面向国家治理现代化的政协协商民主角色建构

黄 骏

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在谈到完善和发展中国特色社会主义制度时强调指出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。这显示了中国共产党前所未有的执政胆识，意味着我们国家权力的运行将更加注重平行的以及各社会主体平等而充分参与的共治方式。协商民主不仅成为中国特色社会主义民主政治的不二选择，而且，随着国家治理体系和治理能力现代化的逐步实现，协商民主的与时俱进势在必然。也正因为如此，党的十八大提出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[2]。在这种背景下，讨论面向我们国家治理现代化的人民政协协商民主角色建构，无疑就具有了极为重要的意义。

一、国家治理体系现代化对人民政协协商民主角色提出的要求

国家治理体系现代化作为国家治理现代化的一个重要方面，简单地说，就是国家治理体系的建构能与现代社会的发展相匹配。对于我们国家而言，就是能够更好地适应社会主义计划经济向社会主义市场经济转型的要求，更好地体现国家权力运行方式的现代转型，即由主要依赖传统的自上而下方式变为更加注重平行的以及各社会主体平等而充分参与的共治方式。国家行政学院竹立家教授指出：“在当今全球化和信息化时代，一个现代化的国家治理体系，有三个最重要的特征：一是通过转变政府职能，实现国家‘权力体系’现代化；二是‘依法治国’体系的现代化；三是‘民主治理’体系的现代化。”[3](P19)按照笔者的理解，国家权力体系的现代化就是公共权力的配置和运行必须适应社会主义市场经济的制度化和规范化要求；依法治国体系的现代化就是建设现代的法治政府，即十八届三中全会在关于全面深化改革若干重大问题的决定中所强调的，完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度；国家民主治理体系的现代化则是按照现代公共治理的要求，进一步落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，让人民成为改革的主体，让改革价值和目标真正符合人民群众的愿望。

因此，推进国家治理体系的现代化建设，无疑也对人民政协的协商民主角色提出了更高的要求。

从实现国家权力体系现代化的角度来看，随着我国打破传统的国家“权力体系”大一统刚性控制格局，执政党对社会在引导中适度放权以激活社会主体，对政府在领导中适度分权以强化政府职能；政府对社会则在管理中适度让权以盘活社会资源。也就是说，目前，我国的权力运行在某种程度上虽然仍具有执政党领导下的政府中心主义特点，但国家权力重心的日益下沉已成为一个不可逆转的趋势。为了打造一个成熟的公共治理环境，让社会主义协商民主在国家公共治理中的巨大优势能够充分体现出来，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，人民政协协商民主角色无疑也比以往任何时候都更加受到重视，其在国家政治生活中的地位和作用则需更进一步提升和加强。过去，计划体制下的人民政协虽然在政治协商、参政议政、民主监督三个方面都发挥了重要作用，然而，伴随改革的深化，原有的权力高度集中、政府统管一切的格局已被打破，人民政协的政治协商权、参政议政权、民主监督权无疑也被赋予了新的时代特点，这也意味着人民政协的协商民主角色必须走出计划体制的束缚，在现代国家治理权力体系网络中承担起更大的责任。所以，党的十八届三中全会也把推动协商民主制度化发展作为政治体制改革的重要内容，要求“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。笔者认为，这实际上也表明人民政协在新时期我国政治体制中的协商民主角色还有很大的改善空间，人民政协当然也应为此做出更多努力。

从实现依法治国体系现代化的角度来看，“依法治国”体系的现代化既意味着我们要按照现代公共治理的要求来完善中国特色社会主义的法律体系，更意味着我们必须将国家的公共治理纳入到法治的轨道。众所周知，在现代的法治国家，唯有法律具有较强的稳定性，也唯有法律才能为各种社会主体参与公共治理并发挥其作用提供最有力、最权威的保障。目前，人民政协虽然是我国协商民主的重要渠道，但有学者也指出，政协作为中国现实政治构建中的一个极为重要的政治组织，“在依法治国，建设社会主义法治国家的背景下，其身份、地位、功能、作用、机制缺乏法律的确定，是与其存在的政治价值极不相称的”[4]。还有学者认为，政协的发展似乎有一种行政化的趋向，越来越像是国家机关的一个组成部分，政协委员过多担任行政实职，这种行政化的趋向在一定程度上影响到了依法治国方略的实施[5]。因此政协在国家政治生活中的地位和作用还很难得到社会的真正认同。实际上，人民政协汇集了我国社会各阶层的代表和精英，具有最广泛的代表性，而实现“依法治国”体系的现代化，无疑也要求政协在我国的协商民主中扮演更为重要的角色。这一方面意味着我们在将国家的公共治理纳入到法治轨道的时候，要努力解决好人民政协不能有效发挥出其应有作用的各种问题；另一方面也意味着人民政协必须主动适应依法治国体系的现代化，并为依法治国体系的现代化做出自己应有的贡献。

从实现国家民主治理体系现代化的角度来看，这种现代化不仅要在坚持社会主义人民民主原则的基础上，按照现代公共治理的要求，进一步落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，切实保障人民群众的选举权、参与权、知情权、表达权、监督权，而且还需要有一个程序更加合理、环节更加完整的协商民主体系。所以，十八届三中全会也强调要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”[1]。在这种背景下，人民政协要发挥其作为协商民主重要渠道的作用，无疑也必须充分利用其具有最广泛的社会代表性这一优势，更加积极主动地开展协商民主活动，为构建程序合理、环节完整的协商民主体系建言献策，并按照十八届三中全会的要求，“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”[1]。

二、国家治理能力现代化对人民政协协商民主角色提出的要求

相对于国家治理体系而言，国家治理能力则是国家运用相关制度管理社会公共事务、有效解决社会矛盾、确保社会和谐稳定与协调发展的能力。中国人民大学任剑涛教授认为，社会治理能力的现代化，体现在国家治理社会的能力上，就是国家治理社会活而不乱；体现在社会的自治能力上，则是能够充分利用其自治的空间，而不是无所作为，成为一个依附性的无能结构[6]。按照笔者的理解，这种社会自治能力也就是在一个具有充分自治空间的社会，所有社会自治组织都能在公共治理中扮演好自身的角色。党的十八届三中全会之所以强调要推进国家治理能力的现代化，用中央编译局俞可平研究员的话来说，就是因为我们目前的“治理能力还相对落后，跟不上社会现代化的步伐，不能满足人民日益增长的政治经济社会文化生态需求”[7]。笔者认为，推进国家治理能力的现代化，不管是解决国家治理社会的能力相对落后问题，还是解决社会自治能力跟不上社会现代化步伐的问题，都对人民政协的协商民主角色功能和作用提出了更高的要求。

从国家治理社会的能力层面来看，如何具备在现代社会有效激活各种社会资源并获取强大社会支持的能力，规范各种公共治理行为的能力，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五个方面推动国家协调一体化发展的能力，以及应对突发事件的危机响应和管控能力等，这些无疑都是实现国家治理能力现代化需要解决好的重大问题。为此，十八届三中全会也提出要“加强中国特色新型智库建设”。笔者认为，人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，理所应当成为“中国特色新型智库”的重要成员。人们也期望人民政协作为协商民主的重要渠道，在推进国家治理能力现代化的进程中能够发挥出更大的作用。然而从目前的情况来看，人民政协协商民主角色在这方面的功能和作用显然还是难以令人满意的。有学者甚至批评道，政协参政实践的协商讨论“蜻蜓点水式，流于形式”，“众多的提案是关于‘路灯不亮，水管不通’一类的事情”[4]。这种批评从某种意义上看也许过于苛刻，但这种情况的存在，无疑也说明人民政协协商民主角色的功能和作用还要进一步适应国家治理能力现代化的要求。

从社会自治能力的层面来看，俞可平认为，社会自治对于发展社会主义民主和维护国家的长治久安有着深远的意义，社会自治不仅可以最大限度激发公民的主体意识，调动公民的参政积极性，增强公民的社会责任，还可以大大减轻政府的社会管理负担，降低政府行政成本，减轻政府维护社会稳定的巨大压力[8]。而社会自治能力的高低，又直接影响着国家的公共治理水平。所以，俞可平也指出：“随着民主法治水平的提高和政治文明的推进，社会自治的功能应当得到更大的发挥。”在他看来，“没有一大批高素质的社会组织和一个健康的公民社会，就不可能有真正的社会自治”[8]。从这个意义上看，人民政协无疑也应通过加强其自身建设、增强其基层组织工作的活力，以进一步提升其参政的能力与水平，努力拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。为有效提高城乡居民自治、社区自治、地方自治、行业自治和社会组织自治的能力和水平做出自己应有的贡献。

三、新时期人民政协协商民主的角色建构

根据以上论述，笔者认为，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，人民政协作为我国社会主义协商民主的重要渠道，必须进一步顺应国家治理现代化的要求进行角色建构。这种角色建构用当代社会学的术语来说，就是“在扮演社会角色过程中，努力将角色演得更好，赋予角色更丰富内涵”[9](P122)。习近平指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”[10]因此，新时期人民政协协商民主的角色建构无疑也应瞄准这两个着力点从以下三个方面进行：

1.转变观念，更加积极主动地参与国家的公共治理

当前，我国已经进入全面深化改革的阶段，十八届三中全会在阐述全面深化改革的指导思想时提出，要进一步解放思想。笔者认为，进一步解放思想，无疑也意味着我们在摒弃传统陈旧观念的束缚方面还要有更多的作为，其关键则是在观念上实现与时俱进的转变。从目前的情况来看，中国共产党在推进国家治理现代化方面已经下了很大决心，而且也希望得到社会各界的大力支持，并努力为社会各界参与国家公共治理营造更好的社会环境。然而人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，如俞可平所指出的，目前还“远远没有发挥其应有的作用”[7]。还有学者这样评价：“总体上参政意识不强，行为上的积极性、主动参与性不够。”[4]这种情况的存在虽然也并非有的人所想像的那么严重，但无疑还是值得我们注意，意味着人民政协对自身角色的理解，必须进一步走出计划体制时代的观念束缚，打破一切陈旧的思维定式，更加积极主动地行动起来，顺应全面深化改革的时代要求赋予自身角色更丰富内涵，把参与国家公共治理、推进国家治理体系和治理能力现代化作为自身角色义不容辞的责任。这样，人民政协在新的历史时期作为我国协商民主的重要渠道才能真正做到不辱使命。

当然，进一步解放思想对于执政党而言，无疑也应在坚决破除各方面体制机制弊端的束缚方面有更多的作为。为了最大限度地解放和增强社会活力，一方面要加大体制机制的改革力度，使人民政协的角色建构在体制机制上获得更大的自主空间；另一方面，如有的学者所指出：“由于缺乏法律的规定，政协的地位和作用很难得到社会的真正认同和切实的制度保障。”与此同时，“由于缺乏法制的支撑，政协的参政议政，其职能内容和形式，很难长期稳定地保持其制度化、规范化、程序化”[4]。因此，还需要在现有的法律框架中充分考虑到新时期人民政协协商民主角色功能与作用的发挥问题，进一步明确人民政协协商民主角色在国家政治生活中的法律地位和权威性，确保人民政协能够按照现代国家公共治理的要求独立地行使其监督和议事职能，以走出其参政议政的内容和形式“很难长期稳定地保持其制度化、规范化、程序化”的怪圈，也使人民政协协商民主的角色建构能够纳入社会主义法治的轨道而更具合法性，在法律上为人民政协更加积极主动地参与国家的公共治理提供更强有力的保障。

2.重视学习型组织建设，进一步提升参与现代公共治理的能力与水平

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，我国将面临许多前所未有的新情况、新问题、新矛盾，与此同时，国家治理的现代化也随着技术手段的日益先进而拥有更高水平的科技含量。所以，党的十七届四中全会就已经提出，要推进学习型党组织建设。强调执政党只有进一步加强学习，通过新的学习不断提高自己，才能有效应对种种新的考验和挑战。因此，在新的历史条件下，人民政协无疑也应重视学习型组织建设，一方面着眼于国家治理现代化所面临的新情况以及需要解决的新问题和新矛盾而加强学习，学会用新的思路、新的方法破解新旧各种难题，从而有效提高民主协商的质量；另一方面还要努力学习国家治理现代化所要求掌握的新知识新本领，进一步提升利用现代科学技术手段参与公共治理的能力与水平。当然，重视学习型组织建设并不仅仅意味着组织学习在形式上的全员化和常态化，学习型组织建设除了要健全和完善组织学习制度之外，更重要的是要与时俱进地拓展创新学习的内容、方式、载体、渠道、平台，提高学习的实效。中国行政管理学会高小平研究员指出：“实现国家治理现代化的根本路径毫无疑问是改革，就是要以问题为导向，拿体制、机制、制度方面存在的突出问题‘开刀’。”[11]人民政协能否为此做出自己应有的贡献，在落实十八大报告提出的“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”以及十八届三中全会提出的“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”、“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”时更好地发挥自身应有的作用，无疑也都有赖于卓有成效的学习型组织建设，才能在这些方面具有更富建设性的话语权。

3.按照公共治理的要求改进工作方式，增强人民政协协商民主角色的活力

实现国家治理体系的现代化，一方面要通过公共治理达至“善治”，另一方面还要达至效率的明显提高。因此，面向国家治理现代化的人民政协协商民主角色建构，当然也必须在这两个方面做出自己应有的努力。问题恰恰是在这两个方面，目前还有不少人认为人民政协远远没有能够发挥其应有的作用，有的人甚至觉得“政协尤其是基层的政协在中国现实的政治生态与政治实践中，实际处于一种政治摆设和政治花瓶的状态”[4]。笔者认为，除了相关制度的不够完善而存在的制度性约束，以及目前人民政协参与公共治理的能力与水平还十分有限的原因之外，这种情况可能还与政协工作的行政化趋向有很大关系，在一定程度上受僵化的机关化工作方式所制约。人们注意到，一些政协委员担任过多行政职务，为繁重的党务、政务所困，有的则肩负着教学、科研或企业生产等繁重任务，“除了出席委员会会议和参加委员视察外，没有足够的时间精力放在专题议政、专题调查等政协工作上。其结果是委员们参政议政质量下降，不能充分反映社情民意，直接限制了人民政协作用的发挥”[5]。这也自然导致一些政协委员“参政意识不强，行为上的积极性、主动参与性不够，以致于政协开会往往一些委员明目张胆地拒绝参加”[4]。笔者这里并不是想为极个别没有责任心的人开脱，而是想说，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，人民政协也应不断地改进自身的工作方式，形式文章少做，尽可能为政协委员减负，让他们有更多的时间和精力，并能用更为灵活的方式参加具有实质性意义的政协活动，只有这样，人民政协的活力才能进一步增强，其协商民主角色的作用才能更好地发挥出来。