解码城市大建设

本刊记者 夏自钊

“鲲鹏志”，位于合肥南淝河畔的寿春路桥西北侧，这座曾经名动一时的雕塑，以其努力向上的姿态，寄托着一座城市崛起的祈盼。

合肥，曾经是江淮小邑。眼下，正阔步迈向区域性特大城市。在这个进程上，2006年是一个关键年份，大拆违、大建设和滨湖新区建设的启动，吹响了一座城市奋力崛起的号角。

如果把合肥的发展看做一个大棋局，我们不得不佩服合肥的决策层胸有全局：大拆违、大建设、大招商，舆论准备、城市营销、干部队伍、制度创新、执行力重塑，这些后发城市经济增长必备的要素和必须要走的每一步棋，合肥走得环环相扣。

“取乎其上，得乎其中；取乎其中，得乎其下。”在城市发展中，对自身定位的高低和空间格局的大小，至为关键。

格局大变

在合肥大建设如火如荼开展的2007年8月，曾有人向时任合肥市主要领导发问，“从大接访、大拆违、大招商，到大发展、大环境、大建设，都被冠以一个‘大’字。在建设现代化滨湖‘大城市’的进程中，又该如何看待这个‘大’字？”

站在当下的时间节点来看，一个“大”字，就是对合肥发展空间的把握，也是合肥作为省会城市的必然选择。安徽省政府发展研究中心社会处处长凌宏彬认为，合肥发展首先是以思想大解放破除“小、慢、旧、庸”，确立了合肥发展的大战略，进而提升发展境界。

深圳城市规划设计院曾经做过一个调研报告，这份报告称，合肥老城区5平方公里土地上，平均楼层高度只有4.2层，人口密度已达到3万人/平方公里，这个人口密度甚至超过东京。彼时的合肥，确实只是一个县城的格局，环城路以内5平方公里集聚了全省最优质的资源，诸如政务资源省委省政府、市委市政府，最优质的的教育资源一中、六中、八中，最优质的医疗资源安医附院、省立医院，最优质的购物场所鼓楼、商之都，最高端的居住区琥珀山庄等等，合肥能拿得出来说的都在这5平方公里以内。

“这种格局与一个省会城市的地位和功能是完全不相称的，合肥作为省会城市，过去的城市欠账很多。”合肥滨湖新区建设指挥部办公室主任宁波是城市规划科班出身，在他看来，城市规划的浪费是最大的浪费，规划不前瞻，势必带来之后成本高昂的拆建和重新规划。

合肥的决策层想得更远，他们不是把合肥作为一般省会城市来建设，而是要与武汉、南京比肩，在泛长三角西翼打造一个新的中心城市，合肥要成为一个区域性特大城市。

如何建成这样一个大城市？从之后一系列的动作来看，合肥决策者们一开始就有系统思维和高端规划。从拆违的保障到城市功能区的重新规划，从大建设、大招商到大发展反哺城市建设，还有各类软环境的塑造，如效能革命带来的执行力提升、干部队伍精神面貌的重塑、各类体制机制创新等，建立起了一个良性的系统循环。

美好的城市发展战略都要落到具体的城市规划上来，在城市规划中，合肥的前瞻视野和长远眼光让人印象深刻。对于发展中城市的规划来说，核心有两条，一是如何避免“摊大饼”，二是如何在规划中兼顾产业、生态布局。

无论是“141”还是“1331”城市空间规划，这两个问题都得到了解决。多中心组团式发展是合肥城市规划的核心关键词，依托有实力的城镇和城市新区，形成环绕巢湖的组团结构，各个组团都有自己相应的中心，这就从根本上减少了对主城区的依赖，同时促进均衡发展和特色发展。这种模式使得城市发展有着足够的弹性和包容性，使城市成为“可生长的城市”。

在合肥市规划局副局长闫雷雨看来，对于合肥这样一座基础不足、急需做大总量的城市来说，规划师的作品不是给城市画饼充饥，而是要能吸引产业进驻，增强产业潜力。规划人要研究合肥城市增长的边界，从而最大程度布局基础设施。这种观点在“1331”战略规划中得到了完美印证。

当然，规划再好也只是平面蓝图，如何把蓝图变成立体化的现实，最终靠的是高效的强有力的执行，而制度创新则是执行力的最好保障。

制度创新“组合拳”

从投融资体制改革到招投标体制改革，从大建设“六分开”制度到土地管理委员会集体决策制度，从创新拆迁安置办法到整合工程管理，在城市建设中，合肥先试先行，在诸多领域“第一个吃螃蟹”，提高了执行力，也为后来者趟出了路子。

安徽省政府发展研究中心国际经济处处长李煜认为，合肥的实践表明，后发地区实现跨越赶超，必须以观念创新为先导，用创新引领经济社会发展的各方面，统筹推进相关领域体制机制改革。合肥大建设的成功推进，就是在于城市建设领域改革纵深推进，经济社会领域各项改革同步展开，打出了制度建设“组合拳”。更重要的是，在制度创新红利的惯性下，改革不断增量，从而为经济社会发展提供了源源不断的动力。

城市建设首先面对的是“钱从哪里来？”合肥在投融资领域，用体制创新化解了资金难题。

2006年5月，合肥对投融资平台进行整合，将原有的城建投资控股公司、建设投资公司、交通投资控股公司合三为一，组建集中统一的合肥建设投资控股（集团）有限公司，融资能力从当年的20亿元提高到目前的600亿元，而且融资成本大大下降。合肥还建立起政府债务预警和动态管理机制，归口统管政府债务，有效避免了财政风险。2013年，合肥市本级负债率为56.03%。

在一些基础设施项目建设上，合肥建立了“借用还一体化”的投融资机制，重点是构建金融产品和信贷结构。比如，合肥兴泰控股公司的金融产品创新，为合肥城市建设贡献了新力量。“十一五”以来，通过运用企业债券、中期票据、短期融资券等直接融资工具，2013年合肥直接融资424亿元。

在合肥的诸多改革中，招投标体制改革在全国的影响最大，也最具可复制性。工程建设、政府采购、土地出让、产权交易是腐败易发多发的重点领域，招投标管理体制改革的“合肥模式”，则从源头上铲除了滋生腐败的土壤。

合肥招投标体制改革的核心，是建立全市统一的招投标交易平台。2007年初，合肥市出台第126号政府令，把全市原隶属建设、财政、工商等7个不同部门涉及招投标业务的114项执法权，集中委托合肥市招投标管理局统一实施，在全国率先实现招投标集中委托执法。

“集中进场”之前，社会公共资源和国有资产交易大多分散在各个部门、区县政府和开发区管委会，权力寻租空间极大。合肥的招投标改革就是要建一座“无菌室”，让大家在公平、公正、透明的环境下同台公开竞争。合肥市大建设以来，完成投资近2000亿元，工程项目多，使用资金量巨大，却未见一个干部倒下，实属少见，招投标管理功不可没。

招投标体制改革带来了巨大的效益。“大建设”期间，通过各类工程招投标，合肥市共节约建设资金192亿元，节约率30.8%。2013年，招标投标中心完成招投标项目4577个，实现交易金额1433亿元，节约和增值资金485亿元。招投标“合肥模式”因其可复制性，外地考察团纷至沓来，“合肥模式”走向全国。

滨湖新区的张力

如果要在合肥1.14万平方公里的土地上，找一个地区来透视大建设以来合肥的生长力，滨湖新区无疑是最好的样本。

2006年11月启动以来，滨湖新区建设一直备受关注，弹赞有加。历经7年多建设，滨湖没有重蹈其他新城区变为“睡城”、“死城”的覆辙，成为中国城市新区中发展最好的样本之一。滨湖成功的背后是什么？

2006年10月20日，合肥市党政代表团赴郑州、洛阳学习新区建设，两市的城建经验给合肥代表团上了生动的一课，让合肥市决策层深刻认识到，合肥不能再重复摊大饼式的老路。25天后的11月15日，滨湖新区建设正式启动。

滨湖新区是在国家宏观政策趋紧的背景下上马的重大建设项目，“该不该建、能不能建、是不是能建成”这三个问题引起了争议。但决策层最终还是搁置争议、冲破阻力，启动了滨湖新区建设。

“滨湖新区开发是系统思维，合肥市主要领导，在城市如何定位，如何发展，如何以人为核心等问题上，思考的比较早，可以说在某种程度上引领了中国新城的发展。”宁波告诉《决策》。

“钱从哪里来”是每个新区都要面临的问题。记者从滨湖新区建设指挥部得知，建区伊始从合肥建投公司借了5个亿，2007年就偿还了。撬动起来之后，就开始自我运营。7年以来，滨湖新区没花财政1分钱，还上缴合肥市近200亿元税收和土地款，同时为省市建成了一系列大型的重点项目。

总结来看，滨湖新区的自我运营，有一条清晰的脉络，即“好的规划、好的基础设施、好的配套、好的品牌（大项目）”，好的规划让人看到美好的前景，好的基础设施和好的配套吸引好的品牌过来，同时吸引优质的就业人口和常住人口，土地因此增值。这些看似很简单，也是常识，但扎扎实实做好，却并非易事。

如何“扎扎实实做好”？滨湖新区在管理体制上有独到之处，实行建管分离，充分调动市、区两级积极性，建一项交一项，成一片交一片，真正做到了专业的人做专业的事，有效提高了工作效率。通过联席会议制度，主动协调解决新区建设中遇到的问题，理顺了滨湖新区城市规划、建设、管理之间的关系。

新区的生命力在于能提供持续的就业、消费和税收，滨湖新区没有成为“空城”和“睡城”，主要归功于前瞻的产城一体规划。根据合肥总体城市功能的布局，滨湖新区主要是现代服务业，定位于金融商务、行政办公、会展旅游、文化体育、研发创意和商业服务中心。

金融业是高端产业，其高端首先体现在效益上。以落户滨湖新区的中国工商银行后台中心一期为例，占地不到200亩，税收1个亿，解决了近1万人就业，人均月工资近7000元。如果发展工业，解决1万人就业，没有3000亩土地是不可能的，而且人均收入也低得多。据介绍，滨湖国际金融后台服务基地已入驻项目全部完成后，将提供近10万个就业岗位。

金融业的高端还体现在就业人口的优质上，吸引了一大批高学历、有创新能力、高收入、有消费能力的年轻人群。如果一个新区集聚了这样的优质人群，没有理由不发展壮大。

可以说，在滨湖，人口与产业二者相互促进，形成了良性循环。在投资驱动向消费拉动转变的大趋势下，优质的就业人口成为滨湖新区的核心竞争力。

如果要用关键词总结滨湖新区的发展，就是前瞻的理念、系统的规划和高效的执行。“大湖泊、大生态、大都市”，宁波认为，这些就是滨湖新区的核心概念，踏在时代的节拍上，一座“产·城·湖·人四位一体”的现代化中心城区，必将成为安徽的新中心。