基层法院行政诉讼管辖制度改革论析

沈福俊

内容摘要：基层法院的行政审判已经困难重重。为此，《行政诉讼法修正案草案》提出了高级法院可以确定基层法院跨区域相对集中管辖以及对县级以上地方政府提起诉讼的案件由中级法院管辖的修改意见。相对集中管辖存在增加诉讼成本、部分法院审判压力过大和难以避免各地政府相互帮忙等问题，而且基层法院与中级法院管辖范围也存在不够协调之处。为实现“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目标，应当取消基层法院行政案件管辖权，由中级法院管辖第一审行政案件；同时，为解决诉讼成本等问题，将目前各个基层法院的行政审判庭改革为隶属于中级法院的巡回法庭，以消除基层法院由于司法审判区域与行政管理区域重叠而导致的行政审判困境，实现行政诉讼领域的司法公正。

关键词：基层法院 行政诉讼 行政诉讼法修正案草案 管辖制度

由于管辖制度的设计而使法院的行政审判举步维艰，长期以来是影响我国行政诉讼制度功能正常发挥的一个突出问题，尤其是“县法院审不了县政府”甚至也“审不了乡镇政府”的现象，凸显了基层法院在行政审判中的困境与尴尬。最高人民法院在地方法院“先行先试”、积极探索的基础上，以司法解释的形式对基层法院的行政案件管辖权进行了多次改革，却难以从根本上改变其在行政审判中的困难局面。究其原因，就在于长期以来我国采取的是司法审判区域与行政管理区域相重叠的体制，导致人民法院（尤其是基层人民法院）的行政审判受到地方干扰的现象成为难以克服的“顽疾”。

中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的要求。根据这一要求，2013年12月23日提请第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议的《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称《行政诉讼法修正案草案》）进行了一定的探索，其在管辖部分延续了现行《行政诉讼法》第13条关于“基层人民法院管辖第一审行政案件”的规定之后，又增加一款，规定“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”；同时，又进一步明确“对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖”。〔1 〕《行政诉讼法修正案草案》试图以这些改革，破解实践中基层法院由于体制问题所产生的困境，促进和保障行政诉讼领域的司法公正。从这一角度而言，上述修改内容的积极意义不言而喻。然而，实施上述条文所带来的诸如增加法院和当事人诉讼成本、基层法院审判力量严重不均、各地政府机关互相帮忙干扰法院审判以及基层法院与中级法院管辖范围之间的不够协调等问题，也应当引起我们的足够重视。因此，有必要对该修正案中关于管辖的条文进行必要的审思。

一、“基层法院管辖第一审行政案件”使行政审判陷入困境

应当承认，我国《行政诉讼法》对基层法院是寄予厚望的。该法第13条关于级别管辖的首条规定就非常明确：“基层人民法院管辖第一审行政案件”。这一规定表明，除法律特别规定应由中级法院、高级法院、最高法院管辖的案件外，其余所有第一审行政案件都由基层法院管辖。同时，《行政诉讼法》关于地域管辖制度的设计，也是延续了《民事诉讼法》中关于被告所在地法院管辖为主的原则，“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。因此，将级别管辖和地域管辖结合起来理解，就是这样一条规则：大多数第一审行政案件由被诉行政机关所在地的基层法院管辖。如此规定的目的，在于便利当事人诉讼，便于法院审理案件，节约法院和当事人的诉讼成本，提高诉讼效率。然而，现实中基层法院管辖权运行的结果却完全出乎立法者的预料，“从行政诉讼实践经验看，由于基层法院在地方党政机关中的地位不高，而且在人、财、物方面均受制于地方政府，因此，基层法院审理以县政府或县级行政机关为被告的行政诉讼案件，受到干扰的可能性非常大。这是《行政诉讼法》立法之初所没有考虑到的”。〔2 〕长期以来，由于实行司法审判区域与行政管理区域相重叠的体制，加上《行政诉讼法》将大部分第一审行政案件的管辖权交由基层法院，特别是被告所在地的基层法院，这就形成甚至加剧基层法院的行政审判受到地方干扰的状况和程度，“导致在现实中行政审判往往受地方行政干预影响，司法活动受到制约，法院难以严格司法审查标准，甚至丧失中立、公正的立场”，〔3 〕基层法院在行政诉讼中的困境，直接导致行政诉讼上诉率、申诉率以及上访率均居高不下。在基层，行政案件受理难、审理难、执行难的状况一直难以改变，尤其是涉及集体土地征收、房屋拆迁等行政案件，基层法院从受理到审判压力都很大。案件受理、判决以及执行过程中来自各个方面的阻力，使基层法院的行政审判长期处于一种难以言说的压抑状态。这种状况的持续存在，使得我国的行政审判制度至少在基层这一层面没有达到预期立法效果，即使有为数不多的几起诉讼案件的审理，对民众来说，不但是形同嚼蜡、索然无味，更多地是留下了负面的回忆。

从实践来看，虽然《行政诉讼法》已经实施了20多年，行政诉讼制度也已经在我国存在了30年以上，〔4 〕但正如最高法院大法官所指出的，必须看到当前行政审判工作还面临许多困难和障碍，行政诉讼立法目的尚未完全实现，行政诉讼功能还没有充分发挥，行政审判持续、健康发展仍然面临不少问题，有些问题还十分的突出，主要表现是：案件数量仍然在低位徘徊。作为有13亿多人口的大国，一审行政案件每万人仅为1.02件，远远低于民事的49.6件，与其他国家和地区相比更是相去甚远。一审不予受理和驳回起诉的占结案总数的7.8%，是民商事的7.8倍。在审结的案件中普遍存在“两高四低”的现象，即上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、被告败诉率低、发回重审和改判率低、原告服判息诉率低。2011年人民法院以判决形式结案的，仅占结案总数的27.21%；一审裁判上诉率高达69.31%，分别是刑事和民事的6倍和2.4倍；申诉率为8.5%，分别是刑事和民事的6倍和6.3倍。部分地区除成功协调的案件外，几乎所有一审案件都提起上诉，所有二审案件都提起申诉。与高上诉率、高申诉率形成鲜明对比，行政机关直接败诉率逐年走低，从2003年的25%已经下降到2011年的8.1%。上级法院发回重审率和改判率不断下降，而赴省进京上访数量持续走高。2011年行政一审收案数量仅占各类一审案件总数的1.8%，但当年到最高法院登记申诉上访的案件达6785件，占全部登记案件的18.5%。上下级法院收案数量上的“倒金字塔”格局十分明显。个别省份受理的一审行政案件中，到最高法院上访的占20%。行政审判的“两高四低”现象，直接影响了行政诉讼目的的实现和作用的发挥，影响了人民法院的司法权威和司法公信力，需要引起我们高度重视并认真加以解决。〔5 〕另有数据表明，在2012年，人民法院直接判决被告行政机关败诉的案件仅占全部一审行政案件的9.87%，而江苏法院仅为2.48%，有的地方行政机关败诉的案件甚至为零。如此低的败诉率，与人们对行政机关执法水平的认知有明显差距。原告胜诉率低而作为掌管司法机关人财物的行政机关胜诉率逐年上升的态势，直接引发公众对行政审判司法公正的质疑。〔6 〕很多对行政行为不服的公民、法人或者其他组织对行政诉讼制度失去信心，纷纷转向信访，这就导致一审行政案件出现逐年下降的反常趋势。以近两年为例，2011年全国法院受理一审行政案件136353件，2012年审理一审行政案件129583件，同比下降4.97%；而2013年1—9月，法院审理一审行政案件为85474件，同比下降达7.77%。〔7 〕在其他各类诉讼案件都逐年增长的情况下，一审行政案件却反而逐年下降。由于案件稀少，很多基层法院行政审判庭存在的主要功能就是帮政府“强制执行”拆迁、拆违等具体行政行为，理应具有的对行政权的司法监督功能逐渐萎缩。这种状况不得不令人反思是制度（尤其是管辖制度）出了问题！

这些状况表明，《行政诉讼法》关于基层法院管辖权的规定，并没有能够发挥其应有的功能，反而是背离了其原有的价值轨道，由于“体制缺陷与目前的管辖制度相结合，就使得司法环境加倍恶化”，〔8 〕基层法院的行政审判已经逐步丧失其公信力。在司法实践中，行政诉讼成了人民群众最难以感受到公平正义的一种诉讼活动。可见，“基层人民法院管辖第一审行政案件”的良好立法初衷并未产生良好的结果，反而使行政审判陷入难以言说的困境。

二、基层法院因管辖制度产生的行政审判困境需特殊制度治理

（一）近十多年来最高法院对基层法院行政案件管辖权的关注与改革

“按照现行法，地域管辖以‘就被告为一般原则，级别管辖以基层人民法院管辖为一般原则，因此，绝大多数案件都是由被告所在地的基层人民法院管辖，而基层人民法院的抗压能力是司法最弱的一环”。〔9 〕因此，要改善行政审判的现状，就必须进行行政诉讼管辖制度的改革；而行政诉讼管辖制度的改革，首先是基层法院管辖体制的改革。近十多年来由法院自身所主导的行政诉讼管辖制度改革，也都基本上是基层法院行政案件管辖权的改革。

从2000年开始，最高人民法院以司法解释、司法文件的形式进行了多次行政诉讼管辖制度方面的改革，特别是针对基层行政审判实践中“县法院审不了县政府”这一我国行政诉讼实践中的一个特殊现象，对《行政诉讼法》中基层法院行政案件管辖权方面的不足进行了多次“修补”，其目的在于逐渐减弱乃至消除由于现行《行政诉讼法》中关于基层法院的管辖制度与行政审判实践之间不够协调所面临的尴尬状况。

最早注意到由于管辖制度的设计而使基层法院行政审判的公正性受到严重影响的，是最高人民法院于2000年3月8日公布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该司法解释将“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”等规定为由中级人民法院管辖，从而被认为是“旨在提高法院管辖级别的解释”。〔10 〕因为根据《行政诉讼法》，以县级政府为被告的案件由被告所在地的基层法院管辖，该解释已经将这一管辖制度进行了大幅度的改变。然而，该解释的出台，客观上并没有使基层法院行政审判公正性受到困扰的现象有较明显的改观。为此，最高人民法院于2007年4月印发《关于加强和改进行政审判工作的意见》，其中在谈到管辖问题时特别指出：“要积极推进行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预”，“对于由当地基层法院管辖可能会影响公正审理的案件，中级人民法院要根据当事人的申请，决定指定管辖或者提级管辖，以确保案件审理的公正性”。2008年1月，最高人民法院在总结浙江省台州市中级人民法院探索“异地交叉管辖”体制经验的基础上，发布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》。这一司法解释对于基层法院的行政案件管辖体制又进行了一定的调整，扩大了中级法院管辖第一审行政案件的范围，将被告为县级以上人民政府的案件基本纳入中级人民法院管辖的范围，但规定“以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”。同时，充分利用指定管辖、移转管辖与法定管辖相结合的规则，规定了下列三种情形：一是当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权，可以直接向中级人民法院起诉；二是当事人向有管辖权的基层法院起诉，受诉法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人可以向中级人民法院起诉；三是基层法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级法院审理或者指定管辖的，可以报请中级法院决定。对于上述三种情形，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出处理：指定本辖区内其他基层法院管辖；决定自己审理；书面告知当事人向有管辖权的基层法院起诉，或者要求有管辖权的基层法院依法处理，或者由报请的法院审理。此外，中级法院对基层法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层法院管辖。〔11 〕这一司法解释看似针对整体意义上的“行政案件管辖问题”，但其实际内容则是主要针对基层法院的行政案件管辖权变革而言，且赋予了中级人民法院在管辖方面拥有了更多的裁量权。2013年1月，最高人民法院又在浙江省丽水市法院系统试点探索的基础上，发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（以下简称《集中管辖通知》），决定“将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖”，并要求“各高级人民法院应当结合本地实际，确定1—2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2—3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理”。〔12 〕由此可见，基层法院管辖权已经成为最高人民法院推进行政诉讼管辖制度改革的重点内容，而《行政诉讼法修正案草案》中有关“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”的内容正是对目前正在进行的相对集中管辖试点的肯定。

（二）对基层法院管辖权产生的困境应当运用特殊的制度进行治理

我国《行政诉讼法》实施以来，来自各个方面的不正当干预以及司法对行政的过度依附而导致的法官不能或不愿依法公正地进行审判等一直是阻碍行政诉讼制度健康发展的重要原因。同时，把法院看成是自己属下的一个部门甚至仅仅是个“维稳”工具的地方党委、政府也并非个别现象，这更加剧了法院，尤其是基层法院审理行政案件的艰难。正如最高人民法院在《集中管辖通知》中所指出的：“有的地方司法环境欠佳，案件的受理和审理往往受到不当干预；有的地区行政案件不均衡，有的法院受案不多甚至无案可办；有的法院因怕惹麻烦而不愿意受理行政案件。人民法院不能依法受理行政案件，并独立公正地行使审判权，不仅损害司法的权威，最终也将损害法律和国家的权威，动摇党的执政基础。” 〔13 〕

早在十年前就有学者十分尖锐地指出，我国现行的行政审判体制面临的是全面性危机。问题突出表现为：行政审判的独立性不强，法院在行政审判中的权威性严重缺乏，行政诉讼案件执行难；深层次来看，涉及到司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等问题，使得行政审判中的司法公正难以实现。〔14 〕因此，总结我国《行政诉讼法》实施以来的经验得失，尤其是关于基层法院管辖制度在实践中的运行状况，正视“县法院不仅审不了县政府，而且也审不了县政府的部门”的现实情况，对基层法院的行政诉讼管辖权进行改革，从逐渐推进司法公正的角度而言，则是非常有必要的措施。然而，要在行政诉讼领域实现司法公正，让人民群众在每一个行政案件中都感受到公平正义，必须充分认识到我国行政诉讼制度，尤其基层法院管辖制度实施的特殊环境，以及由这一特殊环境所产生的特殊的制度需求。

第一，民事诉讼管辖模式与行政诉讼并不适应。由于我国《行政诉讼法》制定于《民事诉讼法》之后，因此，其中关于基层法院管辖第一审案件和“原告就被告”的管辖模式，均与《民事诉讼法》所确立的管辖制度一脉相承。但由于行政诉讼与民事诉讼所要解决的争议性质、案件审理的对象、诉讼目的等方面均有重大区别，而且行政诉讼的被告是依法拥有国家行政权的行政机关或者法律、法规授权的组织，其诉讼内容关键在于被告行使行政权的行为合法与否。更关键的是，行政机关长期以来的强势地位使得基层法院在行政审判方面难以有所作为。从某种程度说，进行行政诉讼的难度和复杂程度远远超过了以解决平等主体间民事权利义务争议为内容的民事诉讼。正因为如此，其诉讼活动必然有不同的程序规则和要求。因此，行政诉讼作为一种解决行政争议的法律制度的特殊性，决定了其长期以来套用民事诉讼管辖制度的不可取性。

第二，基层法院在行政审判中困难重重。正是由于长期以来套用解决民事争议的司法管辖模式解决行政争议，导致基层法院面对在人财物各方面均对自己有控制力的政府及其掌管各个方面重要职权的政府部门，其行政审判的艰难可想而知。在一些地方，由于法院在行政审判中面对的是拥有强大行政权的行政机关，因而畏缩不前，举步艰难，“县法院审不了县政府”现象由此产生。〔15 〕不可否认，虽然经过20多年的历练，行政机关对行政诉讼活动也逐渐从陌生到熟悉，从不习惯到逐渐适应，但传统的“强势政府”理念并没有随着《行政诉讼法》的实施而彻底消除。尤其是在基层法院辖区之内，行政审判受到党政机关干扰的现象以及由此导致的法院立案、审理、判决以及执行方面的困难与障碍客观存在。面对强势的且对法院的人财物都有实际控制之力的行政权，基层法院常常在严肃执法与其自身利益之间左右为难。

第三，解决基层法院管辖权问题的关键是要对其管辖制度进行必要的改革。法律是解决社会问题、满足社会需求的，因此，法律首先要面对社会现实并解决实际问题。“法律是实践的，是要解决问题的，是要解决我们的问题的，是要解决我们眼下的问题的”。〔16 〕行政诉讼管辖在整个行政诉讼制度中看似一个小问题，但却是行政审判过程中一个首先必须解决的问题，且其是行政审判活动得以顺利展开的前提所在。经过20多年的实践证明，《行政诉讼法》所规定的基层法院行政诉讼管辖制度并不适合具体的行政审判实践，基层法院运用该制度进行行政审判难以正常进行，这就提醒我们，必须对这一制度进行改革，以能够有效改变目前基层法院行政审判困境的新制度，治理由于现行管辖制度设计不合理而产生的问题。

三、《行政诉讼法修正案（草案）》有关基层法院管辖权的规定评说

全国人大常委会关于《行政诉讼法修正案（草案）》的说明指出：“为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，建议增加规定：一是高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。” 〔17 〕从上述说明可以看出，立法机关已经注意到了基层法院行政案件审理难和地方政府对行政审判的干预问题，将通过有限的跨区域管辖和提级管辖制度来实现基层法院行政诉讼管辖权的变革。值得注意的是，这两项改革都是针对基层法院的管辖权而言。〔18 〕然而，笔者认为，这一改革既具有积极意义，但也存在一些现实问题。而且，其与中级法院管辖权之间存在一定的不够协调之处。

（一）跨区域管辖制度的积极意义与产生的现实问题

“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”可以说是《行政诉讼法修正案（草案）》对近年来相对集中管辖探索所进行的肯定。浙江省丽水市中级人民法院自2007年9月开始，将全市九个基层法院的行政诉讼案件相对集中地指定由其中的三个基层法院跨区域管辖。〔19 〕相对集中管辖不是简单的对应式的“异地交叉管辖”，而是有选择地将一个中级法院辖区内本应由各个基层法院各自管辖的行政案件，集中到其中的一个或几个法院统一管辖。这就形成了跨地区管辖的局面。其试点后的直接效果是“基层法院普遍认为审理外县案件，由于外地政府不能施加压力，行政干预因素骤减，政府败诉率有所上升”。〔20 〕相对集中管辖使被告离开了自己的“地盘”接受司法审查，实际上就可能阻断被告或其上级以及其他与其有关系的组织、部门对法院行政审判工作进行干预的途径，从而可以在一定程度上实现司法公正。可以说，这一探索在一定范围内实现了司法审判区域与行政管理区域的分离，减少了对行政审判的不正当干预，同时也提高了行政审判的效率，对促进行政审判公正具有积极意义。这也是最高人民法院通过发布《集中管辖通知》、将集中管辖体制向全国推广的目的所在。

然而，任何制度都有其两面性。实施跨地域的相对集中管辖之后，也产生了一些对基层法院行政审判权的正常行使，尤其对其行政审判司法公正有负面影响的问题。“客观地讲，在一定程度上特别是在试行初期都取得了一些成效。但是，管辖改革实施一段时间之后，‘试行效应逐渐递减，甚至出现了试行法院指标低于非试行法院的反常情况。究其原因，相对集中管辖这种方式无法避免行政机关相互之间帮忙打招呼的问题”。〔21 〕这些问题也应当引起笔者的重视与关注。

第一，跨地域集中管辖必然增加当事人和基层法院的诉讼成本。由于管辖法院由高级法院制定，很有可能离当事人的住所地有一定距离，当事人将为此花费本来无须支出的交通费、食宿费，还有时间、精力等成本必然会增加许多。同时，对基层法院而言，诉讼文书的送达、宣判乃至于执行等司法活动也将存在困难。尤其是山区等一些偏远地区，更会加剧当事人和法院的诉讼困难，不符合诉讼便利原则。

第二，跨地域集中管辖导致受案法院工作量过大使审判力量不均衡。一般而言，本来各个基层法院在自己的辖区内各自管辖自己的案件，但由高级法院指定由某些法院集中管辖后，就使得整个辖区内的行政案件都集中到个别法院身上，一方面，客观上取消了大部分基层法院依照《行政诉讼法》“基层人民法院管辖第一审行政案件”的规定所拥有的行政审判权，导致大部分基层法院行政审判职能萎缩。刑事、民事和行政审判，是我国法院的基本审判职能。然而，实施相对集中管辖，已经或将导致部分基层法院行政审判队伍、审判能力的萎缩和消失，行政审判功能丧失，致使法院地位、社会影响力下降；另一方面，被确定为跨地域集中管辖的法院由于审判压力过大、难以应对而产生畏难情绪，甚至出现不愿受理案件的情况。

第三，更为重要的，是相对集中管辖造成了新的行政干预。试点的实践表明，随着集中指定管辖案件的增多，平级政府之间互相帮忙逐渐成为趋势，被告所在地党委、行政机关通过集中管辖地党委、行政机关向集中管辖地的法院施加影响，左右集中管辖的案件的裁判，有些当地党委、行政机关直接指令本地法院到集中管辖地法院施加影响。〔22 〕如果行政机关都通过相互帮忙打招呼来对抗，跨地区的集中管辖就难以真正实现维护和促进基层法院行政审判公正的目的。如果这样，再通过《行政诉讼法》的修改推进这一制度也将难以具有真正的积极意义。

笔者认为，行政案件相对集中管辖的探索以及最高法院对这一探索的肯定与推广，体现了人民法院对行政审判公正和独立的一种强烈追求，而且近十多年来一次又一次地对基层法院的行政案件管辖制度进行探索与改革，其维护行政审判领域司法公正的良好愿望值得充分肯定。但是，实践过程中的一些不足和消极因素，也应该客观地加以正视，并继续通过制度的修正来实现基层法院行政诉讼管辖制度改良的目的。

（二）《行政诉讼法修正案（草案）》关于基层法院管辖权的规定分析

笔者认为，《行政诉讼法修正案（草案）》对相对集中管辖试点实践的肯定，仅仅看到了其在试点过程中积极的一面，忽视了其在试点过程中所产生的消极问题，并对如何避免这些问题也没有具体的制度规范。同时，如果在《行政诉讼法》的修改中确立了这次《行政诉讼法修正案（草案）》所建议增加的两项内容，其不仅在具体实施过程中也会产生一定的障碍，而且在逻辑上存在一定矛盾。

1.跨区域的集中管辖规定属于任意性条款。“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”仅仅是个任意性规定，不具有制度的刚性效能。该条款中的“可以”两字，表明《行政诉讼法修正案（草案）》仅仅赋予了高级法院对是否实施相对集中管辖制度的一种裁量权，即高级法院既可以实施这一制度，也可以不实施。在实践中，有可能会发生高级法院为和政府部门保持良好关系，不采取“确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”的措施，而如果这样也并不违法。某些高级法院完全可以认为该条款的规定可以执行，也可以不执行，从而导致该条款规定在实际上的被虚置。〔23 〕那么，基层人民法院的行政审判困境还是难以得到改观。更重要的是，既然属于自由裁量性质的条款。有可能导致各地执行不一，有的地方可以执行，有的地方可以不执行，将会导致公民的权利难以得到有效、平等的保护，同时也导致法律在不同的地区的执行效果大相径庭，这将不利于法律的统一性和严肃性。

2.基层人民法院的管辖权范围与中级人民法院管辖权范围之间存在不协调之处。“基层人民法院管辖第一审行政案件”表明除了《行政诉讼法》特别规定的案件以外，一般的行政案件由基层法院管辖。“对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖”的规定，在修正后的建议条文中的全文是“对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖”。这样看来，这两者就存在严重的不够协调。首先，将“国务院部门”与“县级人民政府”并列，其逻辑上有不够协调之处。其次，如果对这两类行政机关产生的具体行政行政行为不服起诉，都由中级人民法院管辖，那么只能是省、自治区、直辖市人民政府工作部门和设区的市人民政府工作部门以及乡镇人民政府为被告的案件，由基层人民法院管辖了。既然“县法院审不了县政府”甚至也“审不了乡政府”，那么基层法院肯定也审理不了省政府和市政府的工作部门为被告的案件了。何况，省级人民政府工作部门的行政级别比县级人民政府要高许多，若其成为行政诉讼被告，由基层人民法院管辖，不但同样非常艰难，而且会出现逻辑上的“倒挂”现象。

综合以上分析，笔者认为，《行政诉讼法修正案（草案）》关于基层法院管辖权的规定，对实践中的管辖权探索进行了充分肯定，也具有积极的意义。但对于实践探索过程中所产生的问题没有能够作出制度上的应对，以及对规定本身的问题也未能引起足够的注意。应当在“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标之下，根据“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的要求，积极探索基层法院行政案件管辖权的路径。

四、基层法院行政诉讼管辖权改革的路径探索

行政诉讼管辖问题是多年来行政诉讼制度难以正常发展的一个最重要的“瓶颈”。从诉讼程序角度而言，“管辖”是一个具体的行政诉讼案件开始就遇到的一个最为实际的法律问题，即原告应当向哪里的法院起诉，或者说该案件由哪一个法院受理和审判。它既涉及到原告诉权的实现，又牵涉到法院审判权能的实现。因此，对人民法院的行政案件管辖权，尤其是基层法院管辖权进行必要的改革，是从源头上破解对行政审判不当干预的一个重要举措。《行政诉讼法》的修改工作应当担当起这一重任。

（一）对几种改革设想的简要评析

近年来，有关行政审判体制改革或者行政诉讼管辖体制改革的观点不绝于耳。譬如，第一，设立行政法院；第二，取消基层法院受理一审行政案件的管辖权，由中级人民法院管辖第一审行政案件；第三，在《行政诉讼法》尚未修改的情况下，采取适当集中的模式或根据管辖权转移的规定，形成异地审理行政案件的状态。〔24 〕学界认为，最优方案就是设立行政法院。除了设立行政法院这一最优方案之外，次优方案就是在现行行政审判体制基本不变的基础上改革行政案件的管辖制度，其主要方式是修改《人民法院组织法》，通过划分司法区的方式设置法院。〔25 〕笔者以为，上述观点都有一定道理。但却未必完全适合我国国情或者行政审判的实际。

首先，建立相对独立的行政法院审理行政案件，确实是行政审判体制改革的最理想方案。其总体思路是取消地方各级人民法院的行政审判庭，建立相对独立的行政法院系统，直接隶属于最高人民法院，统一管辖行政案件。〔26 〕然而，这一改革涉及重大的司法体制改革，难以实现，因为“建立人财物相对独立并垂直于最高人民法院的行政法院系统，必将改变当前行政诉讼立案难、审理难、执行难的局面，而且也可能成为整个司法体制乃至整个政治体制改革的切入点。尽管优势很多，但是建立行政法院似有‘三权分立、分权制衡的嫌疑，一些人会忧心忡忡，决策者下决心也因此顾虑重重，修改《宪法》或者《人民法院组织法》难度很大，此乃最高人民法院不可能实现的方案”。〔27 〕而且。笔者也认为，从实际情况来看，全面设立行政法院的需求也并不迫切。如根据权威统计数据，全国法院2011年受理刑事、民商事、行政一审案件7596116件，其中行政收案136353件，该年行政案件在整个诉讼案件中所占的比例，仅占整个收案数的1.79%；而2012年人民法院受理所有一审案件8442657件，行政案件在其中仅有129583件，才占整个一审案件的1.5%多一点。〔28 〕如果为了如此稀少的的案件量在全国范围内全面设立相对独立的行政法院，不仅与要求的精简机构原则相违背，而且也确实没有必要。因为有些地区的基层法院长期几乎没有行政案件可办也是一个客观的事实。

其次，最高人民法院所推出的异地交叉管辖以及相对集中管辖的改革等措施，在实践中虽然取得了一些成效，在现行法律框架下实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离。但从实际情况看，这些改革措施并没有从根本上解决实践中行政审判所面临的司法环境逐渐恶化的问题，而且也存在一些自身的不足。

再次，最高人民法院除了在2008年初发布《关于行政案件管辖若干问题的规定》外，在此前后又不断地发布《关于加强和改进行政审判工作的意见》（2007年4月）、《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（2008年3月）、《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（2009年6月）、《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（2009年11月）等，且又在2013年初发出《集中管辖通知》）。以上情况一方面说明行政审判（尤其是基层人民法院的行政审判）在实践中所面临的困难局面是何其严峻，另一方面也表明一次又一次的的重申与改革并没有起到为行政审判营造良好司法环境的根本性作用。

（二）本文关于基层法院行政诉讼管辖权的改革设想

最高人民法院最近几年来在地方法院进行管辖制度改革的基础上，以司法解释或司法文件所进行的行政诉讼管辖制度改革，虽然在动机方面出于维护行政审判公正的善意，但不可否认的是，这一系列的改革在实际上已经使得行政诉讼管辖制度呈现出“支离破碎”的局面，也使管辖制度本身所应具有的稳定性和法律制度所应具有的安定性受到了冲击，同时也扭曲了上下级法院之间的关系，加剧了上下级法院之间行政化的关系倾向。而且，也增加了当事人的诉讼成本。〔29 〕笔者主张，针对行政审判领域地方干扰严重、基层人民法院难以依法公正审判这一严峻的现实，一是应当将“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”作为一项刚性制度在《行政诉讼法》中确立下来，而不是一项任意性制度；二是在确立这一制度时，应当尽量考虑减少当事人的诉讼成本和法院的司法成本；三是也要考虑法院行政审判力量的均衡，避免个别法院行政审判任务过重，压力过大。因此，笔者所主张的对基层人民法院行政案件管辖权进行改革的基本思路，是在《行政诉讼法》的修改稿中，取消所有基层人民法院对行政案件的管辖权，规定第一审行政案件由中级人民法院管辖；同时，为解决法院和当事人的诉讼成本问题，通过修改《人民法院组织法》，明确中级人民法院可以在基层法院辖区内设立行政审判巡回法庭，将目前各地基层法院的行政审判庭都改造成中级法院的行政审判巡回法庭，负责审理原来由各个基层法院管辖的第一审行政案件。这样改革的优势，是可以将原来各个基层法院的行政审判力量，都整合到中级法院，从而最大限度地利用行政审判资源，最大限度地维护司法公正。

笔者所主张的“取消所有基层人民法院对行政案件的管辖权，规定第一审行政案件由中级人民法院管辖；通过修改《人民法院组织法》明确中级人民法院可以设立行政审判巡回法庭，将目前各地基层人民法院的行政审判庭改造成中级人民法院的行政审判巡回法庭，负责审理原来基层人民法院辖区内审理的行政案件”的观点既达到了“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目的，又是改革成本最小的一个举措，具有可行性。其具体意义在于：

第一，这样的改革制度成本较低，易于实现。从成本效益角度而言，设立行政法院属于成本最“昂贵”的改革，涉及司法体制的重大变革，近期内难以实现，而笔者所主张的这一观点，只要将《行政诉讼法》第13条中第一审行政案件的管辖权由“基层人民法院”调整为“中级人民法院”，并在《人民法院组织法》中增加关于“中级人民法院可以设立巡回法庭”的规定，就可以从制度角度实现基层法院行政案件管辖权的改革。

第二，这样的改革制度实践成本也较低。只要在组织机构和编制方面也稍作变动，将原基层人民法院的行政审判庭改造为中级人民法院驻该地的巡回法庭，再将原来隶属于基层法院行政审判庭的法官的编制全部从基层人民法院改为中级人民法院，即可以从机构建设的角度实现改革目标。

第三，可以更好地将行政审判资源予以集中。取消基层人民法院的行政审判权，由中级人民法院行使第一审行政案件的管辖权，可以改变现行制度中基层人民法院受理行政案件多少不均、甚至个别基层法院无案可办从而闲置与浪费司法资源的现象，〔30 〕最大限度地将原来分散在各个基层人民法院的行政审判资源集中到各个中级人民法院，有利于促进行政审判资源的有效使用，使司法资源的功效实现最大化和最优化。当然，根据笔者的这一主张，同样也有可能出现巡回法庭案件少甚至无案可办的的状况，那么只要中级人民法院在必要的时候，适当调整与平衡一下各个巡回法庭的案件数量即可解决。因为都属于中级人民法院，只要在法院内部协调一下即可解决这一问题。

第四，有利于实现中央关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的要求，避免地方党政机关可能存在的干预，实现行政诉讼领域的司法公正。根据笔者的改革思路，由于将取消基层人民法院的管辖权，地方行政干预至少在基层这一层面失去了对象。同时，由于中级人民法院实际上已经脱离基层地方政府的制约，审理案件的法官其组织关系已经不再属于基层人民法院而属于中级人民法院，与基层人民法院不再具有隶属关系，应该说，可以大胆地依法进行审判，不再受到地方的干预与制约。这样改革，可以从较大程度上防止行政案件的审理受到非正常的干预，从而抵御地方保护，改善司法环境，维护司法公正。

第五，可以消除当前行政诉讼管辖制度改革中所出现的问题与不足。根据前面的分析，无论是异地管辖，还是相对集中管辖，这些近年来由法院系统所推出的改革要么使原来法律所规定的管辖制度支离破碎，不再具有整体性和稳定性，要么使大部分基层法院的行政审判资源闲置，导致新的、更大范围的司法资源浪费，或者增加当事人的诉讼成本等。而根据笔者所主张的这一改革措施，除了由高级人民法院、最高人民法院所管辖的第一审行政案件之外，其余大多数第一审行政案件都由中级人民法院统一管辖，从而使管辖制度更为稳定，司法资源更为集中。同时，当事人只要在中级人民法院于本地设立的巡回法庭起诉、举证、出庭就可以完成诉讼，并不额外增加诉讼成本。当然，如果当事人认为设立在本地的巡回法庭不能公正审理案件，或者由于特殊原因设立在本地的巡回法庭无法正常审理案件的，可以申请由中级人民法院安排到其他巡回法庭审理。

五、并不多余的余论

1989年4月4日我国《行政诉讼法》颁布并于1990年10月1日实施，标志着当代人治时代的终结和法治时代的开始，意味着一场“静悄悄的革命”，具有划时代的里程碑意义。〔31 〕然而，多年来行政诉讼实践证明，一个具有重大历史意义的制度，并不必然能够在运行的过程中取得令人满意的效果，其关键仍在于实践和参与这一制度运作的实践者和参与者的理念是否准确与先进，以及该制度所处环境是否优良与适宜，我国行政诉讼管辖制度的文本意义以及其具体运作情况就是如此。围绕基层人民法院在行政审判中的困境与艰难，从地方各级人民法院到最高人民法院已经为此作出多项改革，但仍难以消除其在行政审判过程中的举步维艰局面，县法院不但审不了县政府，而且也审不了县政府的部门，甚至还审不了乡政府、镇政府。针对这样一种及其尴尬的状况，笔者“取消基层法院的行政案件管辖权，由中级人民法院统一管辖，并将原来基层人民法院的行政审判庭改造成中级人民法院内的若干个巡回行政审判庭，分别管辖原由各个基层法院管辖的行政案件”的主张应当说是当前成本最低廉而且又是切实可行的一种改革措施。这一主张既可以实现基层人民法院行政诉讼管辖制度向良性化发展，又节约了成本，也并不导致当事人和法院诉讼成本的加大，更是避免了《行政诉讼法修正案（草案）》中建议条款之间的不够协调问题，与其他改革建议相比，具有明显的制度优势和实践的可操作性。

同时，由中级人民法院提级管辖第一审行政案件，也是近年来行政诉讼管辖制度改革过程中最高人民法院所主张的改革措施之一，具有一定的基础。同时，实践中，一些地方法院所实施的由中级人民法院管辖第一审行政案件的探索，也取得了积极的效果。例如，为破除地方政府干预行政诉讼的瓶颈性难题，实现“官民平等对决”，广东省高级人民法院两年前开始在全国率先推行行政诉讼案件提级管辖——以县区级人民政府、省直厅局级行政机关、中直驻粤厅局级行政机关三类部门为被告的一审行政案件，上提一级至中级人民法院管辖。2012年，提级管辖所涉案件行政机关败诉率15.3%，较全省一审行政机关败诉率高出5.4个百分点；2013年1月至10月，提级管辖所涉行政案件败诉率12.8%。统计数据表明，提级管辖能够切实有效减少地方行政权力对行政审判的干预，保障官、民在法律面前以平等身份对决，从而实现在更高层面上打破“民告官难”瓶颈。至于由中级人民法院管辖一审案件而使高级人民法院二审案件增多的问题，广东省高级人民法院认为，培养一支责任心强，精通政府政策规定，法律专业知识过硬的法官队伍，成为当前广东深化行政审判改革的重中之重。2013年年1月至3月，广东省高级法院陆续为行政庭增配7名工作人员，目前全庭人员达到27名。各中级法院也根据工作量的增长情况，为行政庭增配了审判力量。〔32 〕此外，从前面本文的分析与论述中也可以看出，行政案件本身占整个法院一审诉讼案件中的比例就非常之低，由中级人民法院管辖一审案件、高级人民法院管辖二审案件，并不会给整个法院的行政审判工作带来多少困难和不利。更何况，高级人民法院正可以通过审理二审行政案件，了解行政审判的具体情况，及时掌握行政审判信息。同时，这也可以视为针对行政诉讼这个特殊领域所采取的特殊制度安排。

行政审判是对行政执法进行司法监督的活动，而行政执法又是将法律直接运用于社会实践的过程，是最经常的公共事务治理活动。据有关统计，在我国，80%以上的法律，90%以上的法规和规章是由行政机关负责执行的。行政执法与公民、法人和其他组织的权利和利益联系最经常、最广泛、最直接、最紧密，稍有不当，极易对其合法权益造成损害。〔33 〕因此，必须通过行政审判活动对行政执法活动进行严格的司法监督，实现法治政府建设的目标。要达到这一目的，就必须要有完善的包括管辖制度在内的行政诉讼程序制度。而笔者始终认为，良好的行政诉讼管辖制度，则是实现“让人民群众在每一个行政案件中都能感受到公平正义”的目标的第一步。也许，撰写本文的目的与意义，就在于此。