云南边疆民族地区社会治理与时俱进的正向选择

溥德书

(中共云南省委党校、云南行政学院，云南 昆明 650111)

社会治理是社会建设的重大任务，是边疆治理的重要内容。云南是我国世居少数民族最多、特有民族最多、跨境民族最多、人口较少民族最多、民族自治地方和实行区域自治民族最多的边疆省份，既与全国其他地区一样面临社会治理的共性问题，又有着边疆民族地区的特殊情况，特别是沿边地区边境、民族、宗教等因素错综复杂，是社会矛盾的多发地。云南既有迪庆藏区一直保持团结稳定的成功经验，也产生了孟连“7.19” 事件的惨痛教训。必须通过深化改革，实现从传统社会管理向现代社会治理转变。必须着眼于维护边疆各民族人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安边疆建设，维护国家安全，确保边疆人民安居乐业、社会安定有序。

一、云南边疆民族地区社会治理面临的突出问题

当前，云南边疆民族地区的社会治理不仅面临着经济社会发展不平衡带来的问题，还面临着复杂的国际环境与社会上性质不同的各种非政府组织的挑战，存在着丰富多彩的传统社会管理机制，面临着毒品和艾滋病、民族关系、宗教渗透、社会流动等社会突出问题。

(一)民族地区的贫困与差距问题严重

由于受历史、自然、社会等多方面因素的制约，云南边疆民族地区同内地省区市特别是同东部地区的发展差距还比较大，部分群众的生产生活仍然面临不少困难和问题。民生问题和民族问题叠加，直接影响社会稳定和国家安全。发展差距的扩大、贫困率上升，相对被剥夺感增强，社会心理失衡。云南是集边疆、民族、贫困、山区为一体的特殊省份。多民族，社会发展多层次。贫困人口多，贫困人口多集中在民族地区。从全面建设小康社会的层面看，目前云南边疆少数民族物质文化发展水平和经济发展状况大体可以分为三个层次，即少量发展程度较高的已与全国、全省同步进入小康，大部分刚刚开始起步进入小康，相当一部分还未起步进入小康。这种经济社会发展的不平衡，引起了云南边疆城乡之间、地区之间、民族之间、不同人群之间发展上的差距。发展上的差距会形成不同群体之间心理的失衡而产生矛盾。2008年的孟连“7.19事件”，从纵向维度看,主要缘于经济差距而形成的各社会阶层之间的矛盾。

(二)面对复杂的国际环境与社会上性质不同的各种非政府组织的挑战

作为边疆省份和多民族省份，各种国际势力和思潮对云南的影响比任何其他地区都更直接、更巨大、更深远，再加上一些有国际背景的、别有用心的非政府组织活动频繁，美国又重返亚太，增加了社会治理的复杂性。在一些特殊地区出现了非政府组织与我们争夺群众、争夺阵地的现象，维护民族团结、宗教和谐的形势严峻。云南毗邻西藏，目前某些西方国家大力支持藏独势力，暗地里通过非政府组织的活动支持藏独，云南藏区也成为藏独活动的潜在前沿地。有的西方国家利用非政府组织暗中支持贩毒行为，破坏中国的禁毒工作。有的西方国家利用非政府组织搜集中国军事情报。

(三)存在丰富多彩的传统社会管理机制

在云南边疆民族地区，在社会主义大制度下，保留了大量的传统社会管理机制或者叫体制外的权力。在一些少数民族村社中还有一类从民间自然形成的内发自生型权力，即体制外权力。这类权力法律既没有明文规定，也没有明文禁止，但在村社公共生活中具有一定的影响力，且其影响力基础主要来自传统文化或习惯法的规范，在某种程度上具有费孝通所指的“教化权力”的特质。如西双版纳傣族在新中国成立之前受汉文化影响小，完整地保持本民族的社会文化，在长期的社会活动中形成的、被社会认可的传统的婚姻道德、社会公德、宗教道德和政治道德等。这些道德对家庭维系、邻里和睦、维护社会公益事业、保护妇女儿童和老年人的权益、巩固边防起到了很重要的作用，同时也是一种制约和博弈的关系。

(四)毒品犯罪和艾滋病问题形势仍然严峻

受国际毒潮持续泛滥和国内多种因素影响，加之地缘因素，云南毒品问题已进入加速蔓延期，毒情形势严峻复杂，毒品犯罪和艾滋病问题已经成为影响云南和谐社会建设的一大隐患。近年来，境外毒品对云南边境地区多头入境、全面渗透的态势愈演愈烈，严重影响云南边境地区安全和稳定。由于市场需求大、获利高，许多不法分子顶风作案，边境一线呈现大宗贩毒增多、枪毒同流、武装押运致使暴力对抗加剧的态势。缅北合成毒品对我国的渗透迅猛。缅北制毒分子在不放松海洛因生产的同时转向合成毒品加工，已成为我国冰毒片剂主要来源地。云南边境线长，毗邻世界主要毒源地“金三角”，又处于当今世界艾滋病急剧流行蔓延、疫情较为严重的湄公河次区域，使得云南部分地区艾滋病疫情呈现快速度、多渠道、多层次流行的严峻态势。 随着新型毒品在青少年群体中的不断扩散，随着艾滋病病毒向着普通人群的蔓延，禁毒和艾滋病防治不仅是局部问题和公共卫生问题，更是日渐严峻的社会问题，关乎社会安定、和谐。云南省卫计委副主任、省防治艾滋病局局长徐和平透露，截至2014年10月，云南省累计发现存活艾滋病病毒感染者和病人79915例，在全国排名第一。其中，2014年1月～10月，新报告艾滋病病毒感染者和病人9601例。艾滋病防控形势依然严峻。

(五)民族关系协调难度加大

随着改革开放的不断扩大和深入，经济利益多元化，贫富差距加大，云南多民族不同文化心理和风俗习惯引起的矛盾纠纷隐患增多，散居民族和聚居民族、城市民族和农村民族工作出现许多新情况，面临许多新问题；特别是“两区一线一中心”(藏区、回族聚居区、边境一线和中心城市)协调民族关系的任务艰巨。

比如边疆民族地区保有大量传统的社会管理机制或者叫体制外的权力。这类权力在村社公共生活中具有一定的影响力和制约力，其影响力和制约力在新形势下对民族关系和利益协调等具有多方面影响，如何发展和引导值得关注。

此外，在城市多民族聚居区、城郊结合部多民族聚居区的管理、帮扶问题也日渐突出。如昆明市有25万少数民族人口，昆钢周边有一些没有户口的苗族居住；开远市有6000多苗族也没有落实户口问题。再有，外来流动人口问题突出，例如在民族地区种植园区大量外来人口进入形成的多元文化社区的重建重构带来的许多问题；妇女人口外流、跨境婚姻问题(19000多对落不了户)；有的边民连“国家”的概念都没有，比如怒江19000多人1958年外逃缅甸 ，1986年返回后国籍和户口急需落实等等现实问题都需要引起关注和重视。

跨境婚姻在边境地区少数民族之间的普遍存在也是与民族关系、边疆社会治理密切相关的复杂问题。据一些学者的调查，在某些边境村寨，血缘关系若上推三代，几乎90%以上的家庭都发生过跨境婚姻。调查数据，瑞丽市的一个边境村寨小等喊村，近半年个世纪以来一直存在跨境婚姻，娶缅甸媳妇、嫁去缅甸、到中国上门、去缅甸上门的情况都普遍存在，有的家庭甚至出现父子两代或者兄弟几人都娶缅甸媳妇的情况。[1]总的来看，20世纪80年代以前，虽然边境地区跨境婚姻普遍存在，但只是边境地区少数民族互动交往的正常现象，而且这种跨境婚姻基本处于动态平衡之中。然而，由于区位、历史、文化以及人口结构变迁等因素的影响，中缅边境地区跨境婚姻的动态平衡发生了明显变化，跨境婚姻人数自20世纪90年代以来呈逐步增长的态势。云南边境地区跨境婚姻总体人数，目前没有一个确切说法，据相关资料提供的数据，2009年云南边境入境通婚人员数量为2.5万人左右。考虑到边疆少数民族地区跨境婚姻统计难度大的因素，当前云南跨境婚姻的实际人数应超过这一数据。德宏州2009年登记涉外婚姻为1158对，即使按照年增长1100对计算(还不算上未登记人员)，截至2012年底，德宏州的跨境婚姻对数三年内至少应增加3300对，而8个边境州(市)在三年内至少应增加15000对左右。综合各方面因素估算，目前云南边境地区入境通婚人员数量应该在3.5-4.5万人。

(六)宗教渗透问题仍然存在

我国作为与西方制度模式不一样的社会主义国家，一直是西方敌对势力宗教渗透的重点对象。长期以来，西方敌对势力试图以宗教为手段开展遏制和颠覆社会主义中国的活动，他们利用宗教宣传西方所谓的“普世价值”，插手我国内部事务，冲击我国的意识形态体系，以达到用“软手段”改变我国社会主义性质的目的。随着改革开放的不断深入，对外交往活动频繁，人口流动加快，境外一些宗教势力对云南边疆地区的宗教渗透加剧。云南边疆民族地区因其特殊的地理位置、复杂的文化环境和特殊的国防意义,成为敌对势力宗教渗透的重点目标。云南边境线长，有25个县分布在4060公里的边境线上，16个少数民族属于跨界民族，有的民族居几个国家，有的大部分在国外、少部分在国内，有的大部分在国内、少部分在国外，与缅甸、越南、老挝等国的一些民族语言相通、文化相近，在泰国还生活着数量众多的云南籍侨民。有的边境少数民族全民信教，在外部势力的影响下宗教问题突出。一些地方非法宗教活动升温，并呈现出极端化、年轻化、隐蔽化、流动性的新特点，一些非法教经点进行极端宗教思想灌输。一些境外宗教组织从扶贫的公益项目转向公开扶持修教堂；从边境向内地渗透；从农村向城市渗透；从边境部分少数民族向其他民族、向知识分子、大学生渗透。境外的宗教渗透，不仅影响着边境民族的日常生活，而且影响着边境民族的文化习惯、思想意识，冲击着跨境民族的身份认同。在国际分裂主义的影响下可能产生跨境民族的国家、民族认同危机，从而使得宗教安全上升到了国家安全问题的高度。

(七)边境地区周边国家武装冲突带来的影响加剧

近年来由于云南边境地区周边国家武装冲突加剧，对我边民造成一定影响，给维护国家安全、民族团结和边境安宁也带来一定挑战。

缅甸国内民族矛盾较为尖锐。缅甸少数民族占全国人口的40%，缅甸独立后，先后共有几十股少数民族武装在缅甸边境地区与中央政府武装对抗。缅甸的 12个特区主要就位于7个少数民族聚居的邦里。在12个特区中，邻近中缅边界的则有掸邦北部的第一特区(即果敢地区)、第二特区(佤邦地区)、第四特区(勐拉地区)和克钦邦的两个特区(拉扎、迈扎央等地区)。据统计，云南省中缅边境缅方一侧有83.3%为非政府控制区。这使中缅边境安全更为复杂。2009年果敢地区的武装冲突使数万计的少数民族边民涌入中国,并给中国在当地的投资安全带来了威胁。2012年10月，缅甸信奉佛教的若开族与信奉伊斯兰教的罗兴亚族人发生了严重冲突，而中缅石油管道的缅甸境内的起点就在这一地区。所以，在相对稳定和平的环境中发展的中国仍然存在着各种边境安全的不确定性，中国要确保边境的安宁，还应有针对性地加强对于非传统安全威胁的应对。

(八)抵御境外敌对势力意识形态渗透形势严峻

境外敌对势力始终把所谓民族宗教问题作为破坏民族团结和实施“西化”“分化”的突破口。部分境外非政府组织打着慈善、扶贫、医疗、环保等旗号向边疆贫困地区渗透。

二、构建适合边疆民族地区特点的社会治理体系

在边疆民族社会生活中，社会机制的实际运行受制于其发挥作用的自然、社会与文化条件，由此使得在人类社会中同样起作用的社会机制在不同的环境与时代中会呈现出不同的特点。因此，在边疆民族地区构建切实有效的社会治理机制，必须因时制宜，在充分考虑边疆和民族特色的基础上寻求创新和发展，以使各种机制的运行真正科学、有效。

(一)建立政府主导、多元参与、共享共治的边疆民族地区社会治理模式

边疆多民族地区社会治理，需要发挥多元主体协同、自律、自治、互律的作用。加强政府组织建设的同时，需要更多地鼓励各种合法社会组织的建设。边疆多民族地区与内地比较，社会治理体系和能力的现代化任务更加繁重而复杂，仅靠政府很难把相关的社会事务处理好，加上政府还可能面临失灵的问题。唯有通过全社会的参与，动员和汲取广大的社会资源，充分调动社会的力量、处理各种公共事务和向社会提供公共物品与服务，才能促进社会公平与正义，有效配置社会资源和协调各种社会利益。

(二)建立和完善边疆多民族地区社会运行机制

一是实现社会整体发展，拉近不同民族、阶层的差距,并强调社会公平。贫困不能成为反对政府的理由，但是贫困确实成为影响人们行为的重要因素。要加快边疆地区经济社会发展的步伐，特别是加快改善边民民生，争取国家对边疆、边境地区建设的支持，让边疆地区的群众尽快富起来，增强国家认同和爱国意识。二是建立各民族社会利益协调机制，妥善处理涉及民族因素的矛盾纠纷。三是创设开放性取向特点的社会流动机制。在边疆多民族地区，城镇化加快，更多的农业闲置劳动力从农村向城市转移。四是完善全面的社会矛盾调处机制建设。

(三)构建维护民族团结的长效机制

一要加快发展，缩小差距。要把加快少数民族和民族地区发展作为促进民族关系和谐的根本途径，全面落实党的民族政策，加强对边远少数民族、人口较少民族、特困民族、散居民族的帮助扶持，大力促进各民族共同繁荣发展，夯实民族团结的物质基础。二要改善民生，促进民心安定。三是平衡多元的社会控制力量。云南边疆各民族长期以来保持着较为和谐的村落政治和公共秩序，原因之一就是得益于不同的社会组织和社会力量之间有着一种惯例性质的合作关系，在它们之间有着良好的协商性，在具体村务的处理中有很大的协商空间，并且这种合作、协商关系中还包含着必要的相互制约，多元的社会控制力量因此基本处于平衡状态。四是建立各民族社会利益协调机制，妥善处理涉及民族因素的矛盾纠纷。五是创设开放性取向特点的社会流动机制。要帮助少数民族落脚城市，要依法管理，建立机制，促成各民族社会各阶层的合理流动。五是完善全面的社会矛盾调处机制建设。六是强化国家认同，关注国家认同上的群体差异和代际差异。广泛开展民族理论、民族政策、民族法律法规、民族基本知识的宣传教育，着力探索适应时代要求、符合各类群体需要的宣传教育常态化机制，打牢民族团结的思想基础。要创新宣传教育的方法和内容。要以建设民族团结进步、边疆繁荣稳定示范区为抓手，分级分层次深入开展民族团结进步示范点创建活动，不断创新创建活动的载体、形式、内容，引导全社会参与创建活动，建立民族团结保障机制，夯实民族团结的社会基础，努力把云南打造成民族团结进步、边疆繁荣稳定的典型和窗口。有关职能部门要进一步做好民族事务的服务管理工作，不断总结完善民族团结目标管理责任制，建立健全涉及民族关系矛盾纠纷排查调处机制、民族关系监测机制、重大突发事件应急处理机制。坚持和完善党的民族政策。要高度重视边境地区的社会安全工作，各有关部门要相互协同，坚决抵制和打击敌对势力的“西化”、“分化”渗透破坏活动，特别是严防和抵御达赖集团“藏独”分裂势力及境外其他敌对势力利用民族宗教进行渗透、分裂等破坏活动。做好少数民族进城务工人员、流动人口服务管理工作，已成为城市民族工作的重要任务。城市政府要把少数民族进城务工人员、流动人口服务管理纳入社会管理服务范畴，完善城市民族工作法律法规，依法保障在公共服务、特殊生产生活需求、宗教活动等方面的合法权益，引导少数民族群体更好地融入城市、社区和当地生活。有效引导非政府组织有序参与社会管理。

(四)推进宗教事务管理的法制化、社会化和民主化

要正确认识和处理边疆多民族地区宗教发展的特点，高度重视宗教问题的政治属性。要研究宗教事务社会化管理的工作规律，紧紧抓住宗教团体班子建设和骨干队伍建设这个关键环节，发挥宗教团体、宗教界代表人士的桥梁纽带作用，积极引导广大信教群众紧密团结在党和政府周围。要加大对基层党员干部宗教政策、宗教知识的培训力度，提高他们依法管理宗教事务、依法处理宗教问题的能力和水平，将宗教工作纳入法治化管理、推进边疆民族地区社会治理能力和治理体系现代化。巩固和发展对宗教界的爱国统一战线。要把宗教院校、宗教团体、宗教活动场所纳入公共服务组织对象，落实政府职能部门、宗教团体、基层政权的属地管理职责，建立健全寺庙教堂管理的长效机制，推动宗教活动场所管理的民主化、制度化、规范化。要着力解决宗教领域社会管理存在的突出问题，重点解决境外敌对势力利用宗教进行渗透、乱建寺观教堂、组织非法宗教活动等问题。增强反渗透意识和抵制能力，规范境内外国人的宗教活动，抵制互联网宗教渗透。打击利用宗教旗号进行的犯罪活动。要以深入开展“和谐寺观教堂” 创建活动、爱国主义和法制宣传教育活动为契机，积极帮助宗教团体、宗教界人士解决实际困难，促进教产、教权纠纷等问题的有效稳妥解决，维护宗教界的合法权益。要支持和引导各宗教努力挖掘教规教义和宗教文化中有益内容，作出有利于社会发展、时代进步和健康文明的新解释，更好地与社会主义社会相适应。相关部门需要形成合力，打击境外非政府组织的非法活动。

(五)切实加强禁毒和艾滋病防治工作，保障各族群众身心健康

禁毒和防治艾滋病工作关系云南各民族的生存和发展，关系着各族群众的切身利益和社会安全。做好禁毒和防治艾滋病是云南构建社会主义和谐社会的重要任务。必须把把禁毒工作纳入云南边疆安全战略和平安云南、法治云南建设的重要内容。深化与缅甸政府的禁毒合作，尽快启动与缅北纵深地区的禁毒合作。推进四国联合执法机制。增强替代发展的实效性。创新吸毒人员服务管理。依法严厉查处吸毒行为，鼓励吸毒人员主动到公安机关登记，把吸毒人员纳入网格化社会管理服务体系。加强毒品来源重点方向省份的毒品查缉工作，严格物流寄递行业禁毒管理，构建覆盖全国陆海空邮及互联网的毒品立体堵截体系。要把禁毒工作纳入各级经济社会发展总体规划，摆上重要议事日程，列入全面深化改革，社会治理和公共服务的重要内容。建立禁毒工作考评和责任追究制度，将禁毒工作纳入党政领导班子和领导干部政绩考核内容。要抓好教育，统一认识，使各级干部和广大群众深刻认识毒品和艾滋病对经济社会发展的危害，充分认识云南禁毒形势的严峻和禁毒工作的极端重要性，积极支持禁毒和防艾工作，努力遏制艾滋病的蔓延。积极改进宣传方式、创新宣传内容，增强禁毒宣传教育的针对性和实效性，提高广大群众参与禁毒斗争的积极性，筑牢广大群众防毒反毒的思想防线。禁毒不能仅靠“堵”，还必须加大预防教育和打击零星贩毒的力度，只要消费市场萎缩，毒品自然就少了。要充分发挥东亚次区域禁毒合作机制和中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制作用，进一步深化与缅甸、老挝、泰国、越南、柬埔寨等国家的合作，着力推进缅北、老北地区罂粟替代种植工作，最大限度地减少“金三角”地区毒源。坚持预防为主、防治结合、依法防治、科学防治，加强人才队伍建设，健全防控网络体系，强化宣传教育和综合干预，扩大监测检测和抗病毒治疗，不断提高防艾工作水平。积极动员社会各界力量，形成全社会支持和参与防艾工作的新局面。进一步创新管理模式，通过加大政府购买服务力度，健全政府部门和社会组织共同推进机制，整合行业协会力量、加强科学管理等手段，鼓励引导和支持社会组织在艾滋病防治工作中发挥更大作用。

(六)建立社会稳定的预警机制

建立灵敏的社会稳定预警机制，及时对社会各地方舆情进行汇集和分析，并在此基础上进行及时的疏导和应急处理，就能将事态控制在萌芽状态，防止其酿成破坏社会稳定的事件发生。当前，一方面要加强对民族间的矛盾和冲突可能引发的不稳定因素的预警，另一方面，也要加强对国外敌对势力渗透可能引发的矛盾和冲突的预警。必须制定过去没有发生或很少发生的矛盾和冲突对社会稳定造成重大影响的预案，确保边疆多民族地区的社会稳定。

(七)加强同周边国家在边境安全问题上的对话和合作

如中缅边境安全形势的反复多变要求中国与缅甸在全问题上加强对话和合作，探索应对新形势下安全挑战的新观念、新方法，协作配合，共同努力，以达到共同安全。在边境地区周边国家的武装冲突中，要处理好边民问题，避免导致联合国难民署插手。把边境地区的跨国婚姻纳入规范管理。

(八)发挥边疆多民族地区基层党组织在社会治理中的特殊作用

坚持把社会治理创新和社会治理水平的提高作为加强基层党建的经常性要求，狠抓基层组织建设。基层党组织社会安全工作的重点任务就是加强公共服务管理，发挥服务群众、凝聚人心的作用。要抓住民生这个切入点，维护好边疆各民族群众的根本利益，确保各民族群众安居乐业。要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好。要完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度。要突出抓好改进干部作风这个关键，建立机关干部下基层制度、干部直接联系群众制度、干部经常直接听取群众意见制度，实实在在为群众办事。要不断创新群众工作方式方法，提高依法办事能力和水平。要大力加强基层组织建设，进一步密切党群干群关系。要以服务型党组织建设带动基层社会管理创新，努力把村级组织活动场所建设成为边疆地区村一级的议事决策中心、政策教育中心、文化活动中心、科技培训中心、民事调解中心。要针对边疆地区农村人口多、居住分散，农民群众离乡镇驻地较远，农民办事极不方便的实际，按照“党委领导、部门协同、信息先导、服务到家”的要求，整合乡镇站所职能和人员，建立乡镇农民服务站，为群众提供一站式服务；在行政村设立农民服务点，定期或流动到村组为群众提供政策咨询、证照办理、民事调解、技术信息等服务。这样，使边疆多民族地区基层党组织在社会治理中发挥更大作用。同时，加强对边疆民族地区意识形态工作的领导和管理。

参考文献：

[1]费孝通.乡土中国 生育制度[M].北京:北京大学出版社,1998.

[2]云南新报告艾滋病病毒感染者和病人9601例[EB/OL].(2014-11-27)[2014-12-11].http://news.xinhuanet.com/2014-11/27/c_1113427019.htm.

[3]李纪恒.把防艾工作抓紧抓实抓好[N].云南日报,2014-12-01.