论立体化社会治安防控体系的多元构成

王 斌，陈淼焱

(中国人民公安大学，北京 100038)

论立体化社会治安防控体系的多元构成

王 斌，陈淼焱

(中国人民公安大学，北京 100038)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求创新社会治理体制和完善立体化社会治安防控体系。就立体化社会治安防控体系的建设，文章首先分析其内涵和意义，然后对社会治安防控体系的多元主体进行分类和职能梳理，通过这一过程加深社会各主体在治安秩序维护中的职责所在。最后对社会治安防控体系的多元构成进行再思考，以达到维护社会秩序稳定的最终目的。

社会治安防控体系;内涵;分类;职能

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。其中，《决定》指出:“加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动”，并适时提出了创新社会治理体制要求，要求推进国家治理体系和治理能力现代化。对于“立体化社会治安防控体系”而言，学界也并不陌生，我国早已提出类似的建设社会治安防控体系的理论并取得了阶段性的进展。但是随着我国社会的深刻变革，体制改革进入深水区，对于社会治理的理解和应用实践已不能仅仅局限于传统认识之上，必须调整思路、锐意创新，用更加科学的理论和观念指导实践。现阶段，对于立体化社会治安防控体系的理解应该着眼于社会治安多元治理，即摆脱公安机关在社会治安主体方面独大的现状，而依靠社会中多元构成的治安力量协同作战，共同维护好社会秩序。

一、创新立体化社会治安防控体系的内涵

立体化社会治安多元治理是对社会治安综合治理管理模式的深化和创新。总体上讲，在现阶段，它打破了公安机关一家独治的社会治安管理模式，在政府组织引导之下，丰富和发展政府其他部门、社会组织以及治安志愿者等共同参与社会治安治理。社会治安多元治理是新公共行政的概念，站在公安机关立场上讲，又称作警务社会化。具体是指政府部门、社会组织及个人，依照法律法规规定，采取适当形式维护社会秩序与公共安全的多种治理模式并存的状态。立体化社会治安防控体系采取多元治理模式的意义在于:弥补我国警力不足的现实问题、实现警务活动与非警务活动的区分、促进警民关系的改善和社会和谐发展、优化社会资源，满足公众全方位的需求。其中，这些多元主体具体的组成部分如下。

政府部门包括公安机关、行业监管部门、城管等。社会组织包括单位保卫组织、保安服务业公司、盈利性组织和中介组织等其他组织。个人包括社区治保会治安员等。社会治安多元治理不再强调公安机关或者政府某一部门的作用，而是突出多元化的治理模式。社会治安多元治理是市民社会成长及其与国家关系调整的结果，它强调公安仅仅作为主体之一参与，更多的是注重社会组织和公众在维护公共安全中的责任和作用，这体现了参与主体的多元性特征。

二、社会治安防控体系主体多元化的分类与职能梳理

(一)政府部门

“政府”一词有狭义和广义两层含义。广义的政府，泛指各类国家权力机构，包括一切依法享有制定法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力的机构。即我们通常所谓的立法机构、司法机构和行政机构。而狭义的政府，即指其中的国家行政机构。这里所说的政府部门，也指的是狭义的国家行政机构。政府的职能，是指政府作为社会中最大的公共组织，在维持社会稳定、保护社会公平、促进社会发展诸方面所应该承担的职责和能够发挥的功能。在社会治安多元治理模式之中，政府作为主要的管理者，肩负着非常重要的责任，其地位也是不可撼动的，包括公安机关、城市管理执法部门、行业监管部门等。

1．公安机关

公安机关的职责，是指公安机关依法在管辖范围内应承担的责任和义务。公安机关是国家政权的重要组成部分，是我国人民民主专政政权中具有武装性质的治安行政和刑事司法的专门机关。其任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。

根据《人民警察法》的规定，人民警察按照职责分工，依法履行下列职责:(一)预防、制止和侦查违法犯罪活动;(二)维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为;(三)维护交通安全和交通秩序，处理交通事故;(四)组织、实施消防工作，实行消防监督;(五)管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品;(六)对法律、法规规定的特种行业进行管理;(七)警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施;(八)管理集会、游行、示威活动;(九)管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务;(十)维护国 (边)境地区的治安秩序;(十一)对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察;(十二)监督管理计算机信息系统的安全保护工作;(十三)指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作;(十四)法律、法规规定的其他职责。

公安机关的核心职能在于打击犯罪、维护治安。刑事执法、社会治安管理和查处报警案件是公安机关独有的职能或职责，而救助、帮助调解民事纠纷、参加抢险救灾和社会公益工作是公安机关与政府其他职能部门或组织所共有的职责，即这些职责与其他部门和组织存在重合和交叉，在警务活动中不具有专属性，也可以称作非核心警务，甚至有些也可以称作非警务活动。

非警务活动是指不应公安机关所从事、承担的各种社会公务活动。公安机关是政府行政机关，法律明确规定了公安机关人民警察的职责任务。然而，公安民警做了大量非职责工作，从事了大量非警务活动，浪费了大量警力，带来了很大的负面影响，以至于本来就不应由公安机关承担的任务而社会公众却认为就应该由公安民警去做，包袱重压力大，形成了恶性循环。

此外，多年以来，因地方财政不足或公务员编制有限等原因，公安机关存在警力严重不足的现实问题，为了弥补警力不足，招收“辅警”，辅助警察进行工作。“辅警”作为我国在治安管理中的一大特色，与西方国家辅助警力的概念、形式、功能等方面均存在差异 (本文中将“辅警”归于治安志愿者的范围)。

2．行业监管部门

在中国，近年来，随着行政管理体制改革的不断深入，政府从全面经济统制中逐步退出，让位于市场，政府的经济职能由直接控制转向市场监管，适时成立了证券监督管理委员会 (即证监会)、保险监督管理委员会 (即保监会)、电力监管委员会 (即电监会)、银行业监督管理委员会 (即银监会)、食品药品监督管理局、安全生产监督管理局等监管机构。目前没有设立独立监管机构的领域，如电信、铁路、民航等领域，也会随着市场化的不断改革，从最初计划经济中独大的传统政府部门转向市场监管部门，从而一定程度上开始被赋予维护秩序稳定与治安正常的功能。

中国目前承担监管职能的机构有四类:第一，国务院组成部门，如信息产业部、铁道部、交通部、建设部、劳动和社会保障部等，从宏观方面全面负责并监管国家的各项工作;第二，国务院部委管理的国家局，如烟草专卖局、粮食局、国家邮政局、国家中医药管理局等，从较为具体的方面监管国家流通的部分重要商品;第三，国务院直属机构，如国家环境保护总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理局、国务院质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、中国民用航空总局等，从各个行业入手，监督管理其负责的部门的工作;第四，国务院直属事业单位，包括证监会、保监会、电监会和银监会，分别通过监督社会中的各项秩序，从而达到维护社会正常秩序与公共安全的目的。

3．城市管理综合执法部门

城市管理执法部门，在各地的叫法略有不同，统称为“城管”。根据1996年《行政处罚法》第16条的规定，在国务院的授权下，全国一些省、区、市陆续开始进行了以“相对集中处罚权”为主要内容的城市管理综合行政执法工作试点。到目前为止，几乎所有具有一定规模的城市和较大城镇都成立了本地的城市管理执法部门，并开始实践对各地城市卫生、环境、规划、工商、市容等方面管理和服务的职能。通过在实践中不断地总结和改进，全国各地通过城管综合执法工作使市容、卫生、环境等方面发生了很大的改观，许多部门重复执法、多头管理等问题在一定程度得到了解决，但是我国社会当前对“城管”还存在着不同程度的偏见，没有认识到其对于社会治安秩序维护所提供的力量。因此，城市管理综合执法部门也是立体化社会治安防控体系中不可缺少的一环。城管的主要职责有:第一，贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序;第二，组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施;第三，负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作;第四，负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作;第五，负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作;负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作;第六，负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作;第七，承办市政府及市政管委交办的其他事项。

(二)社会组织

社会组织，是指那些致力于开展公益性或互益性服务和生产的机构，其基本的特征是非政府性、自治性、志愿性以及公益性，它是对非政府组织、社团组织、民间组织等的统称。从社会组织的自身功能来看，其在宣传发动、组织协调、专业特长、资源整合、自强自律、慈善互助等方面所具有的独特优势，也决定了社会组织可以在社会管理中发挥重要而积极的作用，有利于缓解社会矛盾，满足安全需求，在新时期，社会组织在治安防控方面发挥着越来越重要的作用。社会组织包括非营利性社会组织和营利性社会组织。

1．非营利性社会组织

(1)机关、团体、企业、事业单位保卫组织

机关、团体、企业、事业单位保卫组织，是在公安机关的指导与监督之下设立的，各单位自行组织的为了维护本单位各项安全与正常生产生活秩序的组织部门。其性质为非营利性的社会组织，具体任务包括保护公民人身、财产安全和公共财产安全，维护单位的工作、生产、经营、教学和科研秩序。单位应当根据内部治安保卫工作需要，设置治安保卫机构或者配备专职、兼职治安保安人员。

根据《企事业单位内部治安保卫条例》，单位内部治安保卫工作的要求是:(一)有适应单位具体情况的内部治安保卫制度、措施和必要的治安防范设施;(二)单位范围内的治安保卫情况有人检查，重要部位得到重点保护，治安隐患及时得到排查;(三)单位范围内的治安隐患和问题及时得到处理，发生治安案件、涉嫌刑事犯罪的案件及时得到处置。

单位内部治安保卫工作是社会治安综合治理一项重要基础工作，在现阶段更是立体化社会治安防控体系中的关键一环，是治安管理工作的重要组成部分，也是单位内部行政管理的重要职能和手段。单位内部治安保卫组织的职责任务在事业单位转换经营机制过程中，由单一的治安管理型向治安管理与行政管理多型并重发展转变。因此，保卫工作人员要从单纯的专一型职责转变为综合管理型职责，这就要求建立起一套安全有效的工作机制，在工作中加强掌握单位人员以及外来务工人员的变化，为治安管理工作奠定基础，努力为单位和谐发展创造一个良好的工作环境。

(2)中介组织

市场经济条件下，社会多元化的发展要求不断调整政府与市场之间的关系，社会中介性组织即是作为有利于实现这种平衡的调节机制出现的。新公共管理从先前的对市场机制的注重扩展到对更复杂更高级的社会中介机制的大量运用，社会中介机制成了公共部门中配置资源的主要机制。这一自主性的网络在社会治安领域中与政府进行合作，分担政府的行政管理责任，成为公共安全领域中非政府配置资源的主要机制。

20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和政府机构改革的深入，社会中介组织的发展呈现出蓬勃之势，其种类繁杂，形式多样且数量众多。目前，社会中介组织已成为我国社会经济生活中的一支非常活跃的力量，这支力量在整个社会经济生活中发挥着不可替代的作用。概括地说，中介组织的基本特征为社会性和中介性。其中，这两大特征决定了中介组织的作用。可以说，它是区别于国家或政府组织形态的社会组织，具有补充政府职能的作用，并承担了越来越多的原应由政府部门履行的公共服务职能，同时，它代表其组织成员的利益，加强与政府的沟通、交流与互动，并在相当程度上制约政府权力。

中介组织具有以下职权职责:一是管理监督权。社会中介组织的管理相对于政府的管理来说，有几个方面的优势:首先，社会中介组织比政府具有更强的专业性和更大的灵活性。其次，社会中介组织比政府而言更具专业性，管理规模相对较小、管理成本少。再次，中介组织的管理比政府管理的成效要好。因为人们一旦能够控制自己的环境，就比在他人控制下更能够负责任的采取行动。二是处罚权。社会中介组织要想保证其管理的有效性和权威性，就必须具备相应惩罚权。三是许可权。许可是指行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证和执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的行政行为。但是在现代社会，许多国家已经将大量的许可批准权力逐步下放给行业组织。但是我国目前的模式还没有发展到如此成熟，对于许可权还是政府管理，而改革也应逐步跟上。四是行业指导权。社会中介组织的一项重要职能便是为内部成员提供行业指导。而且因为其具有的行业性特点，它比政府对社会成员提供的指导更为专业更为有效，既包括一般认识上的行政指导，还包括为成员提供的服务性的职能。五是纠纷处理权。作为一种中间机构，社会中介组织具有对组织成员之间或者组织成员与包括法人和其他组织在内的组织外个人之间产生的冲突和纠纷进行调解的功能。

(3)有组织化的志愿者组织

有组织化的志愿者组织中，参与社会治安多元治理模式的就是治安保卫委员会。治安保卫委员会，简称治保会，是指在政府和公安机关指导下，协助公安机关打击和预防违法犯罪，保护国家和公民合法利益，维护社会秩序的群众性治安保卫自治组织，是居民委员会和村民委员会及其他单位行政组织领导下专设的基层治安群防机构。当前，几乎每一个社区都存在治安保卫委员会，独立或者协同于公安机关，进行社区治安管理，取得了明显的效果。

其主要任务是:一是向群众进行保障公民合法权益，遵守社会主义法制和提高警惕性的教育。二是宣传和组织群众做好以防特，防盗，防火，防治安灾害事故为中心的安全防范工作，参与社会治安综合治理。三是检举揭发反革命分子和其他刑事犯罪分子的破坏活动。四是协助政府监督被依法管制的犯罪分子，教育、挽救、改造轻微违法犯罪人员。五是发动群众制订、遵守治安公约和安全制度。治安保卫委员会委员由选举产生。几十年来，遍及城乡的治安保卫委员会，在协助公安机关开展对敌斗争，发动和组织群众维护社会治安中，发挥了巨大的作用。这是党和政府实行群众路线，依靠群众维护和稳定社会治安，巩固和加强人民民主专政的重要措施之一，是开展基层基础工作的重要组织形式。

此外，在有组织化的志愿者分类中，还包括了其他组织化的治安志愿者，如义务消防队等，都成为了我国社会治安多元治理的力量之一。

2．营利性社会组织

营利性的社会组织以保安服务公司为代表。保安服务公司在当前社会中越来越多地承担起了维护社会治安功能，称为立体化社会治安防控体系中的重要组成力量。公安部在2000年做出了《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》(以下称《若干规定》)，进一步保安公司经营的业务范围，规范了我国的保安市场。《若干规定》对保安服务经营范围的具体划定是:(一)企事业单位、机关团体、居民住宅区、公共场所的安全守护;(二)货币、有价证券、金银珠宝、文物、艺术品及其他贵重物资和爆炸、化学等危险物品的押运;(三)展览、展销、文体、商业等活动的安全保卫;(四)研制开发应用各类安全技术防范产品;(五)安全防范咨询服务。在规定保安公司经营业务范围基础上，《若干规定》又提出了不得从事的业务活动:(一)提供个人人身保安服务;(二)经营各类枪支、弹药、管制刀具等器械;(三)经营人民警察的警用标志、制式服装和警械。此外，保安服务公司不得从事非保安业务，不得从事生产和商贸活动，不得接受企业挂靠，不得延伸办企业。

因此，我国保安业目前从事的职能有:(一)保安门卫职能。负责出入口的人员证件、车辆和物品的查验和遇有紧急情况的处置。(二)保安守护职能。负责要害目标的守护，以及在紧急情况时的处置。(三)保安押运职能。负责对贵重物品、金银货币和危险物品等护送押戒，并且承担保安押运业务中紧急情况的处置职能。(四)保安巡逻职能。负责对特定目标或区域进行巡逻警戒，并且承担在巡逻过程中对紧急情况的处置职能。(五)现场保护职能。负责对犯罪现场、治安案件现场、意外事件现场、自然灾害事故现场、治安灾害事故现场和交通事故现场的维护。(六)保安咨询职能。负责对客户的安全方面问题的解答，安全防范措施、安全制度规定以及保安器材的安装、调试、使用等业务咨询。 (七)保安技术预防职能。负责为客户制造、安装、调试和维修安全防范技术设备。(八)场所保安职能。负责车站、码头、渡口、机场的安全，负责公共娱乐场所的安全，负责宾馆、饭店的安全，负责大型体育场馆和重要集会的安全，负责集贸市场、大型展览展销活动的安全。(九)涉外保安职能。负责外国人或外国机构的安全。

(三)治安志愿者

1．辅警

“辅警”是“辅助警察”或“辅助警力”的简称。在中国，对于辅警的概念也有多重的研究，主要有以下几个观点。第一，辅警是辅助警力的简称，又称为“协警”，是公安机关招募的参与协助治安管理的志愿者公民。以辅警协助治安管理是我国现阶段公安部门为应对社会治安形势的需要、弥补警力匮乏的状况而采取的一种权宜之计。辅警是指独立于正式警察组织，作为正式警察的助手和后备力量而存在的，辅助或部分代行警察权的特定队伍其功能主要是弥补在编警力的不足，起辅助、协助作用。我国当前的大多数辅警都是指基层政府领导下，由居 (村)民委员会或单位组建的治安联防队、治安巡逻队、护街队、护村队、护校队、工人纠察队等不同形式和称谓的群众性防范组织。

辅警的主要作用:一是有效补充正规警力的不足。大批辅警的加入，使警力部署有了更为广阔的调度空间。勤务安排更趋科学合理，节约了正规的警力资源和经费。二是有力推动警务工作现代化和警察自身建设。来自不同领域、各行各业所招收的辅警必然会为警察队伍注入新鲜的活力，推动更为科学的发展。三是有助于密切警民关系。辅警成为警民关系中的桥梁，传达来自民间的呼声。

2．社区治安志愿者及大型活动志愿者等

志愿者是出于公益意识参与社会治安秩序维护、参与违法犯罪防控的个人和组织的总称。作为自愿参加社会治安防范活动的群体，他们的出现，一方面表明了市民社会的发育和日趋成熟，表明社会成员公民意识、责任意识和参与精神的觉醒和生发;另一方面则表明警方在当前较为严峻的治安形势下充分挖掘和配置社会资源进入警务领域的努力和尝试。他们的志愿精神如能得到合理的引导和有效张扬，将给警务社会化以有力地推动。社区治安志愿者自社区成立开始便发挥着重要的作用，他们深入社区最基层，从社区日常的安全巡逻、人员出入、防火防盗等方方面面维护着社区的治安工作。而大型活动志愿者是随着我国综合国力不断强盛，举办各项大型活动而随之产生的。在2008年北京奥运会期间，奥运志愿者人数达100多万，极大地补充了首都的安保力量，保障了北京奥运会的顺利进行和社会面的安全稳定。此外，在2010年上海世博会、2011年广州亚运会、2012年世界大学生运动会等盛会之中，都存在着大型活动志愿者的身影，他们对维护大型活动及社会治安的作用功不可没，成为了幕后的无名英雄。

三、对社会治安多元化治理的再思考

改革开放以来，为应对治安管理面临的各种社会情况与问题，我国社会治安管理模式共发生了三次改革更新。第一，80年代到90年代初期，社会治安管理以传统派出所为基础单位，以户籍管理为主线，以治保会为主要依托对象，发动群众积极参与社会治安管理，具有封闭状态下的静态管理模式的特点。第二，90年代，经过前十年的实践与探索，逐渐形成了社会治安控制的基本框架，主要体现为快速反应、一警多能的特点。第三，90年代末至今，新一轮的公安工作改革正式开始，部分职能部门拆分合并后，形成了派出所管防范、巡警管理社会面控制、刑侦管破案的较为完善的社会治安管理模式。

同时，我国自80年达末逐步开始实施社会治安综合治理。在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定的一项系统工程。可以说对社会治安实行综合治理，是中国在社会治安方面的一个创举。改革开放以来，在打开国门、面对全新世界和社会利益多元化的复杂形势下，我们国家没有发生像有些国家在经济转轨期间发生的社会动荡和大的社会治安问题，应当归功于社会治安综合治理这一模式。正是我们发展并坚持了对社会治安实行综合治理，所以保证了国家的长治久安。但是，随着我国社会不断转型发展，改革进入深水区，社会治安状况还不尽稳定，局部社会治安状况恶化的情况还时有发生，从根本上确保社会稳定的任务还很艰巨。因此，必须充分发动社会资源，实现治安多元治理，在新公共服务理论、治理与善治理论等先进理论的指引下，完善我国立体化的社会治安防控体系，从而最终实现社会秩序的稳定，是我国走向现代化的必经之路。

(责任编辑 蒋凌燕)

D631.41

A

1672—6057(2014)04－64－06

2014－05－30

王 斌，男，中国人民公安大学2012级行政管理专业硕士研究生，研究方向为治安学 (安全管理)。

陈淼焱，男，中国人民公安大学研究生院培养办公室，主要从事研究生培养工作。