城市女性生活质量及其制度供给存在问题的原因分析*——以武汉市为例

黄璐

（江汉大学法学院，湖北 武汉，430056）

城市女性生活质量及其制度供给存在问题的原因分析*
——以武汉市为例

黄璐

（江汉大学法学院，湖北 武汉，430056）

女性问题伴随着人类社会的诞生而产生，尽管女性的社会地位经历了较长历史时段而有所改变，但其生活质量的改进还存在一定的瓶颈。随着社会、经济的发展，诸如两性社会关系及地位等问题还尚未完全解决，女性生活质量的新问题又不断产生，这在发展日新月异的城市中体现得尤为明显。本文采用制度分析的工具，从女性生活质量制度供给主体的一般形式、有关城市女性生活质量问题的制度供给主体以及公共政策这三个方面来探讨如何通过政府管理、制度改造与创新来提升女性生活质量。

生活质量；城市女性；制度供给；公共政策

由于女性在社会生活中扮演角色的多重性与复杂性，她们需要承担一些不同于男性的责任，包括社会、单位以及家庭等各个方面的责任，尤其是在社会多元化、城市化进程加速的今天，城市女性的生活质量已经引起了各方面的广泛关注，而如何通过公共政策这样的制度供给来改进城市女性生活质量已经成为城市政府的一大工作重点。本文正是以武汉市为例，从女性生活质量制度供给主体的一般形式、有关城市女性生活质量问题的制度供给主体以及公共政策这三个方面来分析女性生活质量及其制度供给存在的问题以及导致这些问题存在的原因，并从制度供给这一角度来思考城市女性生活质量的改进问题。

一、女性生活质量制度供给主体的一般形式

制度的产生与发展最初遵循着一种自我演化的路径，即制度是在个体行为互动过程中形成，用以规范个体行为并节约交易费用的准则，这种制度多见诸于习俗、习惯等非正式制度。就这一种制度形成和发展的方式与路径来看，自我演化的制度其制度供给主体是参与行为互动与交往的个体以及构成的群体。那么，行为个体以及整个群体是如何实现制度供给机制的？这里借用博弈论关于个体行为博弈均衡的理解，在采用这一视角进行解释之前还要对不同的均衡概念进行区分。本研究涉及到了两个均衡的概念，第一个均衡是关于制度供给理论的概念，是指制度供给同制度需求双方相互作用而达到的一种相对静止的状态［1］（P198）；而第二个均衡则是博弈演化关于个体行为的均衡概念，是指在特定环境约束下博弈行为的参与各方的行为交互达到了一种稳定状态，没有任何一方愿意改变自己的战略选择，从而使支付矩阵处于相对静止的状态［2］（P204）。当然，这两个不同的概念和解释也有着密切的关联，因为制度影响着（某种程度上甚至是决定性的）行为参与个体的策略选择集合，同时制度还同环境约束是一种相互影响的关系，而环境约束的改变也将打破个体行为的博弈均衡。

这一点在女性社会地位形成与发展的过程中体现的非常明显，如在生产力并不发达的旧石器时代，科技这一外部环境变量制约了原始氏族部落中男性同女性的行为交互（或者说生产关系），出于一种劳动力（人口）再生产的价值取向，反映在双方的策略选择集上则是由女性掌控氏族的生产与生活安排。而随着科技的发展，外部环境约束发生了转变，价值取向由劳动力生产转向了物质生产，男性同女性在行为交互过程中的策略选择集也发生了改变，从而促使生产关系和两性社会关系发生了改变［3］（P81-87）。当然，需要注意的是环境约束所包含的变量包括了许多方面，科技仅仅是其中之一，此外还包括个体世界和社会认知的改变会形成一种策略的自演变动力，如随着经济、社会的发展女性的自我意识也越来越强，这些都是将促使新制度的产生与演化。根据以上分析，就自我演化的制度来看，对于女性生活质量问题的制度供给，其参与主体包括了全体女性以及同女性进行互动的所有个体与集体。

除了以上述形式出现的制度供给主体之外，还有其他主体，这与制度形成的方式以及形式相关。正如前面所论述的自我演化并非是制度形成的唯一方式，因为在很多时候行为互动不仅涉及到个体行为更包含了集体行动。在集体行动过程中，自我演化的制度供给形式往往会失效。这是因为，同私人产品不一样，制度的效用边界更为模糊，即制度供给不仅对社会中极个别个体有效，而是在整个社会范围内都具有效用性。这种模糊性也可以被理解为一种公共性，从而导致个体缺乏动力去寻找有效的制度供给。这种个体与集体的“智猪博弈”或者说“搭便车”行为会导致制度供给自我演化路径的失效［2］（P59）。这种制度供给的公共产品特性决定了需要诺斯所说的“第一行动集团”作为制度供给者的身份参与进来。［4］

制度供给失效是国家和政府作为供给主体参与进来的理由，而这种主体角色随着社会、经济、文化体系的不断发展而得到了增强。一方面，随着个体之间行为交互越来越频繁和复杂，对制度需求会随之增加；另一方面，由于分工的细化和专业化，使得制度供给的水平和要求超出了某一单个个体的理性和知识结构范畴，这都需要一个集体行动的制度供给主体出现。此外，从国家和政府在制度供给方面的发展趋势来看，也已经由被动的“守夜人”角色转变成为主动的制度供给者。国家和政府作为供给主体参与的另一个原因在于制度自我演化的过程漫长且交易费用巨大。制度的演化是一个漫长的过程，因为个体行为交互的改变需要通过反复的博弈来进行策略的修正，尤其是在行为参与者较多的情况下，个体策略的演变及其效果显现需要一个周期，伴随这个周期的还有单个个体支付的交易费用。比如，从女性甘愿接受较低的社会地位到自我意识觉醒再到通过各种形式争取自身的平等权利，这一周期跨越了人类历史上一个较长的时间段，且耗费了巨大的社会资源。尽管站在非正式制度的角度来看已经有所改善，但国家和政府的参与在其中起到了多大的作用也无法衡量和说明，不过显而易见的是，强制性的制度供给主体在保障女性的基本权益上的确起到了效果。

制度供给的主体包括了两个不同的方面，这是由制度的形式所决定的。前一个制度供给主体包括了所有参与的行为个体，而后者则是以“第一行动集团”身份出现的强制性的制度供给主体。而两者在提供的制度形式和作用上也存在差异：（1）以行为个体形式出现的制度供给者主要实现自我演化制度或者说非正式制度的提供与演变，体现在女性生活质量问题上则是与女性有关的各种社会习俗、习惯与观念；（2）以强制性制度供给主体出现的国家和政府，主要是提供正式的、强制性的制度，主要包括各种与女性有关的法律、法规，以保障女性最基本的权利与权益。从制度发挥作用的角度来看，前一种制度供给是后者的基础，根据正式制度要同非正式制度契合的理论来看，由强制性供给主体提供的制度也要遵循非正式制度的演化方向和路径。当然，正如前一段的分析，正式的制度供给也是后者的有效补充。因此，在制度供给主体上，两者是缺一不可、相辅相成的。不同的制度供给主体及其关系可以用下图加以描述：

二、有关城市女性生活质量问题的制度供给主体

从城市女性生活质量问题制度供给的主体来看，无论是管理的主体还是体制都是依照国家的相关设置和程序。就我国全国范围内女性生活质量问题制度供给主体而言，可以分为三个不同的层次：（1）法律、法规与政策制定主体。这一角色是由人大和各级政府来承担，从最高的宪法关于女性相关权益的规定再到具体的法律、法规，都需要立法机关和行政机关这样具有合法性、强制性的供给主体来加以保障；（2）专门负责女性权益保障的主体。这一角色是由全国妇女联合会（以下简称妇联）来担当，其任务主要包括团结和引导妇女发展、代表妇女参与国家和社会事务、参与和女性相关的各项政策的制定、监督和保障妇女的合法权益等；（3）具体承担相关服务的基层组织主体。这一层次的构成更为多样和复杂，包括机关和事业单位建立的妇女委员会，厂矿企业的基层工会女职工委员会及其以上各级工会女职工委员会，还包括各行业妇女自愿组成的群众团体妇女组织。此外，居委会、街道办也起到了一定的服务提供的作用。

三个层次分别从宏观、中观与微观层面对我国女性生活质量问题制度供给主体进行了划分，这种划分的依据不仅在于主体的地位与权威性，也在于其发挥作用的范围与效果。作为合法性与强制行制度供给主体出现的立法机关与行政机关，可以制定元法律（宪法）来保障女性权益，在此基础之上出台一整套法律体系。在本研究中以武汉市女性作为个案进行分析，尽管武汉市政府没有制定元法律的权限，但其作为一个制度供给主体，可以制定相关的政策与法规影响行政区域内的女性权益和生活质量。应该注意到，政府作为一个正式制度提供者和强制保障者其作用和地位是无可替代的，但在微观执行方面可以有其他主体参与进来。在我国，妇联是政府之外的有力补充，中观上不仅可以给政府提供政策咨询，在很多时候也可以直接提供针对女性的公共服务。当然，作为神经末梢的基层组织主体是制度的直接实施者，是女性公共服务的直接提供者，如女性卫生和健康的宣传、家庭暴力和纠纷的处理等等。从不同的层次及其发挥作用的范围来看，三者构成了一个较为有效的制度供给体系。

当然，城市女性生活质量问题制度供给主体还存在一些问题，主要在于中观和微观层面，这里主要总结出四个方面的问题：

（1）制度供给主体的权威性与效果。就权威性来说，作为宏观的立法机关和政府的权威性是无可质疑的，通过相应的立法程序确定的法律与法规具有强制性的特征。但就中观层面的制度供给主体来说，妇联仅仅是中国共产党和中国政府联系妇女群众的桥梁和纽带，从性质上来看妇联是民团组织而不具有行政职能。根据《中华全国妇女联合会章程》关于妇联任务和职能范围的规定：妇联主要任务在于联系团体会员，给予业务指导；调查研究不同地区妇女的情况、问题，及时向党和政府反映，提出建议；教育和引导广大妇女，开展妇女职业技术培训和多层次的妇女干部培训；代表妇女参与国家和社会事务的民主管理、民主监督，促进妇女参政；参与有关妇女儿童法律、法规、政策的制定，维护妇女的合法权益；开展妇女宣传工作，动员妇女投身改革开放和社会主义现代化建设［5］。根据《章程》的相关规定可以看到，妇联更多的是作为辅助性的制度供给主体而存在，就正式制度的供给而言，妇联的权威性与效果远不如政府部门。而作为基层服务提供者得居委会与街道办也是自我管理、建设和服务的基层群众性组织，在女性生活质量问题上的作用也极其有限。当然，这一问题是由目前我国妇女问题制度设计的整体情况所决定。

（2）制度供给主体的组织结构安排。前面已经指出，地方妇联是一个民团组织，同时也起着人大、政府同妇女进行联系的作用。就其组织制度来看，目前实行的是地方组织和团体会员相结合的形式。除了设立各地的领导机构之外，还在机关和事业单位建立妇女委员会，在厂矿企业设立女职工委员会等。但在妇联同各个团体会员之间只有业务指导却没有领导关系，而各个团体会员多是隶属于单位公会，这种组织结构安排容易降低妇联及其团体会员的实际效果，从而使得妇女问题的制度供给形式化。同第一点问题一样，制度供给主体的组织结构安排受制于目前整体的情况，是国内各个城市共同存在的问题。

（3）制度供给主体的形式。尽管立法与行政机构——妇联——居委会、街道办这样的制度供给层次较为系统，但目前涉及武汉女性生活质量问题的制度供给主体形式还存在单一化的情况，尤其是在最为基层的层面。女性存在角色多样化的特征，这决定了女性生活质量的影响因素来自多方面。就宏观层面来说，由立法与行政机构提供元法律和政策保障女性的基本权益可以涵盖女性生活的各个方面，包括平等的劳动与报酬权、免受不同形式的歧视和暴力的权利等等。但就微观层面来说，女性的权益保障和相关服务提供还需要多种不同形式的供给主体，如居委会、街道办这样的制度供给主体可以就女性的家庭、情感和卫生等方面提供相应的服务，但在女性工作方面的需求还远远不能满足。这就决定了需要多个或多种形式的制度主体参与，以满足女性不同角色的制度需求，如在不同的行业建立关于女性生活质量问题的民间组织团体，以保障该行业中女性的各种工作、卫生问题，更能有效的实现基层的制度供给。比如，以武汉市为例，目前武汉市乃至于湖北省还没有专门针对某一行业女性生活质量问题的民间组织团体。此外，其他领域也缺乏针对女性生活质量问题的制度供给机制和主体，如医疗卫生、法律等领域。尽管在妇联领导和牵头下，会经常组织不同领域对女性提供无偿的技术支持和服务，如向妇女进行女性卫生和疾病知识的宣传，或者是向女性进行法律知识的宣传或咨询等，但这种机制由于缺乏自主的供给主体，因而不具有持续性和固定性的特征。

（4）制度供给主体的功能与定位。在对制度供给主体一般形式的分析中，曾指出自我演化的非正式制度需要依靠行为个体，正式制度则需要有强制力作为支撑的政府，但在非正式制度同正式制度、行为个体同政府之间还需要一个制度联结。在这点上，我国的女性生活质量问题制度供给较为合理，通过妇联实现这样的对接，妇联是作为立法和行政机构的补充和保障而出现的，这样的功能与定位在《中华全国妇女联合会章程》中也体现了出来。但在促进行为个体改进从而推进非正式制度的自我演化上妇联及基层服务组织还较为乏力，其服务宗旨和导向更多的是权益保障而非生活质量改进。比如，更多的是关心和解决家庭暴力、社会歧视这样的女性基本权益问题，而不是改进女性生活环境、缓解工作压力这样的深层次问题。此外，关于代表女性参与国家、社会事务管理而不是创造各种渠道鼓励女性直接参与公共事务与政策的职能定位也非常明显的体现出妇联在促进非正式制度上的缺乏。

三、有关城市女性生活质量问题的公共政策

公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”［6］（P9）。具体而言，它是公共权力机关用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南，其表达形式包括法律规章、行政命令等［7］（P19-20）。从这点上来看，公共政策也是属于正式制度的范畴，由立法和行政机关制定并保证强制施行。

就城市女性问题的公共政策而言，根据其发挥作用的方式与功能可以分为两个不同类型的公共政策：（1）保障性的公共政策。多是以法律的形式出现，用以保障女性的基本权益，如宪法及其相关法律对女性权利的规定等；（2）发展性的公共政策。多是以政府的法规、发展规划等形式出现，其作用在于通过公共产品和服务的提供提升女性的生活水平和质量。从两种不同类型公共政策的关系来看，前者是后者的基础，没有基本权益的保障也就谈不上生活质量的进一步改进，而后者则是更高的要求和目标。从两种类型的特征来看，由于前一种公共政策类型是法律形式的正式制度，因而具有稳定性的特征；而后者则是政府根据当前社会、经济发展状况制定关于女性发展和生活水平提升的具体举措，因而具有针对性和阶段性的特征。对于女性生活质量的提升而言，除了需要有较完善的保障性公共政策之外，更需要有较好的发展性公共政策，目前武汉市女性生活质量问题公共政策还存在以下几个方面的问题：

（1）政策功能的导向。上面对不同的政策功能的导向进行了区别和分析，作为正式规则提供者的政府实现两种政策功能是其基本职能，但在具体的功能导向上，不同层级的政府存在差异。中央政府和全国人大在关于女性生活质量问题上的公共政策提供侧重于从宏观上进行把握，从立法的角度提供女性权益保障的各种依据，因而其政策功能导向是一种保障性的。而作为公共产品与服务直接供给者的地方政府则应从微观角度入手，除了贯彻落实整体性的女性权益保障政策之外，还应该根据地方的实际发展水平制定提升和发展女性相关方面的各种具体举措，从这点上来看地方政府关于女性生活质量问题的政策功能导向则应是一种发展性的。以武汉市为例，在女性生活质量问题发展性公共政策上武汉市政府已经做出了一定的成绩。比如，自2011年起武汉市政府将实施农村妇女“两癌”免费检查工作纳入为民办实事之一，截至2012年12 月31日共免费检查农村适龄妇女人202067人，圆满完成20万人初筛目标［8］；而且，早在2008年就由武汉市妇联和市政府联手开展了帮助女性创业的相关工作与服务［9］；此外，在武汉市政府和妇联的共同扶持下，武汉妇女创业中心构建了武汉龙洲置业妇女培训创业就业基地。［10］

不过需要注意的是，武汉市这类公共政策还缺乏长远规划性，并不具备稳定性的特征。这是由于在女性问题的公共政策上，政府的政策导向还没有转变，即没有明确自身发展性公共政策的定位，因此更多的也是在于保障女性的基本权益，而没有将方向转向针对女性提供更多的公共产品和服务以提升其生活质量和水平。此外，在相关公共政策的内容上范围还较窄，更多的主要在于女性卫生与健康、就业与创业，根据前面的分析，然而女性生活质量还包括工作、家庭生活的方方面面。如除了身体健康状况之外，城市女性由于工作和家庭的压力，心理健康也成为影响其生活质量的一个方面；再如夫妻家庭生活的和谐度也是生活质量的影响变量。然而，目前女性生活质量问题公共政策的涉及面还远不能覆盖这些方面。

（2）政策背景与环境的独特性、复杂性。公共政策的出台是有一定背景和环境的，不同的外部变量会影响到政策功能导向，甚至影响其效果。如在中东这样的伊斯兰教国家，并不存在实行男女平等政策的土壤，施行提升女性生活质量的相关公共政策其效果也会不甚明显。此外，城市女性质量的相关公共政策还与社会、经济发展阶段的相关，这都决定了出台公共政策还要考察其背景与环境。以武汉市为例，因为武汉市聚集了多所高等教育学校，这也决定了武汉市女性从业分布情况是高级知识分子占了较大比例，而不同群体的女性对生活质量的主观评价存在差异，这也决定了武汉市女性政策背景的独特性与复杂性。根据华中科技大学朱玲怡教授对高级知识分子女性生活质量的研究结论［11］（P34），高知女性对精神层面的要求相对于其他群体女性而言要更高，且对于目前的精神生活满意度较高。事实上，这种满意度一方面来自于自身素质的提升而带来的价值观的转变，另一方面则可能来自于社会地位等心理满足因素。然而，在物质生活条件方面，就武汉市的经济发展水平同沿海城市同等教育背景的女性的收入状况相比，以及同自身教育投入的匹配度相比，武汉市高知女性对物质生活的主观评价相对较低。因此，政府在制定女性生活质量改进的相关公共政策时，应该考虑到当地女性的群体构成及其各自特征，有针对性地制定符合地方背景的公共政策。

此外，城市女性公共政策背景的独特性与复杂性还体现在区域差异上，城市由于社会、经济发展的不均衡，中心城区和远城区的女性无论是在职业构成、收入状况还是教育背景上都存在较大差异，而这种差异性导致了不同区域女性对生活质量主观评价的不同。因此，政府在制定改进生活质量的公共政策时，如果仅采取同一化的公共政策在大范围内并不能起到较好的作用，区域发展的不均衡以及带来的女性主观评价差异都应被考虑在内。可见，这对于改进城市女性生活质量的公共政策的制定与实施提出了更高的要求。然而，目前针对城市女性生活质量问题差异性的公共政策供给还没有引起相关制度供给主体的重视，这都会影响城市女性生活质量问题制度供给的效果。

综上，通过从女性生活质量制度供给主体的一般形式、有关城市女性生活质量问题的制度供给主体以及公共政策这三个方面来剖析城市女性生活质量的问题，可以进一步明确有关城市女性生活质量的相关制度同制度供给主体之间的关系，同时也有助于公共政策制定者采取科学合理的制度供给形式以持久而有效的提升城市女性生活质量。

［1］［德］柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策［M］.上海：商务印书馆2000.

［2］张维迎.博弈论与信息经济学［M］.上海：上海人民出版社，2004.

［3］罗萍，崔应令.人类社会两种生产价值新论［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2011，（1）.

［4］Davis，Lance E.， &North， Douglass C.1971.Institution Change and American Economic Growth.New York:Cambridge University Press，p.6.

［5］中华全国妇女联合会章程［S］.2008年10月31日中国妇女第十次全国代表大会通过.

［6］林永波，张世贤.公共政策［M］.台湾：台湾五南图书出版公司，1982.

［7］张金马.政策科学导论［M］.北京：中国人民大学出版社，1992.

［8］武汉市农村适龄妇女“两癌”免费检查工作总结报告http:// www.hbwomen.org.cn/2013/0515/164357.shtml，2013-05-15.

［9］武汉市优秀创业女性获表彰http://www.women.org.cn/allnews/ 05/13373.html，2008-06-23.

［10］武汉“失地女”创业就业有了新舞台http://www.china-woman.com/rp/main？fid=open&fun=show_news&from=view&nid= 79459，2012-02-13.

［11］朱玲怡，孙进.高级知识女性人口工作生活质量调查［J］.中国人口科学，1995，（3）.

（责任编辑 李保林）

D669.68

A

1671-0681（2014）03-0144-04

黄璐（1979-6），女，广西桂林人，江汉大学法学院讲师，管理学博士。

2013-12-13

湖北省2012年度社会科学基金项目（2012168）。