智慧城市的管理之道

仇保兴

自从2008年IBM提出智慧城市的概念之后，世界上许多城市都在尝试建设智慧城市。我国也提出了建设智慧城市的初步构想，两批共193个城市正在进行相关试点。许多地方将建设智慧城市作为四化融合（城市化、信息化、工业化、全球化）和转型升级的重要措施，这些城市在智能交通、平安城市、数字城管、智能建筑等方面都做了许多尝试，取得了很好的效果。但是，我国在智慧城市建设方面仍然存在一些偏颇，就是过度强调应用现代科技尤其是移动互联网、物联网、云计算、云存储等，而较少考虑为何利用和为谁利用这些科技。对这些问题缺乏深入思考，是导致目前一系列城市病（如交通拥堵、污染、资源短缺）的根源。因此在建设智慧城市的过程中，要特别重视智慧城市为谁而建以及如何科学建设与管理的问题，也就是智慧城市的定位、规划和管理问题。

智慧城市的智慧定位

智慧是人类文明的结晶，而城市尤其是现代城市是人类文明的集中体现。真正智慧城市必须体现人类文明的精华，因此在建设智慧城市时不仅要考虑如何利用最新科技，更应该思考要建设什么样的智慧城市，为谁建智慧城市。这就是智慧城市的定位问题。

从中国城市的起源来看，城和市是两个不同的东西，先有城再有市。城的功能既有行政管理的功能，也有军事防御的功能。因此早期的城都有围墙、守卫和城楼。有了城就有人，就需要生活，因此就逐渐有了货物交易和交易的场所，这就是“市”。中国早期更重“城”的功能，近代更重“市”的功能，也就是交易功能和产业的发展。中国近代也有许多城市纯粹因为一个产业的发展而发展起来的，如大庆、攀枝花等。早期的城市以行政和防御功能为主，因此，一旦这种功能丧失，城市就衰落了。如元上都、元中都。也有一些城市是因交易而发展起的，后来交易衰落，城市也就衰落了，如楼兰古城。因此城市发展的内在动力，源于其核心功能。古代城市存在的目的主要是军事和行政管理，因此一定要有坚固的城墙。而现代城市的发展动力则主要源于其交易中心和产业中心。尽管现代城市仍然具有行政功能，有些也具有军事功能。但现代城市的核心职能是经济，或者说是产业发展。一个城市的活力和竞争力都来源于其产业竞争力，如果一个城市的产业失去了竞争力，那么这个城市就会衰落，就像早期的元上都和美国的底特律衰落一样。

现代城市又是为谁而生、为谁而存呢？计划经济时代，可能说城市为国家而生，虽然这在当时不无道理，但现在看来，更恰当地说城市就应该是为城市居民而存。当然城市居民也并非完全固定，有些人离开，有些人进来，一旦定居了，城市就要为这些人服务。城市居民追求的是什么呢？简单地说，就是“安居乐业”。“安居”就是要住得舒适、健康、安全，“乐业”，就是要有工作，有事业，而且还要工作中能发挥自己的所长，能激发自己的热情，体现自己的价值、乐在其中。孔子说：“知之者不如好之者，好之者不如乐之者。” 因此，“安居”相对容易一些，“乐业”要求就比较高。早期在计划经济时代，城市的建设主要考虑的是生产，较少考虑安居问题，结果欠了许多“安居”的账。现在在城市建设和发展过程中，又过分关注形式上的“安居”问题，较少地考虑“乐业”的问题，片面发展房地产，甚至将房地产本身当成自己的主要产业。暂时来看，这个城市可能看起来热火朝天，但是如果只有房子，没有人住，那就会成为“空城”，即使有人住，如果没有有竞争力的产业，那最终就会变成“睡城”，“睡城”是不可能有活力和创造力的。空城也好，睡城也好，都不可能成为真正的智慧城市。

一个智慧城市，首先要充满活力和创造力、充满希望和梦想。要做到这一点，就要使这个城市的人能够“乐业”。因此，一个城市必须有自己有竞争力的产业，这就是一个城市的定位问题。现在许多城市都在大力宣传自己城市的秀美、大美、壮美、尽善尽美等，似乎要以旅游为产业龙头。实际上，旅游虽然号称无烟工业，但对大多数城市来说，旅游只是其他产业的附属产业，很难成为龙头。与此同时，另一些具有丰富旅游资源的城市则还在发展化工产业，这两个产业天然存在冲突关系，如果同时发展，就会出现一系列问题。这实际上说明多数城市很少认真考虑自己城市的定位尤其是产业定位问题。

现在存在的千城一面现象，主要原因就是城市对自身缺乏了解，缺乏产业定位，缺乏对文化、历史，以及当地人的了解。城市的产业要有竞争力，必须根植于当地的文化。盲目地发展、引进的产业是很难扎根的。

产业定位，就是要发展自己相对优势的主导产业，以及与此相关的产业集群，例如改革开放三十多年来，长三角、珠三角地区涌现出一大批产业集群，也促进了这两个地区城市产业集群的发展。

产业定位要与别的地方有差异，也要有所取舍，有所牺牲，有些城市不适宜发展劳动密集型产业，有些城市不宜发展化工产业，有些城市不宜发展高能耗、高水耗的产业。

产业定位也是一个探索的过程，并不是一开始就那么清晰的，尤其需要企业家大胆探索，而政府要加以引导，例如深圳早期以商贸、三来一补加工业为主，后来逐步发展出电子、金融、房地产、现代商贸物流产业；形成了多个产业集群和完整的产业链，多个产业领域尤其是通讯设备制造领域在全球处于领先地位。深圳的优势在于是改革开放的窗口，深圳人具有开拓创新和包容精神，而且好学上进，因此越是有技术含量的产业，越具有竞争力，而早期的劳动密集型产业则逐渐被淘汰了。

因此，一个城市的产业定位不一定是一个单一产业，而往往是有一个或少数几个主导的产业集群，其他产业如果不相互冲突，可以包容发展，但是一个城市无论有多少个产业，形成最具竞争力、最具特色的产业至关重要。并非所有的城市都要发展高科技、动漫、互联网或旅游、文化产业，许多传统产业都非常值得发展，而且传统产业也并非没有技术含量。另一方面，一个城市的主导产业也可能随时间推移而发生演变。

一个城市的资源是有限的，因此，选择什么产业来作为主导产业极为重要，尽管许多资源型城市最初是无法选择的，但从未来的角度来说，选择产业非常重要。

判断什么产业是一个城市最合适的主导产业，我觉得有三个标准。

一是是否充分发挥这个城市的资源和文化优势，或者说当地的资源是否能在该产业中最大程度创造价值。这里的资源不仅包括自然资源，也包括经济和社会文化资源。例如交通要道就是一种资源优势，熟练劳动力充沛、民众勤奋、水资源充足等都可以是一种资源优势。例如四川几乎每个家庭主妇都能做一手好菜，因此发展餐饮产业具有天然优势。反之则是资源劣势。一个城市要注意避免发展受到自己资源限制的产业。由于每个城市的历史文化和资源禀赋不一样，因此不同城市应该有不同的优势产业。

二是这个产业能不能在当地扎根，当地人是否乐意从事整个产业，当地人是否以从事这个产业为荣，是否有大量当地企业从事这个产业。因此，优势产业不是一两家企业，而是一个完整的产业链和产业集群。例如浙江温州的纺织服装产业、福建晋江的运动鞋产业，都因为有大量的当地企业家从事这个行业而得到发展，成为这些城市的优势产业，形成了完整的产业链和强大的产业集群。另一方面，有些地方为了发展太阳能产业，引进一两家大企业，但没有扎下根。结果在这个产业遇到困难时就成为当地的负担。现在许多城市喜欢招商引资，这本身并没有问题，但引进外资，也需要本土化，需要扎根当地，否则难以真正融入城市，也难以形成竞争优势。不能真正发挥当地地域优势、文化优势、人才优势的企业和产业最终一定是没有竞争力的。而没有竞争力的产业一定会成为城市的负担。

三是这个产业从长期来看是否能形成竞争优势。改革开放的三十多年是中国工业化和城市化发展最快的时期。许多城市靠短平快的项目很快得到发展，甚至快速实现产业升级。在这种历史条件下，许多城市的产业发展，不用考虑长期发展问题。但最近几年的教训以及国外的教训表明，一个城市必须发展有长期竞争力的产业，而这样的产业可能需要长期的培育。例如许多城市因为自然资源发展起来的，长期来看，随着资源枯竭，这些资源产业将会失去竞争力，这样的城市就应该考虑如何培育和发展未来的优势产业。

没有产业优势的城市是不可能有活力和前途的，这一点在世界其他国家都有类似的教训，例如，美国就有著名的铁锈地带，就是因为钢铁业的衰落导致城市的衰落，而随着汽车产业的衰落，美国的底特律也不得不申请破产。因此对于城市管理者来说，首先就要找到自己的主导产业，并逐步培育和发展，使之具有竞争优势。例如义乌的小商品城、白沟的皮革城，都是逐步发展起来并逐步建立竞争优势的。

产业定位的核心，就是发展城市的优势产业，这个优势可能是在某个区域具有竞争优势，也可能是在全国甚至全球具有竞争优势。优势越显著，这个城市的活力越强，越有特色。

智慧城市的智慧规划

一个城市的优势产业，不仅仅是政府选择企业和产业，更需要企业本身的选择和发展，而这需要城市功能建设本身提供有益的支撑。但现在我国的许多城市，存在规模过大、扩张过快，功能失调的问题，最主要的表现就是雾霾、拥堵，看病难、上学难、房价高等问题。居民难以做到安居乐业，优势产业的发展也受到制约。根源在于缺乏科学的城市规划，其表现主要有三点。

一是规划赶不上变化。过去三十多年尤其是最近十年经济发展突飞猛进，许多城市的规划赶不上市民需求的变化，例如道路的宽度，商业中心、医院、学校附近的停车位等就难以适应小汽车时代的需求。有些规划是考虑过于短视导致设计不够科学。例如，城市的大部分基础设施的设计使用年限都超过五十年，但规划师们在设计住房和设施时很少考虑五十年以后城市会怎么样，需要什么功能，因此许多地方2000年以前盖的房子没有地下停车场，或者地下停车场面积远远不够。现在许多城市在开膛破肚拓宽马路，导致城区拥堵不堪，但按照现在的模式发展，等这些路修好，这些城市还会照堵不误。因为缺乏对城市整体、长远的科学规划，仍然是采取头痛医头的建设模式。

二是城市发展过程中GDP至上观念的影响。为了发展经济，许多城市搞了一个又一个开发区。GDP是上去了，但城市功能失调。开发区企业的员工虽然实现了工业化，但却没有实现市民化。结果导致这一群人像浮萍一样没有在城市扎根。这些人不扎根，实际上说明企业没有扎根，而没有扎根于当地的企业很难拥有持久的竞争力。

三是城市的规划没有有效执行。现在许多城市在建筑密度、容积率方面都有规划，但在执行过程中都有突破的现象。早期提倡大城市控制市区规模，大力发展卫星城。这几年，主城区与卫星城连成了一体，绿化带变成了居民区，农业带变成了开发区。其原因虽然复杂，但主要是观念和利益协调问题。

要建设智慧城市，就要对智慧城市的规模、产业结构、功能进行科学规划。

许多城市的功能失调如交通拥堵、雾霾等都是因为城市规模过大导致的。许多城市城区规模越来越大，人口越来越多，盲目扩张，导致一系列问题，越来越不适宜居住和工作。这其中很重要的原因在于房价的快速上涨和房地产业的发展。从本质上讲，房地产业是一种内部循环，长期来看只能构成辅助产业，而不能构成主导优势产业。房价上涨最终会增加城市主导产业的成本，降低产业竞争优势。这一点从珠三角的加工产业转移到内地可以得到证明。

房地产的发展需要人口的持续增加，而这是不可持续的。现在许多城市与房地产直接相关的从业人员超过城市人口的10%，房地产投资占总投资的比例超过30%。一旦房地产业萎缩，这个城市就会快速衰落。

过去的经验就是城市规模和人口只有增长，没有减少。实际上，最近申请破产保护的底特律，四十年来人口是逐渐减少的。中国许多城市也可能会经历城市人口减少的过程。虽然不是最近几年，但估计不会超过十年。因此我们现在担忧的城市空间不足和功能不足问题，可能在十年后演变为城市功能过剩问题。就像许多希望小学刚刚建起就废弃一样。

更为重要的是，随着城市智能化、交通便利化和电子商务的发展，小城市尤其是离大城市不太远的中小城市的优势会越来越显著。这些城市不仅房价更低，更有生活情趣、环境更好、交通便利，而且在信息、购物、金融、教育服务等方面也不比大城市差，对于许多产业而言，小城市可能更有竞争优势。

因此，在进行城市的规模规划时，不能贪大求快，而要充分考虑城市长期发展的规律和资源约束，同时一定要考虑规模扩张对产业竞争力的影响，也要考虑规模对市民宜居的影响。如果一个城市不宜居，就很难发展具有竞争力的产业。

一个城市的规模往往与产业规划有关，城市规模的扩张往往与产业的盲目发展有关。尤其是最近十多年许多城市盲目发展重工业和房地产，现在看许多城市都缺乏可持续性。因此，控制规模的关键在于做好科学的产业规划。一个城市除了优势产业或主导产业以外，还应该有相应的配套产业。产业规划应该包括主导产业的发展方向、速度与规模，主导产业竞争优势的培养与保障条件，主导产业的产业链拓展和产业集群发展等。有些产业是现在的优势产业，有些产业是未来的优势产业，这些产业的生命周期是怎样的，将来如何顺利更替，都要进行合理规划。

一个地方除了主导产业外，还有众多传统产业、不太重要的现代产业因为种种原因也在发展，这些产业高度分散，但也有一定的竞争力和活力。我们称之为辅助产业。辅助产业不一定有很大的竞争优势，但它是整个城市产业生态的一部分，往往构成产业环境和活力的主要基础。许多地方的优势产业最初都是从辅助产业发展起来的。

保障与支持性产业主要是支持优势产业的发展。对于工业而言，金融和相关服务业就是支持性产业。房地产可以说对大多数城市来说是支持性产业。因为它并不提供真正的产业竞争优势。

现在有许多新兴产业刚刚出现，一时很难看清未来前景，这时可以将其视为潜力产业加以培养，例如前几年兴起的动漫产业。

产业规划关键就是要进行产业定位，要有所选择，有所放弃。就是要支持某一类型的产业，同时要限制某些产业。有些产业之间可以协调发展，有些产业之间可能会有冲突。例如有些城市要发展旅游和养老产业，就不适宜大力发展制造业。姑且不谈污染问题，制造业本身会打破一个旅游城市的节奏和宁静。一个以石油化工为主的产业城市就不宜发展旅游和养老。产业规划的核心是使城市主导产业形成竞争优势，同时主导产业与其他产业之间协调发展，最终使城市成为安居乐业之地。

一个城市主导产业的健康发展，也需要城市相关功能的有效支撑，因此智慧城市还需要进行功能规划。

城市早期的核心功能是军事防御和行政管理，因此我们看到许多城市都是围绕政府大楼向周边发展，后来商业越来越重要，因此许多城市都发展CBD，包括步行街等。但未来的城市核心功能是什么，非常值得思考。随着电子商务和移动互联网的发展，传统的CBD功能很可能面临挑战。因为现在的CBD不仅成本高，而且还存在交通拥堵、空气质量差等问题。而现在无论办公还是购物都可以在网上实现，随着互联网金融的发展，许多CBD的功能都可以被网络替代。传统城市的核心功能——商业上聚集效应会逐步被解构。这样一种新的城市核心功能——文化、休闲娱乐和体育功能将成为城市的中心功能，因为互联网不会消解这方面的聚集效应，反而会强化这方面的效应。

首先，互联网越是发展，人们自由支配的时间就越多，因此从事娱乐、休闲、体育的时间就越多，这方面的需求就越强。

其次，体育、文化、休闲娱乐需要现场参与，而且追求的是体验价值，只有亲临现场才能获取这种体验，而互联网很难替代这种体验价值。

最后，随着收入水平提高，这方面需求越强，而中国在这方面的需求还远未满足，这是安居乐业的必然需要。

因此，将文化、体育和休闲娱乐作为未来智慧城市的核心区域，是一个适当的选择。因为只有文化才能体现一个城市的个性，文化和体育也是激发一个城市创造力的源泉，能激发人们对城市生活的热爱，这也是农村不能替代的。

一个智慧城市具体的功能规划，可以利用现代科技，对传统的城市功能进行重新设计，分清哪些功能要强化、哪些要削弱、哪些要改造、哪些要创新。

需要强化的功能。文化、娱乐、体育，这些需要大力发展，现在这方面远远没有得到发展。例如图书馆、体育馆和博物馆，许多城市没有真正发挥其功能，因为这些设施的功能没有现代化，不能满足现代人们的需要。当我们对照迪斯尼乐园的理念，就知道在这方面还可以做很多工作。

需要弱化的功能。要使城市真正成为市民服务的城市，成为智慧城市，就要适当弱化城市的行政功能。现在许多城市最好的建筑往往是政府部门的。这恰恰说明这些城市的发展是相对落后的，城市行政职能的过度强化不利于城市商业和文化功能的发展。

需要改造的职能。要建设智慧城市，现在城市的许多功能都需要改造，除了对传统的交通、城管、安全、商业购物等进行智能化改造外，智慧城市在教育、医疗、金融、娱乐等方面都可以利用网络科技做很多的改进。

需要创新的职能。智慧城市将来可以创新的内容主要是三个方面：一是生态住宅方面，将来城市住宅本身具有生态功能，可以在能源、水、空气等方面实现自我循环；二是工作方式的创新，在家办公将成为时尚，而一个人可以同时成为多家企业的员工，这样可以丰富工作内容，且更具效率。三是度假式的生活方式，生活和度假没有本质区别，而度假也可以和工作结合。这样人们就可以真正摆脱各种束缚，实现智慧化的生活和工作方式。

智慧城市的智慧管理

一个智慧城市，要具有持续的竞争力，必须得到良好的运营和管理。计划经济时代，城市的规划、建设、运营管理主要由政府或政府主导的企事业单位完成。在当时的历史条件下，这样做有合理之处。改革开放以来，企业在城市的建设和运营之中扮演着重要角色。现在城市的许多核心功能如供电、供水、供暖都已经企业化，因为完全由政府来建设城市已不现实。这就带来一个问题，哪些是政府的职能，哪些是企业可以做的？

政府的核心职能，应该是建立城市这个平台，而这个平台上最好的演员是企业和市民。因此政府要做好的工作主要如下。

规划。不仅要制定城市的规划，还要将城市规划落到实处。

立法。随着智慧城市的发展，有许多问题需要立法解决。因为每个城市的定位和产业特点不一样，需要不同的地方法规。

执法和监管。监督城市规划和法规的实施。

沟通。对外要宣传城市的特色和品牌，对内要教育市民。对于新兴城市来说，许多市民的生活习惯等不一定健康、科学合理，需要政府加强教育和引导。

除了上述职能之外，可以委托企业做的，应该委托企业来运营和管理。过去修路都是政府来做，现在主要是企业来修，而且企业也可以进行道路经营和维护。在多数情况下，企业建设和运营比政府更有效率。随着政府管理能力的提升，越来越多过去由政府承担的职能可以由企业或事业单位承担。只要运营机制和监督评价机制设计合理，传统的垄断行业如水、电、气、路、环卫等都可以实现高效率的企业化经营。

在智慧城市的建设过程中，企业将成为城市舞台的主角。企业除了可以发展优势产业，参与智慧城市的建设之外，还将参与智慧城市的管理。如果真正放开让企业参与城市的运营管理，就会充分发挥企业的积极性创造性。例如平安城市的建设之所以最近几年发展迅速，就与企业的推动和技术创新密不可分。智慧城市概念最先也是由企业提出，真正的推动力也来源于企业。企业的创造力往往令人难以置信。例如大城市打车难是许多城市政府努力想解决的问题，现在有了叫车软件，较好地解决了这个问题，乘客司机都满意。如果没有企业参与，完全依赖政府，很难想出这个办法。

真正的智慧城市一定需要民众参与，需要市民智慧地生活和工作。现在的许多城市问题，与许多市民不良的生活习惯有关。例如节能、节水、垃圾分类等仍然没有得到很好普及。同样，市民在充分利用互联网和城市公共资源方面也还远远不够。智慧化的生活方式不仅可以提高自己的效率，更重要的是节约城市资源，创造城市的外部价值。例如市民应该更多地通过网络平台参与社区活动，建立社区互助机制，避免城市孤岛化。同时也要学会尽量利用网络来解决生活问题，如各种缴费、办证、咨询等，这样既可以提高效率，又可以降低整个城市的运营成本。

智慧城市真正创新的主角是企业，现在试点的智慧城市中，越来越多的创新正在呈现。例如智能社区、智能医疗、智能建筑、智慧学校、智能城管、数字图书馆、数字博物馆、智能一卡通等。我们看到，凡是企业能够施展才能的地方，创新就更快，如智能导航、数字旅游等就出乎大家的预料。因为企业有财力、动力和创造力，本身也可以试错、投入，不存在复杂的决策流程和风险顾虑。这正是企业参与建设和运营智慧城市的优势。

此外，智慧城市必须发展更多的科学方法和工具来改善城市的管理。例如，可以利用经济手段收取高额排污费、垃圾费、过度包装费等来减少城市三废；通过收取拥堵费缓解城市的交通状况。同时，也可以引进更多的企业管理工具来改善城市管理，例如利用设备管理中的点、检、定、修模式来改进城市管网管理，避免各种管网失灵风险。还可以利用运筹学和物流理论来预测不同时段城市交通状况并进行流量控制，实行区域错时上下班制等，来提升城市运营效率。有人研究过，在现有基础上，如果科学管理，城市的效率可以提升20%以上，这是一个很大的空间。

总之，要建设智慧城市，既要利用现代信息技术改善现有的城市功能和效率，更重要的是要对智慧城市进行智慧定位、智慧规划和智慧管理。智慧城市是为市民而存、为市民所用的城市，智慧城市要有生机与活力，必须有自己的具有竞争力的主导产业，而这个产业的竞争力来源于市民对这个产业的热爱与投入。智慧城市的管理需要更多地发挥企业的积极性和创造性，同时一个智慧城市最终也需要市民的参与，只有智慧的市民才有智慧的城市。