结合家庭养老和社会养老之所长，以社区为基础的养老模式具有一定的前瞻性，尤其是在二线城市中。目前这些已有的实践和思路，对于探讨与发展有中国特色的养老模式，无疑是非常重要和具有启示意义的。

[1] 中华人民共和国国家统计局.2010年第五次全国人口普查主要数据[M].北京:中国统计出版社,2011.

[2] 穆光宗,姚 远.探索中国特色的综合解决老龄问题的未来之路[J].人口与经济,1999,(2):104-108.

[3] 2009年度中国老龄事业发展统计公报.[EB/OL] http://www.gov.cn/jrzg/(2010-07-13).content_1652935.htm.

[4] 任素雅.人口老龄化背景下我国城市社区养老模式研究[D].河北:河北大学,2009.

[5] 岳瑞芳.社区养老将成为中国人养老新趋势 [EB/OL].[2013-08-10].1http://www1xinhuanet1com12004-10-291.