论我国环境公益诉讼的适格主体

张慧杰+贺慧春+王育才

内容摘要：目前，明确界定有权提起环境公益诉讼的机关和组织的范围是环境公益诉讼立法和司法解释亟需解决的主要问题之一。本文结合相关案例分析环境公益诉讼主体的适格性问题，并建议赋予环保行政机关、检察机关、环保组织、公民个人等主体提起环境公益诉讼的资格，从而使我国环境公益诉讼制度的功能得以有效发挥。

关键词：环境公益诉讼 诉讼主体 适格性

引言

新《民诉法》第五十五条明确了我国提起环境公益诉讼的条件，规定了适用环境公益诉讼的范围和原告资格问题。这使得我国环境公益诉讼有法可依，从法律位阶上解决了环境公益诉讼仅仅依靠地方规定开展的困境，也使得诉讼理念的变革与发展更加适应经济社会发展对法律的要求，成为我国环境公益诉讼制度建设的里程碑。

但是，该条规定比较原则，只是为环境公益诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。具体哪些国家机关和社会组织能够成为提起诉讼的主体，还有待于进一步明确；否则，环境公益诉讼的开展将面临困境。据《南方周末》报道，新民诉法实施8个月以来，环境公益诉讼迎来的却是一场“倒春寒”。相比较民诉修法之前的中华环保联合会在环境公益诉讼中的“基本胜诉”，2013年，中华环保联合会共提起6起环境公益诉讼，无一立案，“全军覆没”。作为环保部下属的“官方”组织尚且如此，民间环保组织更是步履艰难。从法律层面讲，这是环境公益诉讼主体悬而未决之下，地方法院的集体沉默。

目前，我国《环境保护法（修正案草案）》中关于环境公益诉讼主体的规定正在审议中。笔者认为，新修订的《环境保护法》应该在新《民诉法》的基础上，进一步明确哪些“机关”、哪些“社会组织”可以成为环境公益诉讼中的适格主体，即明确界定有权提起环境公益诉讼的机关和组织的范围，同时也应在司法实践的基础上逐步将公民个人纳入环境公益诉讼的适格主体范围。

明确“法律规定的机关”

根据新《民诉法》的规定，可以提起环境公益诉讼的机关只有“法律规定的机关”，其含义是可以提起环境公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起环境公益诉讼的权利也要由法律明确规定（高民智，2012）。然而，纵观我国关于环境公益诉讼的相关法律，目前可以作为行政机关提起环境公益诉讼唯一明确、直接的法律依据只有《海洋环境保护法》，其中第九十条明确规定了海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼，而其他环保行政机关和检察机关并不具有提起环境公益诉讼的主体资格（齐树洁，2013）。因此有关法律规定有待完善。

（一）规定有权提起环境公益诉讼的行政机关

从我国环境执法的实际情况来看，环保行政机关的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都与环境保护的实际需要相距甚远；赋予其公益诉讼原告资格是对环境公权力的不足和环境管理体制缺陷的适度矫正。先由政府部门作为公益诉讼原告提起诉讼，能保证环境公益诉讼这项制度改革由浅入深、由点到面、积极稳健地有序展开。同时，由政府职能部门——环保行政机关作为环境公益诉讼原告探索环境公益诉讼也有利于社会稳定（曹树青，2012）。

从近年来我国环境公益诉讼的实践探索来看，政府机关及有关行使环境管理职权的部门都以积极的姿态参与到诉讼中，这充分体现了相关国家机关对环境公益诉讼的支持和重视。典型的案例有1995年黑龙江省鸡西市梨树区人民政府诉鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染案，2002年塔斯曼海轮重大油污赔偿案，2007年贵州省清镇市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司排污侵权案等。

鉴于目前我国个别单项环保法律对环境公益诉讼已有零星规定，因此正在修改的《环境保护法》应当在《海洋环境保护法》和新《民诉法》的基础上，对有权提起环境公益诉讼的行政机关统一做出规定，其他单项环保法律则无需再做出分散规定（别涛，2013）。对有关行政机关在环境公益诉讼中的诉权做出明确规定，有利于克服我国当前环境执法体制存在的诸多弊端，弥补行政执法的漏洞，有效加强环境执法的效果。

（二）赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格

此前，我国法律对检察机关在环境公益诉讼中的主体地位的规定一直不甚明确，导致案件的受理率偏低。目前我国检察机关参与环境公益诉讼制度的积极性并不是很高，这与检察机关没有专门机构和人员负责相关工作，以及检察机关并不完全具备搜集环境公益诉讼证据的专业能力与手段有较大关系。因此，检察机关在环境公益诉讼中的诉权有待在立法中进一步予以明确。

笔者认为，检察机关具备环境公益诉讼的原告资格，不过其原告资格尚需有关法律的进一步明确，且检察机关也并非在任何时候均可以提起环境公益诉讼。只有在找不到其他权利主体，或者其能力不足、起诉难度过大时，检察机关才有必要提起环境公益诉讼（刘冬京，葛丹，2012）。

此外，检察机关在环境公益诉讼中处于准原告的地位，即其不是民事诉讼法和行政诉讼法所规定的因权利受到侵害而当然获得的诉权，其在环境公益诉讼中的诉权是由其作为国家和社会公益（包括环境公益）代表人的特定身份而由法律特别授予的（张世军，2012）。因此，检察机关可以通过支持起诉、督促起诉的方式来推动环境公益诉讼程序的启动，在推动无效的情况下则采用直接起诉的方式提起环境公益诉讼。第一，支持起诉，即检察机关利用自身的资源优势，对涉及侵害环境公益的案件，依职权支持环境利益受损一方提起环境公益诉讼。第二，督促起诉，即对于遭受损害的环境公共利益，环保监管部门不行使或怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，采用《检察建议书》等形式督促环保监管部门依法履行职责，进行行政处罚；或者采用《民事督促起诉书》，督促环保监管部门依法提起诉讼，保护环境公共利益（别涛、别智，2008）。第三，直接起诉，即对于侵害环境公益的行为，无人起诉或被督促起诉单位不起诉的，检察机关根据法律规定，直接以原告的身份向法院提起环境公益诉讼。endprint

据报道，自1997年以来，各地检察机关开始尝试环境公益诉讼案件工作，在浙江、福建、河南、山东等地均取得了较好的法律和社会效果，为检察机关日后开展此项工作提供了丰富的实践成果和参考经验。典型案例如2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案，2008年广东省广州市海珠区人民检察院诉被告陈忠明水域污染损害赔偿纠纷案，2009年江苏省无锡市锡山区人民检察院诉李华荣、刘士密破坏高速公路公共环境案等。

明确“有关组织”的范围

新民诉法只规定了“有关组织”，而对有关组织具体包括哪些社会组织却没有做出明确的规定，对环保组织在环境公益诉讼中的诉权未予明确，这不利于环保组织的发展及其今后环境保护和环境维权工作的开展。

据报道，我国环保民间组织近年来发展迅速。截止到2008年10月，全国共有环保民间组织3639家（包括港、澳、台地区）。近年来，越来越多的环保民间组织开始涉足民间环境维权工作。根据调查，已有11%的环保民间组织参加了环境维权工作。尤其是中华环保联合会，目前每年都会提起10起左右环境公益诉讼案件，在社会上引起较大关注。事实上，环保民间组织贴近基层、贴近民众，与受害群众更容易沟通，在向上传递信息、对外发布消息、向公众做好疏通工作等方面具有独特的优势。国际环境保护运动的实践已经证明，环保组织无论在推动环境法的制定还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府和污染者、破坏者不愿消除环境污染或提供其他保护救济措施时。

与个人相比，环保组织在专业知识、技术手段、资金力量等各方面都有更大的优势。典型案例如2011年，中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂污染环境公益诉讼案，是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。2011年，我国民间环保组织提起环境公益诉讼第一案—由“自然之友”、重庆绿联会和云南曲靖市环保局作为原告，中国政法大学环境资源法研究与服务中心作为支持单位的曲靖铬渣公益诉讼案获得正式立案并最终达成调解协议。这些案例反映出环保组织在环境公益诉讼中诉讼实力较强、社会效果较好。

因此笔者认为，环保组织应作为环境公益诉讼的主力军。在我国目前环保组织还不够成熟与完善的情况下，应逐步培育成熟的环保组织，并在《环境保护法》的修改中进一步明确环保组织在环境公益诉讼中的主体资格，对经一定程序获得认可的环保组织，如对依法登记成立的、按照其章程长期实际专门从事环境保护的、有专职环境保护专业技术人员和法律工作人员的、非营利性的环境保护组织可赋予其提起环境公益诉讼的权利。

赋予公民个人原告资格

（一）相关规定未明确赋予公民个人原告的资格

虽然新《民诉法》赋予“法律规定的机关”和“有关组织”提起环境公益诉讼的权利，却始终没有给予公民个人提起环境公益诉讼的原告资格。因此，我国目前的环境公益诉讼是公民“缺席”的环境公益诉讼。

事实上，环境污染和生态破坏造成的损害具有广泛性、潜伏性、复杂性、社会性，单靠立法机关、行政机关和司法机关的力量不足以保护环境公益，必须依靠公众积极参与环境行政与环境司法的过程来实现。而且，公民个人与环境公益的联系最为密切，赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利是从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督，对环境公益民事侵权行为进行补救的根本途径。

此外，在我国相关法律规定中，公民个人提起环境公益诉讼是有一定的法律依据的，我国《宪法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等都有关于单位及个人提起环境侵权诉讼的规定。而且司法实践中也出现了公民个人提起环境公益诉讼并被法院受理的案例。

（二）赋予公民个人提起环境公益诉讼的资格

政府不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源，而了解该污染源的公民个人或环保组织常常是违法排污、破坏环境行为最经济、最有效的监督者。环境公益诉讼不仅是公民个人维护公共环境权益的一种诉讼手段，而且是公众参与环境管理、公害解决过程的一项重要制度。公民个人运用司法手段解决环境公害、治理环境污染、遏制生态破坏，必将增强公民保护环境的意识和维护自身环境权益的信念，同时也为环境公益诉讼制度的建立与完善创造良好的民众基础。因此，在以后的立法和司法解释中应逐步放开对公民个人提起环境公益诉讼的限制，有条件地赋予公民个人在环境公益诉讼中的原告资格。

综上所述，新民诉法关于环境公益诉讼的规定是一个概括性、指引性条款，更是一个开放性、宣示性条款，未来发展的空间还很大。相关立法部门应该积极顺应环保要求、社会需要，适时总结实践经验，进一步完善民诉法、环保法和相应的配套法律和法规，对环境公益诉讼主体的适格性做出具体的规定，明确有关机关、组织在何种条件下能够作为原告提起环境公益诉讼，使环境公益诉讼制度具有操作性，从而保障我国环境公益诉讼制度的健康发展。

参考文献：

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3.曹树青.“怠于行政职责论”之辩—环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论见[J].学术界，2012（3）

4.别涛.环境公益诉讼立法的新起点—《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议[J].法学评论，2013（1）

5.刘冬京，葛丹.环境公益诉讼制度原告资格的规范分析[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2012（6）

6.张世军.环境公益诉讼原告资格研究[M].山东文艺出版社，2012

7.别涛，别智.环境公益诉讼破壳而出—环境公益诉讼进展概述[J].中国环境法治，2008（1）endprint