2010年以来缅甸的改革：成就、挑战与展望

赵 瑾◎

2010年以来缅甸的改革：成就、挑战与展望

赵 瑾*◎

从2010年起，缅甸在军人集团主导下开始了自上而下的改革，改革分为政治、经济、行政三个步骤，其中政治改革是战略基础，经济改革是重点。缅甸的改革取得明显成就，但也面临着一些挑战。随着改革的推进，缅甸与美国的关系迅速改善，中国在缅甸的影响减弱，由此引发了人们对缅美关系和缅中关系的各种猜测。

缅甸改革 民主化 缅美关系 缅中关系

2010年11月7日，缅甸举行了20年来的首次大选，联邦巩固与发展党（简称“巩发党”）在大选中获胜。2011年2月，巩发党原主席、原军政府总理吴登盛在联邦议会第一次大会上当选为缅甸联邦共和国总统，组建新的联邦政府。2011年3月30日，登盛宣誓就任缅甸总统，至此，缅甸以和平的方式成功完成了从军政府向民选政府的转变。在大选之前及之后一段时间，人们对缅甸的改革一直持怀疑的态度，但是缅甸新政府成立之后，在内政外交上进行了一系列卓有成效的改革措施，仅仅三年多的时间，缅甸发生了巨大变化，改革所取得的成就得到了缅甸国内及国际社会广泛认可。

一、改革的过程与性质

缅甸的改革是在同一个政治集团内部进行的统治形式的转变，而不是一股政治势力代替另一股政治势力的过程。这个转变的过程是平稳有序的，没有引起社会动荡和流血冲突。这次改革并不是因某个突发事件或某个政治人物的作用而突然进行的，也不是迫于外界压力被迫进行。缅甸的改革是军人集团长期考虑和策划的结果，改革的目的是在保障军队地位的前提下，摆脱贫穷落后、孤立无援的状况，在国内建立一种有秩序的民主，最终成为一个正常的国家，回归国际大家庭。缅甸这次改革的实际策划者和掌舵者是以缅甸前国家领导人丹瑞为首的高级军官集团。

以丹瑞为首的军人集团从1993年1月召开第一次制宪大会时就已经在考虑国家走向的问题并已经开始着手准备，同年的9月15日，军政府成立了“缅甸联邦巩固与发展协会”（简称“巩协”），该协会就是巩发党的前身。但当时由于国内形势不稳定，时机不成熟，高层对未来的改革方向和发展道路还处于思考和探索阶段。

2003年缅甸军政府开始积极且目标明确的改革计划。2003年8月，时任缅甸总理钦纽提出了缅甸民主化进程的“路线图”，并提出要在缅甸建立一种有秩序的民主。在此后的几年间，缅甸国内发生了一些影响较大的事件，但是这些事件都没有影响缅甸推动民主化进程的计划。这表明，缅甸军政府对于民主化改革的规划是成熟的、有把握的，并且他们有坚强的意志把这一规划推动下去，不会受某个突发事件和外界的影响。其实，这就是缅甸军政府、甚至可以说是缅甸民族特有的做事风格，他们极其重视独立性，有自己的思考和规划，按照自己的方式和节奏做事，不容易受到外界的影响，因此外界很难看透、也很难真正影响这个国家。

从目前的改革和发展模式中可以看出，缅甸军人集团在探索发展道路的过程中，借鉴了其他亚洲国家，尤其是周边国家民主化改革的模式，在这些模式中，缅甸最认同的是印度尼西亚的民主化模式。缅甸总统登盛在多个场合中都曾提到印度尼西亚的民主模式及军队在国家的地位。2012年10月21日缅甸总统吴登盛接见国内媒体时曾提到：“目前缅甸的政治还不能完全脱离军队，……我认为，随着民主制度的成熟，议会军人代表的比例会逐步减少，不仅是缅甸，印度尼西亚也是这样的”。①《缅甸总统会见国内媒体》（缅文），缅甸总统府网站，2012年10月21日，http：／／www.president-office.gov.mm，？q＝briefing-room／news／2012／10／21／id-1604但缅甸也没有完全模仿印度尼西亚的模式，而是结合本国的情况，探索一种全新的模式。它先在形式上完成上层建筑的改革，即在政治进程上实现民主化，以此突破外交上的困境。在国际环境改善之后，再同时推动经济社会改革。

尽管缅甸的民主化改革经过了精心的规划，但这场改革注定是一场艰难而特别的改革。缅甸新政府同时推进政治、经济和社会改革，并力图实现对外开放和民族和解，难度和挑战非常大。缅甸总统吴登盛2013年5月20日在美国约翰·霍普金斯大学发表演讲时说道：“今天我们缅甸所进行的改革是历史上从未有过的一项巨大工程，我们要完成从中央集权制向民主制、从中央控制的经济制度向自由的市场经济制度的转变，同时我们还要推动12项和平进程。在外交方面，我们要改变几十年来孤立落后的外交状况，建立一种新的外交模式，而且我们还是顶着经济制裁的压力进行这一系列改革，因此可以说，我们是在进行一场世界历史上前所未有的改革”。①《缅甸总统在华盛顿约翰·霍普金斯大学演讲》（缅文），缅甸总统府网站，2013年5月21日，http：／／www.president-office.gov.mm／？q＝briefing-room／news／2013／05／21／id-3347目前缅甸这场艰难的改革之所以能平稳推进，得益于其各项政策与军政府时期既有连贯性，又比军政府时期更加务实灵活。缅甸新政府成立后推出的一系列改革措施与军政府时期相比并没有根本性的逆转，而是军政府时期政策的延续，但是由于新政府的政策更加务实灵活，加上国内和国际环境的改善，所以这些措施的效果更加明显。

二、改革措施

2011年3月30日，吴登盛宣誓就任缅甸总统，这标志的缅甸的民主化进程已经走出最重要一步，缅甸的政治改革在形式上已经基本完成，三权分立的民主制度架构已基本形成。但是缅甸的经济和社会基础并没有改变，行政机构的组织架构和人员构成也基本上没有变化。因此，当时很多人都认为缅甸的这次改革只是换汤不换药。但是新政府成立三年后缅甸的变化表明，缅甸政府的改革似乎并没有停留在形式上。新政府上台后，尽管国内外有些人对缅甸的民主持批评和怀疑的态度，但新政府并没有把精力放在对民主形式的讨论上，而是逐步推出了一系列促进民主化和经济发展的措施，并取得了明显成就。

（一）推动“全体参与的政治进程”，实现国内和解

吴登盛政府上台后，推出了“全体参与的政治进程（All Inclusive Political Process）”。为此，缅甸政府与最大的反对党全国民主同盟（简称“民盟”）领导人昂山素季进行合作，释放政治犯，给各反对派更多活动空间与发言权，营造出不同政治集团相互接纳的民主氛围，同时积极与少数民族武装进行和谈。

缅甸总统吴登盛于2011年8月19日第一次与民盟领导人昂山素季举行会谈，这次会谈取得了历史性成果。在会谈中，吴登盛提出，双方应该放弃分歧，为了国家与人民的利益进行合作。为了表达诚意，政府修改了政党注册法，使民盟得以重新注册，参加中期选举。2012年4月1日，缅甸举行中期选举，民盟大获全胜，获得45个席位中的43个，这标志着昂山素季和其领导的民盟开始在缅甸政治中发挥作用。2012年4月11日，吴登盛总统与昂山素季举行了第二次会谈。双方从之前的对抗转向合作，缅甸国内和解向前迈出了重要一步。

除了与昂山素季进行合作，新政府上台后释放了大量在押犯人。新政府执政的第一年，就创纪录地释放了28000名犯人。为了使反对派能参与中期选举，仅在2012年1月，缅甸总统就签署了两次大赦令。①《缅甸总统吴登盛2012年3月1日在联邦议会上的讲话摘录》（缅文），2012年3月1日，http：／／www.weeklyeleven.com／index.php？option＝com＿content＆article＆id＝12610：2012-03-01-10-19获释的部分政治犯已经开始在缅甸的政治中发挥作用。

2011年8月17日，吴登盛在给缅甸经济和社会各领域的负责人发表讲话时表示，允许1988年后因各种原因流亡海外的缅甸人回国参与国家建设。吴登盛在后来访问美国和欧洲期间，接见当地缅侨时都表达了这一态度。这一方面是因为国家建设急需人才，另一方面也表现了新政府对持不同政见者的接纳态度。

在推动“全体参与的政治进程”过程中，与国内少数民族武装最终达成和解也是缅甸新政府的工作重点。目前缅甸政府与少数民族武装的和谈已经取得一些阶段性成果，政府已经与11股少数民族武装中的10股达成停火协议，但是与克钦独立组织的谈判进展缓慢。

（二）大力推动经济改革

在缅甸诸多改革措施中，外界普遍关注的是它的政治民主化以及它与西方关系的改善。实际上，经济改革才是缅甸新政府改革的重中之重。缅甸在政治上推动民主化，改善与西方的关系，最终的目的是为经济发展创造条件。缅甸在2011完成了改革战略的第一步，即政治转型后，工作重心立即转向改革战略的第二步经济改革。2012年6月10日吴登盛总统在对缅甸民众发表讲话时也提到：“政府执政第一年主要是致力于政治改革和民族和解，从今年开始我们的第二步改革计划是重点发展国家的经济，同时继续推进民族和解、国家和平稳定、法制建设和人民安全。”②《缅甸总统吴登盛关于改革工作的讲话》（缅文），缅甸总统府网站，2012年6月19日，http：／／www.president-office.gov.mm／？q＝briefing-room／news／2012／06／19／id-142缅甸的经济改革在军政府时期、尤其是吴登盛担任总理期间已经开始着手进行并为新政府的改革打下了一定基础。总统吴登盛在就职演说中讲到：“在过去几年，为了建立市场经济制度，军政府已经在进行了必要的基础设施建设和法律法规的制定，同时也进行了包括组建私营企业在内的企业架构方面的改革，因此我们要加速建设真正的市场经济制度，提高人民的生活水平。……经济建设的总体目标是建设真正的市场经济制度”①《缅甸总统吴登盛2011年3月30日在联邦议会的讲话》（缅文），缅甸总统府网站，2011年3月30日，http：／／www.president-office.gov.mm／briefing-room／speeches-and-remarks／2011／03／30／id-579缅甸经济改革的最终目标是实行真正的市场经济制度，逐步从一个农业国转向工业化国家。

缅甸新政府在大力发展经济时，吸取了一些发展中国家的教训。为了避免一味追求GDP而引发环境污染、贫富差距过大、市场垄断等问题，缅甸新政府在一开始就提出了“绿色发展”的概念，同时提出在发展经济时要重视民生。尤其是2012年4月的中期选举中巩发党惨败，引起了政府的深刻反思，民生问题的重要性显得更加突出。吴登盛在2012年5月12日的一次讲话中提到：“我们修桥修路，建经济特区和工业园区，但更为重要的是，我们要使每个人能切实感受到日常生活的改善和就业机会的增加，也就是说，要切实提高每个人的社会经济生活水平。”②《在“更加有效的推动改革，实现国家和各地区发展”工作会议上吴登盛总统的指示》（缅文），缅甸总统府网站，2012年5月12日，http：／／www.president-office.gov.mm／？q＝briefing-room／news／2012／05／12／id-1098。

缅甸新政府执政的三年多时间里，在金融税收、推进私有化、引进竞争机制、扶持中小企业、吸引外资、扩大进出口等方面采取了一系列改革措施，颁布了一些法律法规，并取得了明显的成效，极大地改善了缅甸的经济发展环境，体现了缅甸新政府进行经济改革的决心和意志。

（三）推动行政改革

在军政府时期，腐败和低效率是缅甸给外界留下的普遍印象，缅甸政府是透明国际评选的世界上最腐败的国家之一。大选后组成的缅甸新政府内阁成员主要还是前军政府官员，从联邦政府到基层行政组织，从组织架构到人员构成没有太大变化。缅甸要真正推动民主进程和经济改革，行政改革也是刻不容缓的。2012年12月26日，缅甸政府专门举行了一个关于改革政府组织和行政体系的会议，总统吴登盛在会上发表讲话，指出了政府机构中存在的诸多弊病，并把行政改革确定为整个改革战略的第三步，强调了进行行政改革的迫切性，提出要建立“廉洁的政府（Clean Government）”和进行“良好的治理（Good Governance）”。吴登盛讲到：“民主化和经济建设的各项工作能否落实都取决于行政机器能否有效运转，行政机构以前的工作方式已经不符合时代的要求。”①《吴登盛总统关于改革政府机构和行政体系的讲话》（缅文），缅甸总统府网站，2012年12月26日，http：／／www.president-office.gov.mm／？q＝briefing-room／news／2012／12／26／id-2229

缅甸的行政改革包括三个部分：第一、对各级政府机构进行改革，在各级政府中成立由各界人士组成的委员会，让民众参与管理；第二、进行人力资源建设，提高公务员自身素质。吴登盛总统曾多次与西方国家领导人表示，希望西方国家在人力资源建设方面为缅甸提供帮助；第三、反腐倡廉、增加政府透明度。缅甸于2012年11月15日宣布组建联邦政府新闻发布团，以便及时向公众通报国家的各项重大事项。吴登盛总统则每月向全国民众发表一次电视讲话，向民众汇报政府的工作情况。2013年1月9日，缅甸宣布成立“九人反腐败委员会”，副总统赛茂康担任主席。2013年2月，“开放政府伙伴关系（Open Government Partnership）”副主席在一次新闻发布会上说，吴登盛总统承诺将在2016年加入该组织。②《总统承诺将加入开放政府伙伴组织》（缅文），2013年4月18日，http：／／www.thevoicemyanmar.com／index.php／politics／itemlist／user／69-voiceweekly.html加入该组织必须具备政府财务公开、政府高官财产公示、言论自由等条件。缅甸总统做出这样的承诺，向外界表达了缅甸要彻底进行改革的决心。

（四）放宽对舆论、教育、文化的管制，增加社会透明度

在放宽舆论管制、增加社会透明度方面，缅甸迈出了巨大的步伐，并且取得了明显的成效。在军政府统治时期，缅甸实行严格的出版审查制度，这导致缅甸的新闻出版业、甚至整个文化产业都处于极度落后的状态。缅甸新政府上台后，逐步放宽了对媒体和出版业的管制。2011年，缅甸逐步放宽了对部分期刊、电影、录像的审查，甚至还开放了一些国外网站，如：Facebook，Twitter，BBC，Youtube等。2012年2月，缅甸宣传部在其官网上宣布，公民可以申请出版日报，日报可使用任何语言。同年8月20日，缅甸宣布废除出版审查制度。2013年4月1日，缅甸有四种周刊转型为日报正式面市。4月30日，缅甸政府批准10家私营日报出版，其中包括美国的《国际先驱论坛报》英文原版。新政府放宽对舆论的控制在缅甸国内所引发的社会效应似乎比政治和经济改革还要明显，政治改革和经济改革的直接成果普通百姓还没有太多的直接感受，但传媒的改变带来的自由宽松氛围却是老百姓每天能亲身体会到的。

2014年9月，缅甸新《教育法》草案颁布，政府开始对教育领域进行改革，在基础教育阶段全面推行义务教育，在高等教育方面则放松对大学的管制，通过财政拨款对仰光大学等高等学府进行重建，并鼓励大学与国外高校合作，走国际化道路。过去20多年里，缅甸的大学、尤其是仰光大学一直受到最严厉的管控，基本上处于关闭状态。大学无法正常招生，没有任何对外交流的权力，高等教育只能通过远程教育进行。仰光大学2013年才恢复本科招生。由于大学教育的荒废，缅甸25-45岁年龄段的人基本上没有接受过正规的高等教育，这造成缅甸各个行业都极度缺乏人才，对缅甸的经济社会发展造成了严重影响。缅甸政府对教育领域的改革意义非凡，因为教育的发展将为整个社会的发展注入活力，而且缅甸高校的教学语言是英语，大学教育的恢复意味着缅甸年轻人的英语普及率将大幅提高，进而推动缅甸更快地融入国际社会。

（五）拓展外交空间

在军政府执政的20年里，缅甸一直受到以美国为首的西方国家的严厉制裁，外交处境十分困难，沦为“世界弃儿”。可以说，西方的制裁是造成缅甸贫穷落后的重要原因。在缅甸与西方交恶的这二十年，实际上缅甸是被动接受的一方，因此，改善与西方关系的主动权并不在缅甸手里，而是在美国及西方国家手里。

缅甸新政府上台后缅美关系迅速改善，2012年奥巴马访问缅甸，成为首位到访缅甸的现任美国总统，奥巴马的访问标志着缅美关系正常化。2013年5月，缅甸总统吴登盛访问美国。2014年11月，奥巴马再次访问缅甸。缅美关系的改善主要基于两个方面的原因。一方面是因为缅甸的民主化改革取得重要进展。缅甸的民主化改革并没有达到美国预期的效果，但至少在形式上已经具备民主的模式，这为美国转变态度搭好了一个台阶。另一个原因是美国重返亚洲的战略需求。美国总统奥巴马上台后，外交的重点开始从中东转向亚洲，尤其是东南亚。美国在东南亚和南亚划定了三个战略重点，即东盟、环印度洋国家和湄公河次区域国家，这三个战略重点中都包括缅甸，缅甸的战略地位和重要性由此可见一斑。在重返东南亚这一战略思想的指导下，美国对缅甸的态度变得更加灵活和务实。此外，经过20年的制裁，缅甸军政府不但没倒台，还在有条不紊地按自己的计划推动改革，这也让美国意识到，通过制裁使军政府倒台的目标是不可能实现的。而这时缅甸的民主化改革正好为缅美关系的改善提供了一个良好的契机。

通过改善缅美关系，缅甸获得了巨大利益。首先，缅甸与美国关系的改善，就意味着与整个西方世界关系的改善。缅甸与美国恢复正常外交关系后，其外交空间迅速扩大，在三年多的时间里与大部分重要国家建立了正常的外交关系并实现了领导人互访。其次，得到美国的认同就意味着得到全球所有由美国控制的国际组织的认同，从而可以得到这些组织的贷款和援助。外交环境的改善使得缅甸得以与各国展开正常的经济交往和合作，获得大量援助和资金，为经济发展创造了良好的条件。

2014年，缅甸担任东盟轮值主席国，成功举办了第24、25届东盟峰会、第9届东亚峰会及系列会议。这些会议的成功举办展现了缅甸政府的组织和动员能力，也极大地激发了缅甸民众的自信心和自豪感，提高了缅甸在东盟的地位和威望。此外，吴登盛总统还代表东盟出席了亚欧峰会、G20峰会等国际会议，向世界展示了缅甸民主改革的成果，为缅甸拓展了国际空间。

三、改革取得的成就和面临的挑战

总体上来说，缅甸的各项改革措施成效显著，整个国家处在深刻变化过程中，民众对政府的改革普遍都比较认同，并且强烈渴望2015年大选后改革的势头能得以持续。缅甸在较短时间成功实现了向民主的转型，而且没有引起激烈的社会动荡和冲突。尽管以美国为首的西方国家对缅甸的民主改革还不够满意，过快的政治改革步伐也导致了一些问题的出现，但是政治改革总体来说是成功的。正如吴登盛总统2014年8月9日会见美国外长克里时强调的那样，“相对于中东地区进行民主改革的国家来说，缅甸的民主转型是成功的，缅甸确实还面临一些问题，但缅甸目前面临的问题是所有刚开始改革的国家都会遇到的。”①Aung Thit Lwin，Khin Mei Zaw，《缅甸总统建议美国多看成就，少看挑战》，载《缅甸之光》（缅文），2014年8月10日，第1版。在吴登盛政府执政的三年多时间里，缅甸的政治形势平稳，政府、议会和反对党都在宪法框架下向各自的目标迈进。吴登盛政府上台后，与反对派达成默契，创造了一种新的政治文化，即各方以协商的方式解决分歧，不采取相互对抗和攻击方式。因此2011年以来昂山素季通过各种活动推动修宪，但很少对政府的工作进行抨击，而政府也对昂山素季的修宪运动表现出了极大的容忍。

但是缅甸的改革也出现了一些问题，主要是政治改革步伐过快，经济改革、法制建设和行政改革滞后，民众没有感受到改革带来的切实利益。由于政治改革步伐过快，经济建设受到政治因素的严重干扰，政府难以集中精力发展经济。在一些受西方资助的政治团体和媒体的影响下，整个社会形成了一种人人空谈民主的虚浮价值观，而没有形成一种以经济发展为中心的实用价值观。2010年大选后，政府对媒体和民众采取了一种放任态度，没有对他们的行为进行适当的规范和引导，工人动辄罢工，民众动辄上街游行。这种状况与现政府最初提出的“建立一种有秩序的民主”的设想有一些差距，对经济社会的发展也造成了一些负面影响。西方的民主制度是与法制精神和契约精神相结合的，但是由于缅甸长期处于封闭状态，民众对民主的涵义缺乏了解，他们往往把民主主义和民族主义、民粹主义、无政府主义混为一谈，加上大量西方资助的社会团体和政治势力的存在，缅甸社会存在极大的动荡风险。

在缅甸的所有改革措施中，经济改革取得的成就是最明显的。在吴登盛政府执政的三年中，经济领域的各项指标都大幅增长，财政、金融、税收等宏观经济要素逐步被理顺，私有化程度大幅提高，经济活力得到巨大释放，人们的生活水平有所提高。但是缅甸经济发展过程中仍然还面临诸多挑战。首先，经济环境的改善使财富更加迅速地向少数大财团集中，中小企业发展困难重重，贫富差距进一步拉大，失业问题仍然非常严重。其次，由于经济活动受到政治因素干扰，加上行政改革的滞后，政府决策的执行力度大打折扣。在吸引外资方面，缅甸的投资环境也有待改善。目前缅甸的电力、通讯、交通等基础设施仍然非常落后，人才缺乏，土地和房租价格畸高，这使得外国企业的运营成本增加。此外，民众对外国投资的意义缺乏理性认识，仍然带着民族主义情绪看待外国投资，往往对外国企业提出过高的期望和要求，当地雇员针对外国企业的罢工和游行时有发生，政府对外资的保护力度也有待提高。

相对于经济改革取得的进展，吴登盛政府推动的行政改革并不成功。由于内阁成员主要还是前军政府官员，各个部门至今仍然沿袭着过去的办事程序和风格，程序繁琐，效率低下，腐败问题仍然比较严重，2014年缅甸再次被透明国际列入全世界最腐败国家之列。随着2015年大选的临近，各个部门都变得小心翼翼，宁愿维持现状，也不愿意进行改变，以避免成为政治角逐中的牺牲品。因此缅甸的行政改革在2015年大选结果出来之前都不会有明显成效。

在实现国内和平和民族和解方面，缅甸政府也面临两大挑战，一是民地武问题，二是宗教和种族冲突问题。2011年以来，民地武问题较之前有所缓解，但没有彻底解决，2014年以来还有恶化的趋势。吴登盛担任总统以来，多次强调和平进程的重要性。在2014年11月5日发表的电视讲话中，吴登盛总统再次强调，一定要在2015年大选前签署全面停火协议。11月19日，缅甸政府军用大型火炮袭击了克钦独立军的一所军事学校，造成23人死亡，20人受伤的严重后果，11月22、23日，双方再次交火，缅甸的民族和解进程遭遇巨大挑战。这次袭击遭到缅甸民众的强烈谴责，并被认为是一次有目的的袭击行为。

缅甸的民地武问题在未来相当长的时期内都不可能彻底解决，原因有以下几点：第一，政府和民地武缺乏信任基础，双方在政治和经济上的诉求存在较大差距；第二，解决民地武问题的主动权实际上掌握在军队手里，不管政府态度如何急迫，军队并不急于实现和平，因为民地武问题的存在能凸现军队的重要性；第三，即使政府与民地武通过政治谈判达成全面停火协议，只要少数民族武装不被彻底解决，冲突就难以避免。

除了民地武问题，宗教冲突和种族冲突也在挑战着缅甸政府的能力。2012年，缅甸若开邦信仰伊斯兰教的宾格利人和信仰佛教的若开人之间爆发了多次严重冲突，造成一百多人死亡，几百人受伤，几千间房屋被毁的严重后果。2013年以来，若开邦的局势总体维持了平静，但宗教对立、种族对立依然非常严重，冲突随时都有可能爆发。“宾格利人”指住在缅甸若开邦的孟加拉人，外媒通常译为“罗兴迦人”。“罗兴迦人”的称呼不被缅甸官方和民间认同，因为缅甸一直坚称缅甸没有罗兴迦这个民族，“罗兴迦人”就是孟加拉人，他们不是缅甸公民。2014年联合国秘书长到缅甸出席东盟—联合国峰会期间，称“宾格利人”为“罗兴迦人”，引发若开邦政府和民众的一致抗议。

对于“宾格利人”，缅甸民众普遍持排斥态度，不仅是因为宗教上的对立，还有对他们人口过度膨胀的担忧。而冲突爆发后，西方国家完全倒向“宾格利人”，又加剧了缅甸佛教徒与“宾格利人”的对立。“宾格利人”问题给缅甸政府带来了巨大压力和困扰。在国际穆斯林组织活动下，2012年以来，欧洲议会每年都向联合国第三委员会提交缅甸人权报告，向缅甸政府施压，2014年8月，美国国务卿克里赴缅出席美国—东盟外长会议前，美国参议院70多名议员联名致信美国总统，要求其就人权问题向缅甸施加压力。

除了若开邦，佛教徒与穆斯林的对立情绪在缅甸全国都存在，冲突也时有发生。2013年，缅甸掸邦北部城市腊戌爆发佛教徒与穆斯林冲突，2014年8月，曼德勒地区爆发佛教徒与穆斯林的严重冲突，造成多人死亡的严重后果。缅甸境内佛教徒与穆斯林的对立情绪一直比较严重，民主改革后，舆论环境变得宽松，各种社会团体的活动变得活跃，这些因素增加了宗教冲突爆发的危险。

四、缅甸外交格局的改变对中缅关系的影响

2011年民主改革后，随着与美国关系的改善，缅甸与西方各国的关系也迅速改善，缅甸的外交格局发生了巨大转变。2011年以前，缅甸的外交格局是主要依赖中国，同时发展与东盟、印度的关系，以平衡中国的影响。2011年以后，缅甸的外交格局为开展全方位外交，努力平衡与各个大国的关系。缅甸一直在努力维持与中国已有的友好关系，同时加强与美国、欧洲、日本等重要国家的关系。

缅甸与美国及欧洲各国关系的迅速改善引起了各国的极大关注，同时也引发了各种猜测，其中最多的猜测是“缅美关系的改善会对缅中关系造成多大影响？”缅甸与美国关系的改善普遍被解读为“缅甸疏远中国”、“缅甸脱离中国的怀抱，投入美国的怀抱”或“中国失去了缅甸”。2011年以来，中缅关系确实遇到了一些问题，中国企业在缅投资遭遇到了一些困难，中国对缅投资逐年下降，中国在缅甸的影响持续减弱。不过，造成这种局面的原因很复杂，并不能用“缅甸投入西方的怀抱”或“中国失去了缅甸”这样的结论来定论目前的中缅关系。

（一）中国从来不曾拥有缅甸，也从来不曾失去缅甸

从独立以来，缅甸外交政策的基本原则是独立和不结盟，在与大国交往中强调的是平衡外交，努力避免自己卷入大国的争端中。当它无法避免这种状况时，它宁愿选择与各方都保持距离。由于历史的原因，缅甸并不擅长使用外交手腕，尤其不擅长通过与大国周旋获取好处。在1824年第一次英缅战争前，缅甸一直是东南亚的强国，它在东南亚几乎没有遇到过强劲的对手，即使是北边强大的中国也没有对它构成过威胁。在将近一千年的发展过程中它一直专注于用武力扩展自己的势力，很少考虑通过外交手段获取好处。当它还处于封建社会的巅峰时期，突然遭遇了英国的入侵并沦为殖民地，这对于缅甸来说是一种极其痛苦的体验。这些历史体验是造成缅甸在处理外交关系时谨慎且被动的主要原因。实际上，目前登盛政府在外交上的大胆、灵活和务实是缅甸历史上少有的，也可以说，现在缅甸政府的外交手段处于历史上最成熟的时期。

1990年后，由于以美国为首的西方的制裁，缅甸努力维持的外交平衡被打破，缅甸被西方推到中国一边。在过去20年里，中国不顾西方国家的指责和压力，为缅甸提供了巨大的帮助。人们普遍认为，中缅两国是密不可分的盟友关系，缅甸会一直紧紧跟随中国。但是实际情况并非如此。在过去20年里，中缅两国虽然一直保持密切的关系，但是交往的深度和广度并不够。一直以来中国对缅甸在战略上是足够重视的，但外交手段相对比较单一，内容不够充实。中国对缅甸提供了大量援助，但这些援助基本上是以政府对政府的形式进行的，缅甸民众直接受益的较少。

从缅甸方面看，全面依赖中国本身就是一种威胁，因此它在大量接受中国援助的同时也在努力抗拒中国的影响。中国在经济改革方面的成就是举世公认的，对于缅甸来说有很多值得借鉴的地方，但缅甸从来没有提出过学习中国的经验。即使在这次改革中，也看不到任何中国的模式。在过去20年里，缅甸媒体和出版界从来不对中国做深度报道，几乎没有出版过介绍中国的书，缅甸没有一个专门研究中国的机构，没有研究中国问题的学者。在过去20年里，缅甸几乎与西方国家隔绝，但却没有被中国化，相反，这20年里，缅甸民众积蓄了大量的对华不满情绪。缅甸民众普遍认为，中国是缅甸军政府的靠山，如果没有中国的支持军人政权就不可能长期存在，因此他们把对军政府的不满转嫁到中国身上。这种不满情绪在一些西方势力和本国政治势力的挑动下，对中缅关系造成了影响。

因为中国从来没有拥有过缅甸，因此也就没有失去一说。缅甸与西方国家恢复正常关系，也就意味着它将继续推行大国平衡外交，既然是平衡外交，就不可能疏远中国。吴登盛担任总统后曾6次访问中国，2014年，缅甸副总统吴年吞两次访华，联邦议会议长吴瑞曼也曾访华一次，11月，李克强总理出席在缅甸首都内比都举行的东亚峰会，并对缅甸进行正式访问。从上述高层交往的情况来看，缅甸没有任何疏远中国的意思。

民选政府上台后，中缅关系确实经历过一个低谷，这个低谷不是两国关系的全面恶化，主要是中国企业在缅投资的部分项目遭遇困难，中国对缅投资急剧减少，中国企业在缅甸获得项目机会减少。遇到困难的项目主要集中在能源领域，遇到困难的企业主要是一些央企和国企。一些投资灵活、风险意识较强的私企对缅甸的投资热情并没有受到太大影响。中资企业遇到的困难既有政治原因，也有企业自身的原因。从政治方面看，一些亲美媒体和社会团体抹黑中资企业项目，鼓动民众反对中资企业项目，施压政府是造成部分项目陷入困境的主要原因。从中资企业自身原因看，在军政府时期，缅甸是一个封闭市场，中资企业几乎没有任何竞争对手，搞好上层关系就能拿到项目，一些企业还能通过中国对缅优惠贷款拿到项目，这种特殊的环境使在缅中资企业失去了竞争能力。民选政府上台后，缅甸的所有重大项目都要进行公开国际招标，中资企业参与国际竞标的能力不强，往往连初选都很难通过；此外，随着缅甸政府获取贷款渠道增多，对中国贷款的依赖程度大幅降低，中国企业通过优惠贷款拿到项目的机会也相应减少，所以处境十分困难。但是，在巨大的挑战面前，部分企业也在反省并积极调整，进入2014年以后，一些调整较快的企业处境已经开始好转。

正如昂山素季说的“朋友可以选择，邻居无法选择”。既然中缅两国是邻国，双方只能努力求同存异，友好交往，交恶对双方都会带来伤害。未来缅甸在战略上将十分重视中国，但它与西方国家在交流的形式和内容上会更加丰富，缅甸的精英阶层会更多地接受西方思想、文化和生活方式。中国与缅甸的交往深入到什么程度，不仅取决于缅甸，也取决于中国。中国应该进一步丰富外交手段，在对缅关系中加强灵活性和务实性，加强民间外交。

（二）缅甸改善与西方各国的关系不意味着它投入西方的怀抱

缅甸与西方国家关系改善之所以引起各国关注，主要是因为缅甸长期处于封闭状态，但是过去缅甸处于封闭状态并不意味着它排斥西方。缅甸作为前英国殖民地，其从古代社会向近代社会的转变过程是在西方的影响下完成的，因此它与西方有着历史的联系。缅甸的精英阶层对西方国家的制度和顶层设计、技术和管理实际上非常认同。在军政府时期，缅甸大部分精英阶层的子女从小就接受西式教育，不但在学校讲英语，家人之间在家里也是用英语交流。此外，尽管缅甸的大学教育荒废了20多年，但是缅甸的英文普及率比周边某些国家还高，因此并不存在缅甸在民主改革后突然转向西方的问题。

吴登盛政府上台后，努力向西方靠拢，一方面是因为其对西方的制度、管理和技术等方面的青睐，另一方面是要通过发展与西方的关系，消除西方的制裁威胁。缅甸政府的这种做法是可以理解的，西方国家在社会经济发展的各个方面都有其优越性，实际上包括中国在内的大部分国家在现代化的过程中都会学习西方，缅甸当然也不例外。

军政府执政时期，虽然西方国家与缅甸政府间几乎没有交往，但是这些国家，尤其是美国从来没有放弃过缅甸，过去20年美国一直通过非政府组织向缅甸渗透。即使是双方恢复正常交往后，美国仍然是通过非政府组织向缅甸渗透。虽然美国、欧洲和日本等国家在2011年后与缅甸的交往都迅速升温，但是这些国家对缅政策的出发点和目的并不一致，交流模式也不尽相同，他们并不是密不可破的联盟关系。

美国对缅关系的目的是从意识形态和制度上彻底改变它，使其服务于自己的战略目的，因此美国并不急于在缅甸获取短期经济利益，而是着眼于长远的政治利益。在与缅甸交往时美国采取既拉又打的策略，一方面给与缅甸一些经济上的鼓励，如2014年5月，美国通过了对缅甸的普惠制审查，6月，美国驻缅甸使馆成立了商务处等。另一方面，美国又不断地对缅甸进行批评和打压，强势干涉缅甸内政，对缅甸的宪法修改、选举制度与大选等问题提出异议。2014年，美国总统奥巴马和美国驻缅大使多次指责缅甸的民主化进程出现停滞；2014年5月，美国宣布在投资、贸易等领域对缅甸的制裁再延长一年；2014年11月，奥巴马访缅时高调宣布支持昂山素季参选下任总统，并指责缅甸宪法中关于候选人的规定不合理。尽管奥巴马两次访问缅甸，但访问并没有取得什么实际成果。2012年奥巴马第一次访缅引起全世界的巨大关注，大家对缅美关系的发展充满期待，当2014年11月奥巴马再次访缅时，受关注程度已经大大降低。由于奥巴马在访问期间没有会见“88代和平与开放协会”、“获释政治犯组织”等激进组织，引起了反政府人士的强烈批评。此次奥巴马访缅的最大成果是宣布在缅甸建立和平队项目，由此可以看出，未来美国对缅交往仍然会以意识形态输出为主。美国通过长期的渗透，在缅甸培养了一批服务于美国利益的媒体人、职业政客和职业反华人士，对缅甸的社会稳定和中缅关系造成了负面影响。

缅甸与美国的关系会深入到什么程度？会不会与美国结成同盟围堵中国？总体上，此种可能性并不大。缅甸总统吴登盛和反对党领袖昂山素季多次强调，不希望缅甸成为中美之间较量的棋子，而是实现共赢。当美国或中国把它当作棋子时，它其实也把自己当成棋手。吴登盛总统在2012年10月21日接见国内媒体采访时曾说，缅甸与其他国家交往时，主要是要实现自己的利益。①《缅甸总统会见国内媒体》（缅文），缅甸总统府网站，2012年10月21日，http：／／www.president-office.gov.mm／？q＝briefing-room／news／2012／10／21／id-1604与美国结盟对抗中国违背它的外交原则，也不符合它的利益。

相比与美国的强势，欧洲各国对缅政策更加灵活、温和和务实。吴登盛政府上台后两次访问欧洲，2014年10月又出席了在意大利米兰举行的亚欧首脑会议，缅欧关系发展很快。2014年12月，欧盟制定了“欧盟发展伙伴转型战略——缅甸2014-2016”，根据该战略，欧盟将协调内部各成员国对缅援助政策，整合各国对缅援助资金，未来三年内每年向缅甸提供2.5亿欧元援助，援助领域包括和平进程、政府管理、农村发展、卫生健康、教育、贸易和私营企业发展、环境保护等。②Morley JWeston：“EU Adjusts Strategy，Combines Aid Money，”Myanmar Business Today，December4-10，2014.

相对于美国和欧洲，日本在缅甸的动作是值得我们高度警惕的。日本在表面上从来不对缅甸的内政进行干涉，从来不在公开场合谈及缅甸对日本的战略意义，只是低调渗透至缅甸的各个领域，这种渗透隐蔽且不容易引起任何一方的反感。目前日本是缅甸的最大援助国，但是日本的援助是有目的的。日本对缅援助主要集中在发展规划制定和民生领域。一方面通过协助缅甸制定发展规划，日本从上游控制了缅甸的社会经济发展，从而服务于日本的政治和经济利益。由于一些重大项目都是由日本规划设计的，日本企业轻易地就能控制利润丰厚的上游部分，而一些低端的、劳动强度大、风险大、利润小的下游部分就落到一些急于拿项目的中国企业手里，长此以往，中国企业就只能在下游艰难生存。另一方面，通过对民生领域的援助，日本可以获得民众的好感。日本对缅政策的最终目的是通过控制缅甸的经济、传媒，从而影响缅甸在政治和外交方面的决策。

五、修宪运动与2015年大选

到目前为止，缅甸的改革是比较成功的。它的改革之所以成功既得益于改革前充分的准备，也得益于国内外的支持，尤其军方的支持。但是缅甸在未来的改革中还会面临各种挑战和不确定因素。2015年大选的结果是未来发展的风向标，在一定程度上将决定缅甸未来的发展走向，因此缅甸国内和世界各国都在密切关注这次大选。

昂山素季领导的民盟从2012年中期选举后就开始为2015年大选做准备。昂山素季要参加总统选举，首先必须修改宪法第59条和第436条。宪法第59条第6款规定，担任国家领导人必须符合下列条件：本人、父母、配偶、本人的合法子女、合法子女的配偶不得效忠于外国政府，不得隶属于外国政府，不得是外国公民。①缅甸宣传部：《2008年缅甸联邦宪法》（缅英双语版），2013年10月，第20、21页。为了达到修改宪法实现竞选总统的目的，2012年以来昂山素季大肆发动群众运动，通过游行示威、集会、征集民众签名等方式呼吁修改宪法。

在2014年11月以前，缅甸议会对昂山素季的要求进行了较为积极的回应，议会专门组成了修宪委员会，讨论修宪的问题。议长吴瑞曼多次要求修宪委员会要在2014年11月底前提交报告。总统吴登盛主要忙于政府工作，对昂山素季的要求和活动很少表态。军队对昂山素季的挑战行为也一直保持克制。各方保持克制态度一方面是为了维护大局的稳定，确保经济建设工作的顺利推进，确保2014年东盟峰会及系列会议的顺利召开；另一方面，各方在等待表达立场的合适时机。2014年11月，第25届东盟峰会和第9届东亚峰会圆满闭幕，缅甸成功完成了东盟轮值主席国的使命。从10月底开始，缅甸总统、议长和军队就修宪等重要问题直接或间接地表达了立场。11月18日，联邦议会议长吴瑞曼表示，修宪工作将在下届政府任期内进行。11月19日，缅甸议会中的军人代表表示，反对修改宪法第59条和第436条。11月22日，军队总司令敏昂莱接受美国之音采访时表示：“宪法第59条并不针对某个特定人物，而是出于国家利益的考虑，第436条是前国家领导人长期考虑后确定的条款，军队必须维护该条款。”②Ei Phu Lwin，Yan Myo Naing：《军队总司令表示允许军人议员自由讨论修宪事宜》，载《7 DAY DAILY》（缅文），2014年11月24日，第7版。

2014年11月19日，缅甸政府军对克钦独立军的袭击也是军队在向其他政治力量表达其强硬政治立场，实际上克钦独立军沦为了各种政治力量较量的工具。就在袭击发生后的11月23日，军队总司令敏昂莱会见了缅甸出版物协会代表，表示愿意与媒体建立良好沟通渠道，增加军队透明度。军队的这些行为在向外界传递以下信息：第一，军队可以左右缅甸的局势；第二，军队不会把一个完整的、和平的缅甸交给一个不被其认可的政府；第三，军队有强硬的一面，也有开放的一面，在保证军队地位的前提下，军队支持改革。

吴登盛总统表达立场的方式比较间接、温和，但是态度非常明确。2014年10月31日，吴登盛总统在总统府召集政府、议会、军队、联邦选举委员会和主要政党代表共14人举行了两个小时的闭门会议，昂山素季作为民盟代表参加了这次会议。这次会议被定义为五方圆桌会晤，由于会上每个人仅有10分钟发言时间，因此会谈没有取得任何成果。吴登盛总统在11月5日的电视讲话中重点强调了这次会晤，他说这次会晤的目的是敦促各种政治力量放弃互不相容的对抗方式，通过谈判解决分歧，共同应对政治挑战。2013年11月，昂山素季曾提出举行由总统、议长、军队总司令和她本人参加的四方会谈，以保证宪法修改过程的顺利，但是这一呼吁一直没有得到回应。这次五方圆桌会晤并不是对昂山素季上述提议的回应，相反，吴登盛总统通过参会人员构成安排提醒昂山素季，她只是众多反对党领袖中的一员，不是一股独立的政治力量，在这次会议上她没有高于其他参会成员的特殊权利，这实际上是对昂山素季的一种冷落和轻视。

2014年11月26日，缅甸联邦议会全票通过一项关于尽快举行六方会谈的提案，该提案提出，为了防止因修宪问题而陷入政治危机，应该尽快举行由总统、议会两院议长、昂山素季、军队总司令和一名民族议会代表组成的六方会谈。针对这一提案，总统吴登盛和军队总司令敏昂莱断然拒绝。吴登盛表示，六方会谈只有个人代表性，没有组织代表性。敏昂莱表示，他既不接受四方会谈，也不接受六方会谈，因为国家的命运不能由4个或6个人决定。

2014年11月26日，吴登盛总统召集60多个政党的代表举行会议，在会上他强调，2015年大选是决定缅甸改革走向的关键，一定要确保大选的顺利举行，并选举出能够真正代表人民利益的政府。他还强调，在政治上进行竞争是可以接受的，但是维护已取得的成就和政治进步也是必要的。

至此，总统、军队和议长关于修宪的态度已经非常明确。缅甸在2015年大选前不大可能修改宪法，昂山素季参加2015年总统大选的可能性微乎其微。各方表态后，昂山素季暂时没有做出激烈回应，缅甸局势暂时保持平静，但未来几个月局势会如何变化还很难预测，因为关于修改宪法的呼声不仅来自民盟，也来自其他党派和一部分巩发党成员，未来几个月关于修宪的较量也许还会继续。此外，到目前为止，2010年以来各方达成的平衡基本上已经被打破，各方是否会再次走向对抗还很难预测。即使昂山素季采取反击和对抗措施，也不太可能改变缅甸目前的格局。因为她能动用的资源相对有限，在国内主要依靠发动群众运动，在国际上则主要依靠美国向缅甸政府施加压力。但是昂山素季发动群众并没有太多有说服力的口号，还是只能利用民众对军队的反感，空喊民主口号。相对于政府所做的工作，昂山素季在过去几年里为老百姓做的实际工作非常少。2012年昂山素季当选为议员后，本可以发挥其影响，为国家建设出谋划策，为民众谋福利，但是她仍然把大部分精力用于推动修宪，很少履行议员的职责。她执着于对总统职位的追逐，实际是放弃了对选民的承诺。

2015年大选不仅是民盟和巩发党之间的较量，也是巩发党内部，或者是目前的权力集团内部的较量。民盟与巩发党的较量不会对缅甸的格局产生根本性影响，因为军人集团在设计改革路线时已经充分考虑到了这一点，但是巩发党内部的较量有可能会超出预期，从而引发政治动荡。因为较量各方势均力敌，较量会非常激烈，形势会非常复杂。

2015年最有可能当选总统的人是现任总统吴登盛和现任联邦议会议长吴瑞曼。这两者中吴登盛无疑是最合适的总统人选，他在政治上的成熟度和国内外的威望高于后者。吴登盛虽然只是改革的执行者，但他的能力得到了国内外的普遍认同，是各方都能接受的最合适人选。吴登盛为官廉洁、具有强烈的改革意识，他与军方、国内反对派、企业界、国内的各阶层和各种社会团体都保持着良好的关系。吴登盛在国内外享有很高的威望，2012年9月，他赴美国纽约出席联合国大会，当他发表完讲话后离开会场时，各国参会代表排队与其握手。当他返回缅甸时，沿途民众自发列队欢迎。这种场面在当今世界是少见的。在处理国内外事物时，吴登盛都表现出一个成熟的政治家的老练与稳重。但是，在近两年公开的信息中，从来没有看到过吴登盛关于是否参加2015年大选的明确表态。关于吴登盛不再寻求连任的说法实际上是吴瑞曼传出的。吴瑞曼曾对外界表示，吴登盛总统亲口告诉他不再寻求连任。吴登盛执政期间取得的成就是有目共睹的，他如果寻求连任，成功的机会很大。而且吴登盛如果连任总统，可以避免巩发党因内部斗争发生分裂，改革的方向和势头可以得到延续，缅甸可以有十年的时间集中精力发展经济。但是从一些信息来看，吴登盛的健康状况似乎确实令人担忧。

现任联邦议会议长、巩发党主席吴瑞曼是军政府时期及现政府时期的实权人物，他在政治上的成熟度和在巩发党内认可度不及吴登盛，但从他的各种表现中可以看出，他对担任总统一职有着强烈的愿望，甚至已经较为迫切。他曾多次表示他要竞选下任总统，2014年11月19日，吴瑞曼在接受媒体采访时再次表示，他竞选下任总统的目标没有改变，他还表示，如果现任总统吴登盛要争取连任，他也不反对。吴瑞曼的政治野心在巩发党内引发了不满和担忧，因此即使巩发党在2015年大选中获胜，吴瑞曼也未必能在党内获得压倒性支持。也许正是因为这个原因，吴瑞曼近两年积极接近民盟。外界普遍认为，吴瑞曼这样做的目的，是想在下次大选中获得民盟的支持，来对抗来自巩发党内的其他对手。吴瑞曼作为一个老牌政治家，他很早就清楚昂山素季能参选总统的机会微乎其微，除了昂山素季，民盟没有其他有实力的候选人竞选总统。但是民盟在2014年9月份明确否认他们支持吴瑞曼竞选下任总统，这让未来的较量变得更加扑朔迷离。

六、结语

无论2015年大选结果如何，缅甸未来发展的两大特征应该不会发生大的改变。一是改革开放的总体趋势不会改变。过去的三年多时间里，缅甸各个阶层或多或少都感受到了改革开放带来的好处，改革的成果来之不易，也被社会各界广泛认同，任何一个阶层都不希望缅甸再走回头路，因此，2015年大选中不论谁当选总统，改革开放的总体趋势应该不会出现根本逆转。二是军人左右政治局势的格局短期内不会改变。缅甸的改革是由军人集团设计并自上而下推动的，其推动改革的目的不是为了彻底放弃政治特权；此外，由于民族矛盾、宗教矛盾、种族矛盾的长期存在，大国势力的渗透，代表各种利益的政治团体的大量存在，缅甸存在较高的动荡和分裂风险，在这种局势下，军队在政治生活中的强势存在确实有利于维护国家的和平与稳定，因此，无论2015年大选结果如何，军队左右政治局势的格局短期内不会改变。

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53-1227（2014）06-0102-19

* 赵瑾：北京外国语大学亚非学院副教授、中国驻缅甸大使馆经济商务参赞处二等秘书