县域经济发展中生态文明建设的探索与思考——以云南省楚雄元谋县为例

杨春禄，王 颖，管明艳

(中共元谋县委，云南 元谋 651300)

党的十八大报告指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”2013年9月，习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲并回答学生们提出的问题，在谈到环境保护问题时他指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这一论断生动形象地阐述了生态文明建设与经济社会发展相互依存、相互促进的关系，也表达了我们党和政府大力推进生态文明建设的鲜明态度和坚定决心。在世界生态环境不断恶化，人居环境污染严重，食品安全问题凸显的背景下，县域经济发展中尤其要重视生态文明建设，以生态环境的不断改善促进绿色产业持续健康发展。本文拟以云南省楚雄元谋县为例，在深入调查研究基础上，着重就生态环境保护与绿色产业发展等有关问题展开思考，探讨县域经济发展中的生态文明建设问题。

一、生态文明建设的元谋实践

元谋的生态环境在历史发展长河中经历了从原生态→被破坏→全力保护的沧桑历程。多年来元谋县坚持走“生态建设产业化，产业发展生态化的”路子，依托丰富的光热资源和便捷的交通区位优势，全力发展绿色产业，跻身于国家重要的“商品蔬菜基地”和“南菜北运基地”，先后荣获“全国无公害农产品生产(种植)示范基地县”、“中国冬早蔬菜之乡”、“全国绿色食品(A级)生产示范基地县”等殊荣，实现了经济效益、生态效益和社会效益互促共赢。

(一)加大重点工程项目实施，环境支撑能力得到提高。坚持保护优先和自然恢复为主,以生态良知与生态正义为导向,强化污染物源头整治,全面推进环境综合治理,推进循环发展、低碳发展,促进资源节约和综合利用,实施重大生态修复工程,努力构建健康安全友好的自然生态格局。通过大力实施林业工程、水土保持工程和生态保护工程，全县森林植被状况不断改善，水土流失得到有效治理，生态环境得到有效改善。2013年底，全县林木面积达218.9万亩，森林综合覆盖率达46.61%，比1985年的5.2%上升41.4个百分点，治理水土流失面积639 km2，比1989年下降42.4个百分点。

(二)坚持开发与保护并重，自然资源得到合理利用。土地资源合理开发。在严守耕地红线、保障粮食安全的前提下，认真修改、完善用地规划，优化土地空间布局，推进土地合法合规流转，提高土地资源利用率。二是节能工作快速推进。着力推进设施农业和高效节水农业，缓解农业用水压力；在农村推广新能源、清洁能源和节能家电；三是森林资源管护成效明显，严厉查处各类涉林违法案件。四是矿产资源开发利用监管有效开展。

(三)着力推进产业结构调整，经济发展方式得到转变。一是优化结构,绿色产业健康发展。以建设标准化示范区、规模化示范区和区域化示范区为重点，在“高产、优质、高效、安全、生态”上下功夫，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用来加快农业园区建设，着力调整农业种植结构，提升农产品质量，确保农产品安全，促进农业增效和农民增收。2013年全县农业总产值达220663万元，同比增长7.5%；二是加快县域工业发展。农产品加工企业不断发展壮大，工业聚集区基础设施建设和土地收储工作进展顺利；新能源开发迈出新步伐，乡镇企业实力增强，民营经济健康发展。2013年完成工业总产值511649.3万元，同比增加59361.5万元，增长13.1%。三是文化旅游业快速发展。以“元谋人”、土林、金沙江风光、热带田园风光和古人类、红色旅游、少数民族传统文化为主要内容的文化旅游产业快速发展，旅游知名度和美誉度不断提升。2013年接待游客248.3万人次，实现旅游业收入9.67亿元，同比增长22.8%、21%。

(四)开展生态创建工作,示范带动作用明显加强。始终坚持“生态元谋”的可持续发展战略，强化农村环境综合整治、畜禽养殖污染治理和城乡环境卫生综合整治，全县生态环境有了较大改善，群众对环境的满意度显著提升。元马镇和羊街镇成功创建为省级生态乡镇，雷丁村创建为州级生态村，创建省级绿色学校3家，省级绿色社区1家，州级绿色学校5家。

二、元谋经济发展中的生态问题依然突出

(一)生态脆弱,植被修复进度缓慢。元谋位于滇中高原北部, 金沙江中游一级支流龙川江下游，干湿季分明，终年温暖但降雨分配不均，地表岩层松散,表面为砂、粉砂、粘土、亚粘土及砂砾互层, 易侵蚀。因自然和人类活动原因导致全县生态退化严重，生物多样性锐减，生态环境极为脆弱。虽然历届县委、政府致力于生态工程建设，但持续旱灾导致造林成本高、成活率低，林木生长缓慢，加之草食牲畜无序放养对草原(林地)的破坏，植被修复进展缓慢，土地涵养水源能力低。

(二)投入不足，基础设施建设滞后。目前全县仅有1个填埋式的县城居民生活垃圾处理厂，1家污水处理厂，县城区之外的农村没有任何垃圾和废水处理设施。部分加工企业尚未配套相应的环保设备，产生的有毒有害物质未经处理直接外排对周边环境污染较大。

(三)资源开发使生态系统受损。一是大规模的土地流转开发与生态环境保护工作不同步，违规开发土地现象还未根本扼制。二是水资源管理无序。水是生命之源，是经济社会发展的强大动力，连续多年的干旱，水资源已经成为了影响我县经济发展、社会稳定的一大因素。随着全县耕地总量不断增加和农作物种植面积不断扩大，农业用水矛盾剧增，加之持续多年干旱造成地下水被无序开采，人畜、人地水事矛盾纠纷频发。三是矿产资源开发与生态环境保护工作不配套，如：开山采砂，在造成生态植被、地质结构破坏和水土流失的同时，洗沙过程中产生的泥浆不仅污染水源，阻塞河道，还激化了业主与临近村组群众的矛盾纠纷，极大的增加了农村不稳定因素。四是河道破坏严重。龙川江、勐岗河、清岭河是全县人民的母亲河，但三条河流均因河沙无序开采破坏了河床，留下了行洪、群众出行安全和地下水位大幅降低等隐患。五是围河(滩)造地等现象突出。在河道上开垦耕地、深挖沉井、修建其他非保护河道的硬件设施，既破坏了其生态湿地功能，又严重影响地下水位和行洪功能，对生态环境破坏极大。六是河道管理无序。由于城乡经济发展不断加快，城镇和农村相关设施不配套，管理措施滞后，河道变成了建筑垃圾、农业生产废弃物和城乡居民生活废水的“大仓库”，阻塞、污染了河流。

(四)相关法律法规执行不到位。我国于1989年颁布实施《中华人民共和国环境保护法》，云南省也先后制定了《云南省环境保护条列》、《云南省节约能源条例》、《云南省资源综合利用认定管理实施细则》和《云南省环境保护行政问责办法》等法规，但对污染环境、破坏生态行为的处理缺乏可操作性;有法不依、执法不严问题时有发生。

(五)农村生态文明建设相对滞后。一是农村环境问题突出。由于农村居民环保意识薄弱，投入不足导致农村“垃圾靠风刮，污水等蒸发、旱厕苍蝇飞、臭气熏天涯”的现象严重，特别是饮用水安全问题不容乐观。二是农村面源污染问题严重。因农药、化肥的不科学使用造成土壤物理性质恶化，其中的重金属造成水源污染，同时化肥的过度使用导致地力下降、土壤板结，肥效降低，反过来又促使施用量增加而形成恶性循环。三是畜禽养殖业污染不容忽视。由于畜禽粪便中含有大量的有机物，未经过处理直接外排，对环境污染危害极大。四是农用薄膜的大量使用和不易分解特性，不但破坏了土壤结构，而且残膜在分解过程中分析出铅、锡、钛酸酯类化合物等有毒物质，造成土壤污染。五是随着农业生产沟渠和巷道硬化工程实施，改变了地下水源循环补给和植物生长空间，加之地下水被过度开采，造成乡土树木、竹林等大量枯萎，且呈扩散态势。

(六)现有行政管理体制对环境保护的力度不够。主要表现为部门权责不明晰，执法力度不够；环境监管能力跟不上形势发展的需要，环境监察装备和执法技术手段落后；监测设备空缺，技术力量严重不足；环境管理和执法人员编制偏少，在一定程度上制约了管理能力的提高。

(七)生态环保意识有待加强。大部分居民的生态环保意识比较薄弱，传统的生产生活方式和消费观念没有得到根本转变，保护生态环境意识尚未成为人们的自觉行为；提高资源利用效率、建设节约型社会、发展循环经济的理念尚未深入人心，生态环境保护还没有成为全社会的共识。

三、重视和加强县域经济发展中的生态文明建设

习近平总书记多次强调：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰，良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础，必须把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程。”以此，县域经济发展中一定要高度重视生态问题，以切实有效的措施加强生态文明建设。

(一)努力形成全社会抓生态文明建设的格局

要从可持续发展的高度，把生态文明建设摆在更加重要的战略位置，坚持走经济生态化、生态经济化、可持续发展道路。把生态文明建设作为转变县域经济发展方式的“导航仪”和“风向标”、经济转型升级的“着力点”和“带动力”，以结构调整和产业升级为目标，开发绿色产品、推行绿色标准、实施绿色经营，加快发展绿色产业；要树立“抓生态文明就是抓综合竞争力”的共识，把生态文明建设作为经济社会基本建设的“中轴”、经济转型升级的“主线”和增强区域竞争力的核心工程来抓，围绕生态建设，放大生态优势、做大生态产业，增创区域竞争新优势。要树立“抓生态文明就是抓民生福祉”的共识，坚持以民为本，以对子孙后代高度负责的精神，聚全县上下之智、集社会各界之力，加快推进生态文明建设，积极营造天蓝、地绿、水净、菜鲜、果香的绿色生活环境，为元谋科学发展提供坚实的生态保障和环境支撑。

(二)加大森林植被修复和水土保持力度

一要采取“封、造、抚”相结合措施,全力实施生态造林、退耕还林、封山育林和陡坡地生态治理工程，加大水土保持林、水源涵养林和生态防护林建设，逐步提升森林质量。二要深化林权制度改革，创新林业发展机制。深入实施林权抵押小额贴息贷款，解决林业发展资金瓶颈问题；依靠科技引进适合干热河谷种植的林木新品种,同时加大对本土林木品种改良；加大招商引资力度，积极招引企业和社会热心人士等社会力量参与林业生态建设。三要健全森林资源监测信息系统和管护体系，加强林地动态监管，全面提升森林火险和林业病虫害防控能力，推进林业行政综合执法，严厉打击乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物等违法犯罪行为。四要全面落实封禁措施逐步恢复天然植被，着力荒山荒坡治理和退畜还草还林，保障生物多样性，提高区域性生态抗灾能力。五要大力推广使用绿色能源,减少对林木的依赖。继续实施农村太阳能、节能灶具、沼气池建设及节能家电下乡补贴，加快边远农村电网改造进度，切实解决农民用电难用电贵的问题，降低农民使用绿色能源的成本，提升农村生态承载力。

(三)优化产业发展方式发展循环经济

一要优化现代农业发展。通过采取秸秆还田、农作物倒茬轮作、生物固氮和增施有机肥等措施来增加土壤有机质含量，提高耕地产能；深化农业产业结构调整，大力发展有机农业和生态农业，提升农产品质量和效益；加快现代畜牧产业发展，通过扶持发展标准化的畜禽饲养场来代替传统的小型饲养场，有效降低畜牧产业发展对生态环境污染；加大农业生产附属品开发力度，使作物秸秆、枝条和养殖粪便等资源得到合理开发利用，在提升农业产值同时，降低其对生态环境的影响；大力发展循环农业经济，把种植、养殖和农产品精深加工有机结合起来，走循环经济、健康、可持续发展道路。二要优化现代企业发展。按照经济效益、生态效益和社会效益共赢的思路调整县域工业结构，重点突出特色农产品精深加工和流通企业发展，促进产业结构调整和培强优势特色产业，加快转变县域经济增长方式；深入推进品牌发展战略，培植一批具有竞争实力的名牌产品，充分发挥品牌效应，带动绿色产业持续健康发展。三要提升文化旅游产业。要立足文化旅游资源、交通区位和市场空间等优势，全力推进文化旅游开发从资源导向型向市场导向型跨越、文化旅游建设从旅游景区建设向旅游目的地建设跨越、文化旅游产品从观光旅游向休闲养生旅游跨越、文化旅游产业从单一发展型向产业融合发展型跨越，加快把元谋打造成集观光游览、休闲度假、康体养生、商务旅游、文化创意和消费为一体，特色鲜明、功能完善和吸引力强的旅游目的地，成为全州文化旅游产业发展的新增长极，云南省著名的文化旅游强县和中国知名的特色农业旅游示范区。

(四)加大基础设施建设投入

要将生态文明建设资金纳入公共预算支出管理，在落实生态文明专项经费、设立环保专项基金同时，通过完善环境金融政策体系和制定财政激励措施，多渠道、多层次、全方位筹集资金增加投入，逐步形成政府主导、企业自觉、社会支持的多元化生态投入机制。要积极争取项目资金支持，将境内的龙川江、勐岗河、蜻蛉河、永定河元谋段纳入河道治理范围。要多方筹措资金加快推进农村垃圾、污水无害化处理设施建设，逐步改善农村人居环境。

(五)全面提升人居环境

人居环境是人类在大自然中赖以生存的基地，也是人类利用自然、改造自然的场所。元谋是农业县，虽然工业污染影响小，但集镇和农村的生活垃圾、污水处理、卫生等设施建设滞后，与群众生活水准极不相称。为此，要按照中央一号文件“开展村庄人居环境整治。加快编制村庄规划，推行以奖促治政策，以治理垃圾、污水为重点，改善村庄人居环境……”的要求，把生活垃圾、污水处理、卫生等实施建设纳入新农村村庄建设规划同步实施完善。要提高农村饮用水安全标准，加强水源地水质监测与保护，有条件的村庄要通过延伸城镇供水管网来保障群众饮水安全。要加强村内道路、供排水、照明等公共基础设施的运行管护，有条件的村庄建立住户付费、村集体补贴相结合的管护经费保障制度。要加快农村电网改造和农村新型能源开发，因地制宜发展户用沼气和太阳能，大力推广使用节能家电，降低农村生活环境污染，为新农村建设提供生态环境保障。

(六)加强农业生态环境保护力度

农业是元谋的支柱产业，虽然目前绿色产业实现了农业增效和农民增收，但如果忽视农业生态环境建设，农产品质量安全将难以保证，损害的不仅是多年来培育的市场品牌和消费群体，更重要的是将会丧失发展空间。据国家相关部门发布的全国首次土壤污染状况调查结果公报显示，全国土壤总的超标率为16.1%，污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。在不同土地利用类型土壤中，耕地土壤点位超标率为19.4%，林地土壤点位超标率为10.0%，草地土壤点位超标率为10.4%，未利用地土壤点位超标率为11.4%。为此，要将加强农村生态环境建设作为绿色产业发展的重要抓手，坚持源头严控，实行类别管理，发挥市场作用引导公众广泛参与，确保元谋的土壤、水源和空气不受任何污染。

(七)高度重视自然资源开发与保护工作

坚持节约优先，在保护中开发、在开发中保护的原则，合理利用好、保护好现有的自然资源。一要合理规划，科学用地。要严格落实耕地保护目标责任制，在保障粮食安全的前提下，严守耕地红线；要结合资源优势，认真修改、完善用地规划，优化土地空间布局，坚持“城镇上山、工业上山”，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田；要加大对土地、林地流转的监管，严格土地用途管制,对有法不依、执法不严者,要从严从重从快加大追究力度,从根本上扼制土地、林地流转的违法行为。二要合理用水，科学节水。通过工程项目的实施，改善现有水利基础；理顺城乡水资源管理体制，推行水务一体化管理，重点加强对水资源保护和污水处理的统一管理；制定促进水资源节约和保护的经济政策，充分利用水价这一杠杆促进节水，依靠市场对水资源实行配置；研究并推广水资源再生利用技术，通过利用雨水、污水、农业灌溉水处理回用等途径以达到水资源循环利用；大力扶持节水农业，推行滴灌、喷灌等节水灌溉方法，增加对农业节水的投入。三要合理采矿，科学开发。要坚持人与自然和谐，严格落实矿产资源环境治理和生态恢复责任，使矿区生态环境得到更好的保护。要认真开展联合执法检查，对非法开采矿产资源的违法行为，要依照相关法律法规严肃打击；对国家公职人员参与的坚决严厉查处。

(八)强化宣传,提高民众生态文明意识

要充分利用广播、电视、报刊和网络等媒体加大宣传力度，使生态文明建设家喻户晓，深入人心。要通过加强消费引导，大力推行绿色消费和可持续消费，促进全社会生产、生活方式和消费观念的转变。要通过开展多层次、多形式的环境保护知识宣传教育，使全民都树立生态文明理念，积极参与环境保护。要大力开展环境保护知识和技能培训活动，培养全民参与环境保护的能力。要建立完善公众参与机制，进一步加大新闻媒体、社会各界及群众的舆论监督力度，完善环境保护有奖举报制度，建立环保问题公众听证制度，为公众关注环保、参与环境监督和咨询提供必要条件。

(九)科学规划，制度先行，推进生态文明制度建设

建设生态文明，制度是保障，生态文明建设需要通过制度的有效监督和检查才能确保其更好更快地发展。要建立和完善党委政府领导、人大政协监督、纪检监察督察、环保部门统一监管、有关部门协调配合和全社会共同参与的工作机制，切实把生态文明建设纳入到全县国民经济和社会发展总体规划，纳入到党政领导班子和领导干部的政绩考核体系，纳入到党政部门工作的重要内容；要坚定不移的贯彻环境保护的基本国策,吸取发达国家和地区的经验、教训,坚决不走“先污染后治理”的老路、“边污染边治理”的旧路;要认真落实《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，将环境影响评价作为项目审批的前置条件，对不符合环保要求的项目，一律不办理相应的审批手续，对符合环保规定和要求的建设项目，实行全程监督，定期对建设项目进行调度检查，确保建设项目环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；要按照“谁开发谁保护、谁破坏谁修复、谁受益谁补偿”原则，制定矿产资源有偿使用和污染者付费等制度，从根本上解决经济与环境、发展与保护的矛盾；要建立环保预警机制和应急联动机制，加强对环境的监测以及环境污染灾害应对处置能力;要严格落实环境责任追究制度，严厉打击环境违法行为，做到有法必依、执法必严、违法必究；要严格环境准入制度，淘汰环境污染严重的生产工艺和设备，防止污染由城镇向农村转移。要加强环保执法队伍建设，加大培养环境管理人才的力度，提高环境管理水平。要建立创建生态文明城镇、企业、农村、单位奖励机制，提升单位和个人参与程度；要逐步健全覆盖农村的生态建设组织体系，努力形成“层级职责清晰、面上责任落实、运转制度保障、防治公众参与”的生态建设工作新格局，促进全县经济社会健康协调发展。