中国梦阈境下服务型政府建设的困境及破解之策*

徐志达

（长江师范学院 政治与公共管理学院，重庆 涪陵，408100）

中国梦阈境下服务型政府建设的困境及破解之策*

徐志达

（长江师范学院 政治与公共管理学院，重庆 涪陵，408100）

实现中华民族伟大复兴的“中国梦”需要服务型政府的推动，建设执政为民、职能科学、民主法治、协调高效的服务型政府，是实现“中国梦”的现时要求和体现，二者都是以最广大人民的根本利益为出发点和归宿的，具有内在的统一性。在全面建成小康社会这个21世纪头20年“中国梦”的攻坚发展阶段，服务型政府建设面临着一些亟待破解的发展困境。为破解其困境，必须采取相应措施，构筑国家、政府、社会、个人之合力，以推动建设服务型政府，实现中国梦。

服务型政府；中国梦；权力制约；执政理念

改革和完善政府的职能与作用，建立善治政府，是人类政治实践追求的重要目标。近年来，随着新一轮世界公共行政改革浪潮的兴起，建设服务型政府，已经成为中国各级政府改革的理念、方向和重要举措，这既顺应了世界公共行政改革的发展潮流，又满足了人民群众的迫切愿望。有点遗憾的是目前学术界对服务型政府建设的研究尚不够深入，虽然也有学者从不同侧面、不同层次对服务型政府进行探讨和研究，但从总体上来讲始终没有形成一个较为系统的阐述，缺乏统一的认知。服务型政府的内涵、服务型政府建设过程中亟待解决的主要问题以及如何建设服务型政府等，都是我们必须要正视、回答和解决的问题，而对这些问题的回答与解决，将直接关系到政府治理过程中的政府能力建设以及中国梦的实现。本文基于中国梦的视角，对当前我国服务型政府建设过程中亟待解决的主要问题进行深入地分析和探讨，并对如何建设服务型政府提出自己的看法和观点，希冀能对服务型政府建设提供可资借鉴的参考。

一、服务型政府：“中国梦”的现时要求

建设服务型政府，是党中央国务院根据世界行政体制改革的发展趋势和我国经济社会发展实践而提出的目标和任务。以习近平总书记为核心的新一届中央领导集体提出实现中华民族伟大复兴的中国梦，对服务型政府的建设具有巨大的推动作用。

（一）“中国梦”和服务型政府的主要内涵

每个人都有自己的梦想，每个民族也都有自己的梦想。有所思即有所梦，梦的内容反映的是追求、体现的是抱负。“中国梦”反映的是中国人的追求、体现的是中国人的抱负。2012年11月29日，中共中央总书记习近平带领新一届中央领导集体参观中国国家博物馆《复兴之路》展览现场时指出：“实现中华民族伟大复兴，就是中华民族近代以来最伟大的梦想。”［1］2013年3月17日，习近平同志在第十二届全国人民代表大会第一次会议上进一步指出：“实现中华民族伟大复兴的中国梦，就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福。中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。”［2］中国梦体现三层涵义：一是在基本内涵上，中国梦是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的梦；二是在遵循原则上，中国梦是在坚持中国道路、弘扬中国精神、凝聚中国力量的前提下经过努力可以实现的梦；三是在基本属性上，中国梦是中华民族的梦，是中国人民的梦，是世界人民的梦的有机组成部分。［3］

温家宝同志早在2005年十届人大三次会议上所作的《政府工作报告》中，就对服务型政府的内涵作过阐释：“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设。增强政府工作透明度，提高政府公信力”。党的十七大报告明确提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”党的十八大报告则强调指出：“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”

综上所述，服务型政府就是坚持为民服务、崇尚民主法治、奉行公正透明的有限责任政府。其具有以下五项基本特征或基本标准：一是职能科学。就是要简政放权，政府不再是无所不能的“全能政府”，而是有所为、有所不为的“有限政府”或“责任政府”，实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变，强化政府的经济性公共服务职能、制度性公共服务职能以及社会性公共服务职能，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；

二是民主法治。就是要正确理解和运用民主集中制原则，在民主的基础上集中，在集中的基础上发扬民主，树立法律至上理念，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。三是结构优化。就是要积极稳妥地推进大部制改革，优化行政层级和行政区划，健全部门职责体系，深化乡镇行政体制改革，“实现行政决策权、执行权、监督权‘三权分设’，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政权力结构”；［4］四是廉洁高效。就是要严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本，提高政府公信力和执行力；五是人民满意。就是说我们的政府是人民的政府，应以“人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应”为施政目标。

（二）建设服务型政府和实现中国梦的辩证统一

服务型政府从根本上说是人民的政府。以民为本，为人民服务是各级政府的神圣职责和光荣使命。党和政府一切工作的出发点和归宿，都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。实现中华民族伟大复兴，就是中华民族近代以来最伟大的梦想。中国梦归根到底是人民的梦，而人民的梦是需要服务型政府来推动的。最广大人民的根本利益是实现“中国梦”的基石。建设服务型政府和实现中国梦都是以最广大人民的根本利益为出发点和归宿的。实现中华民族伟大复兴的梦想需要服务型政府的推动，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府助力“中国梦”，当今要建设的服务型政府就是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的现时要求和体现，二者具有内在的统一性。

二、中国梦阈境下服务型政府建设面临的主要困境

在实现中华民族伟大复兴的“中国梦”过程中，特别是进入新世纪新阶段以来，服务型政府建设初见端倪，但与中国梦的实现要求之间还有所差距，在执政理念、执政方式、政府职能、民主法治观念以及权力制约监督机制等方面尚存在着一些亟待破解的发展困境。

（一）官本位思想较严重

我国的改革开放已历经30多年，社会主义市场经济日趋成熟，但由于我国长期受封建传统观念的影响，一些政府部门官员不同程度地还存在着重管理轻服务、重权力轻责任的现象，从内心深层来看这是较严重的“官本位”思想。“官本位”思想长期囤积在官员的头脑中，甚至普通百姓也以“官”为本，把“官”作为自己人生的奋斗目标，所谓“万般皆下品，唯有做官高”就是其真实的写照。“官本位”，就是以官为尊、以官为贵、以官为本为主要内容，以是否为官、官职大小为人生最高价值追求和评价人生价值大小以及个人地位高低的一种封建思想意识。正如江泽民指出：“所谓‘官本位’，就是以官为本，一切为了做官，有了官位就什么东西都有了，‘一人得道，鸡犬升天’。这种意识，流传了几千年。至今在我国社会生活中仍然有着很深的影响。一些共产党员和党的领导干部，也自觉不自觉地做了这种‘官本位’意识俘虏。”［5］其具体地表现为以下几个方面：在思想意识方面，主要表现为一切以权力为中心，权力至上；在谋求权力的行为方式方面，主要表现为买官、卖官、跑官、骗官和保官，近几年，官场上又流行这样一句话，“光跑不送，原地不动；又跑又送，提拔重用；不跑不送，免职调动”就是其真实写照；在主观动机方面，主要表现为把“官”作为谋取私利的方法和手段；在体制机制方面，主要表现为“惟命是从”、“惟上是从”的制度设置与安排；在价值取向方面，主要表现为将做官、升官作为人生最高价值追求和唯一奋斗目标；在地域领域方面，主要表现为职级的平庸化和泛化；在表现形式方面，主要表现为权力一把抓、用人一句话、决策一言堂；在行动作风方面，主要表现为领导作风上的官僚主义和思想作风上的形式主义；在生活作风方面，主要表现为享乐主义和奢靡主义之风；在社会心理方面，主要表现为官职崇拜的一种社会群体心理现象。［6］

“官本位”是盘踞在政府官员头脑中的一种封建、落后的思想观念，是生长在我们党和国家肌体上的一颗毒瘤，是影响我国社会主义市场经济发展、政府职能转变、文化发展进步的最大思想障碍，也是贪污腐败滋生的温床。建设服务型政府，实现“中国梦”，首先必须破除“官本位”思想，如果不从思想上彻底革除“官本位”，它将最终葬送中国特色社会主义发展的伟大事业。“官本位”是建设服务型政府，实现“中国梦”的思想障碍。

（二）政府职能过于宽泛

政府职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映政府在一定时期内的主要活动，它不是固定不变的，而是随着形势和任务的变化而变化。改革开放以来，我国逐步走上社会主义市场经济的发展道路，不断发挥和巩固市场在资源配置中的决定性地位。然而，由于政府职能定位不明确、行政管理法制不健全等原因，政府在很大程度上扮演着“全能政府”的角色，政府职能依然发挥着强势的支配作用，一些政府及其部门管了许多不该管、管不了也管不好的事情，越位、错位、缺位的现象比较突出，使政府这只“有形的手”变成了“闲不住的手”。其具体表现在以下三个方面：一是在经济管理领域，政府与企业、政府与事业单位之间的关系尚不明晰，直接干预微观经济活动的现象仍时有发生，政企分开、政资分开、政事分开的步伐有待进一步加快。行政审批事项过多、程序过于烦琐。一些地方政府对自然资源和环境的保护力度还不够；二是在社会管理领域，解决利益冲突问题，政府惯用行政管制的手段，忽视民主的手段、协调的手段、劝服的手段，这种惯常做法又往往容易导致干群关系紧张。对非营利组织的管理注重事前审批而轻视事后监管，在一定程度上限制了非营利组织的健康有序发展；三是在政府管理过程中，中央政府与地方政府的权力划分不够明确，同级政府不同行政部门的职责和权力不清，导致政府部门之间在有利可图时争权越权、有责无利时相互推诿、争功诿过的现象时有发生，使一些本该由政府管住管好的事却没有管到位，而一些不该由政府管的事政府又进行了过多的干预。

政府职能管得过多过细、统得过宽过死必然导致政企不分、政资不分、政事不分、政社不分，市场失灵，企业缺乏活力和竞争力。在这种职能体制下，只准许政府部门和体制化了的社团存在，其他非政府组织几乎没有任何生长空间，制约了社会发展的活力和动力，同时也弱化了社会的自我约束功能，使大量社会服务产品需求得不到满足。显然，“全能政府”是制约服务型政府建设和“中国梦”实现的职能障碍。

（三）民主法治观念淡薄

从现代意义上的国家来讲，服务型政府既是为民政府、有限政府、同时也是法治政府，必须在“人民本位、社会本位、权利本位”理念的指导下，通过法定程序，在整个社会民主秩序的范围内，按照全体人民意志组建起来，以为民服务为宗旨，履行服务职能并承担相应责任。全心全意为人民服务始终是我们党和国家的宗旨和职责，但由于受几千年封建传统文化的影响，再加之建国后民主法治建设曾一度遭到践踏和破坏，我国政府在履行职责过程中，民主法治观念还比较淡薄，主要表现在：家长制作风和思维方式在有些地方的政治社会生活中仍然发挥着相当大的作用；某些地方权力机关的领导者（包括领导机关）以“父母官”的身份为被领导者作主，对被领导者进行管理，正所谓“当官不为民做主，不如回家卖红薯”；一些领导干部在决策过程中“一言堂”、“一人堂”的现象比较突出，民主集中制原则有其名无其实；还有一些官员秉承“有权不用，过期作废”的理念，将“管老百姓”视为自己的主要甚至唯一职责，主动为民服务的意识淡薄。出现这种状况的主要原因是一些行政官员缺乏全面的法治理念，不是首先将宪法和法律视为最高权威，而是首先用党纪约束、政纪约束，甚至是红头文件大于国家法律。

从一定意义上说，行政官员民主法治观念淡薄，会直接导致一些政府部门的服务质量和效率下降，从根本上危害依法治国、建设社会主义法治国家宏图伟业的根基，影响社会主义信念和社会主义法制化建设的进程，危及到国家的长治久安。在实践中，必然会导致以权压法、以言代法、权大于法甚至徇私枉法的不良后果出现。可见，民主法治观念淡薄是制约服务型政府建设和“中国梦”实现的民主法治障碍。

（四）权力制约监督不力

现代意义上的政府更应该是阳光型政府、透明型政府，让权力充分暴露在阳光下。但事实并非尽然，对行政权力的制约监督绝不如我们想像的那样美好，其主要体现在两个方面：首先，行政机关职能相互交叉，决策权、执行权、监督权没有分割开来。在这种政治体制下，政府往往既是政策的制定者又是政策的执行者，既充当裁判员又充当运动员，缺乏相应的制约和监督机制。虽然现行政治体制也设有监察机关，但它只是被设在行政机关内部，且受行政机关的领导和管理。国家监察部是在国务院的直接领导和管理之下，县级以上地方各级人民政府及其所属部门的监察机关分别在本地区、本部门行政首长和上一级监察机关的领导下，主管所在地区和部门的行政监察工作。可见，我们的监察机关并不是平行于行政机关的独立监察部门，而且执法监察、效能监察、廉政监察工作监督的重点主要是事后监督，出了问题才去纠正、去查处。这种事后监督，实际上是一种消极被动的监督，而不是积极主动的监督；其次，人民代表大会对行政机关监督不力。根据我国宪法的规定，国家行政机关是人民代表大会这个国家权力机关的执行机关，一切工作必须接受人民代表大会（即国家权力机关）的监督，并对其负责。因此，相对其他监督而言，人民代表大会的监督，是国家对行政机关的全面监督，是最具权威性、效力最高的监督。但在实际工作中，由于监督立法不完备以及其他一些因素影响，人民代表大会并不能真正独立行使监督权力，人民代表大会的监督乏力疲软。在一些地方，本应由人民代表大会讨论决定的一些重大问题，往往并未提交人民代表大会讨论决定就交付执行，结果只能靠人民代表大会会议及其常委会的事后监督，人大的监督作用并没有得到真正充分发挥。

权力不受制约监督，必然会导致权力滥用、行政不作为以及权力腐败现象的发生。正如英国思想家阿克顿勋爵所说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”［7］不受制约和监督的权力，也必然会影响服务型政府建设，影响中国梦的实现。换句话说，权力不受制约监督，就不可能建成服务型政府，就不可能实现中国梦。因此，权力制约监督不力是影响服务型政府建设和“中国梦”实现的体制障碍。

三、破解中国梦阈境下服务型政府建设困窘的对策思考

当前，实现中华民族伟大复兴的梦想，要求建设服务型政府。为此，需要在执政理念、政府职能、民主法治以及权力制约监督等方面加强政府建设，以建设一个执政为民、职能科学、民主法治、协调高效的服务型政府。

（一）树立“民本位”理念，破除“官本位”

建设服务型政府，实现中国梦，首要的就是必须在思想上树立“民本位”理念，破除“官本位”。我国古代关于“民贵君轻，载舟覆舟”、“民惟邦本，本固邦宁”的论断，就包含有“以民为本”、“尊民”、“爱民”思想。所谓“民本位”，就是把人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿，人民利益至上，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。首先，要破除官员的“官本位”思想，实现从“官本位”思想到“民本位”思想的转变。一切权力来源于人民并用来为人民服务，人民是国家的主人，各级行政官员是人民的公仆，这就是各级行政官员必须要树立的正确权力观。正如马克思在《法兰西内战》中总结巴黎公社革命经验时指出，公社的权力“归还给社会的负责任的勤务员”，而公社委员的工资“自上至下一切公职人员，都只能领取相当于工人工资的报酬”。［8］这就要求政府官员在尊重人民群众的基础上牢记权力的来源，合理合法运用人民赋予的权力，更好地“服务”于人民，切忌对人民使用“控制”、“指挥”、“命令”，把为人民服务、做人民公仆作为自己最高的政治理想和价值追求。围绕“权力是谁授予的”这个根本问题，切实加强思想观念变革，树立“权为民所赋”、“权为民所用”的观念：在官员与人民的关系上，实现从“主人”向“公仆”的转变；在权力与责任的关系上，实现由“重权轻责”向“慎权重责”的转变；在“当官”与“发财”的关系上，实现从“当官发财、发财当官”到“当官别发财、发财别当官”的转变；在职业选择上，实现从“万般皆下品，唯有当官高”到“三百六十行，行行出状元”的转变。［9］

其次，建立“能官能民、能上能下”的社会机制。现在有不少现任官员只能为官而不能为民，也不会为民，其中一个重要原因之一就是，我们现行的政治体制培养了太多只能官而不能民、只能上而不能下的“职业官”，除了做官，他们可能什么也做不了。而在西方某些发达国家的官员，“为官”只是他们众多社会生活技能或方式中的一种，而非唯一的方式，除了做官之外，还可以去大学当校长、做教授，可以当律师、做演员，可以当企业家、商人，还可以当农场主、私人小老板，甚至做保险推销员、酿酒工、油漆工等等。譬如，在美国就有很多总统卸任后都选择了第二职业或重操前业。华盛顿总统卸任之后当回了自己的种植园主；杰弗逊总统卸任之后创办了弗吉尼亚大学并担任第一任校长；麦迪逊总统卸任后作了弗吉尼亚大学的第二任校长；罗斯福总统离开白宫后出版了三十多本书；格罗弗·克利夫兰总统卸任后在保险公司供职；本杰明·哈里森总统卸任后任律师；克林顿总统卸任后在世界各地进行公开演讲，从2000年到2007年，演讲所获得的收入高达5100万美元。如果我们国家的官员除了“做官”之外，还能有自己的一技之长，社会营造一种“能官能民、能上能下”的良好氛围，国家建立一种“能官能民、能上能下”的社会机制的话，最起码可以缓解我国“官本位”思想泛滥的社会囧态。

（二）建立有限政府，加快推进职能转变

转变政府职能是深化行政管理体制改革、加强服务型政府建设的重点。李克强总理2013年3月17日在回答中外记者提问时指出：“转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”。鉴于此，转变政府职能，建设服务型政府必须要在三方面下功夫：一是政府要管住管好自己该管的事，切实加强职能建设。政府及其部门对自己该管的事项一定要管住、管好，对不该自己管的事项一定要真正地放权，决不能搞“明放暗不放”、“嘴放心不放”、“形放实不放”，坚持有所为有所不为，运用经济、法律手段和必要的行政手段加强和完善宏观调控，减少对微观事务的管理和经济活动的直接干预。深入贯彻行政许可法，进一步减少和规范行政审批事项，完善行政审批方式，简化和规范程序，制定操作规程，并向社会公开，将政府职能切实转变到“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”［10］的轨道上来；二是创新政府管理社会的方式，大力培育和支持社会组织的发展。各级政府及其部门要顺应服务型政府建设的要求，破除“全能政府”观念，改变“包打天下”的政府管理模式，转换政府管理社会的方式，大力培育和支持社会组织的发展，积极鼓励、支持和引导社会组织依法参与社会建设和管理。一方面，要改革社会组织登记管理体制，降低社会组织准入“门槛”，为社会组织发展提供广阔空间。另一方面，公平对待社会力量，加大政府购买服务力度，促进社会力量提升社会服务水平。做到“凡社会能够办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力”；［11］三是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。如何调整产业结构、整合生产要素，如何进行企业改组、技术改造等，都应由市场这只“无形”的手“说了算”，作出最终的决定和选择，尤其是新开发的项目，更要以市场运行为发展导向，由企业自主定夺。而政府这只“有形”的手，主要是履行宏观调控职能，根据市场经济规律要求，适时转变和调整经济工作的领导方式与方法，充分发挥好政府的政策导向和规划引导作用，为企业营造一个良好的发展环境和公平竞争的市场秩序，搭建好发展平台，既当好“服务员”，又当好“裁判员”，即充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，尽量避免和减少政府对市场的直接干预和影响，“把错装在政府身上的手换成市场的手”。［12］通过加强和完善政府的宏观调控职能、充分发挥市场的调节功能以及培育合理的现代社会结构，就能提升政府自身能力、充分发挥市场的决定性作用、提高社会自我管理能力，推动政府管理与市场调节、社会自治的良性互动和有效衔接，构筑政府、市场和社会之合力，着力构建“小政府、大社会、活市场”。

（三）加强民主法治观念建设，依法行政

服务型政府是一个民主法治政府，各级政府及其部门要切实加强民主法治观念建设，依法行政，具体必须从两个方面着手：一要正确理解和运用民主集中制原则。民主集中制是指民主制加集中制的政治组织体制，正如列宁所言：“我们在自己的报刊上一向维护党内民主。但是我们从未反对过党的集中，我们主张民主集中制”。［13］列宁民主集中制里的民主制是间接民主制。其中，第一步是实行间接民主制的选举；第二步是作为权力机关的代表机关及其委员会，集体决定重大问题，实行少数服从多数的原则；第三步是权力机关决定问题必须体现大多数人的意志和利益，这三步既是间接民主制的基本特征和标志，也是对各级权力机关的制约性要求，称之为间接民主制的“三部曲”。在这三项制约性要求中，第一项就是改变民主制的形式，第二、第三项就是保留民主制的实质；列宁为党设计的集中制是民主性的集中制，并将其内涵概括为两句话：“行动一致，讨论和批评自由。”意思是说在决定通过之后，少数在行动上同多数保持一致的同时，有权对决定进行自由地讨论和批评。“行动一致”可以防止无政府状态的发生，而“讨论和批评自由”能为掌握真理的少数转化成为多数创造条件，前者使党的组织永远保持战斗力，后者使党的肌体永远保持活力。［14］显然，列宁设计的民主集中制实际上就是“在民主基础上集中和在集中指导下民主”的权力运行机制，亦为我党和国家机关接受的权力运行机制。这种运行机制一旦遭到破坏，民主集中制就会异化变质。前苏联斯大林搞个人专断，不在民主制基础上集中，而在“君主制”（即个人）基础上集中，民主集中制演变成“君主集中制”。追根溯源，苏联解体与此不无很大关系。鉴于此，正确理解和运用民主集中制原则，是帮助广大的党员干部和政府官员树立民主观念的重要途径。只有正确理解和运用民主集中制原则，我们才能更好地发扬民主，听取民意，才能更好地决策，更好地建设为民服务的服务型政府。

二要切实在头脑中树立法律至高无上的理念。法律至上是法治的核心理念，具有至高无上的权威。政府官员必须首先带头维护宪法和法律权威，切实在头脑中树立法律至高无上的理念，践行法律的最高权威，务必做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，积极树立政府部门及其人员的公信力。对于行政官员来说，应该首先是用法律来规束自己的行为，而不是首先用党纪、政纪乃至红头文件来规束，甚至用党纪、政纪、红头文件来压制国家法律，更不能有法不依，执法不严，违法不究。而在现实社会的政治生活当中，往往不是无法可依，更多的则是有法不依，执法不严，违法不究，这就给政府官员重要提示：要建设法治的服务型政府，必须始终将宪法和法律置于至高无上的地位，头脑中树立法律至高无上的理念，行动中一切以法律为准绳，绝不能以权压法、以言代法、权大于法甚至徇私枉法，这是依法行政的重要前提和保证，是建设服务型政府的必然要求。

（四）完善权力制约协调机制，加强监督

权力必须得到制约，否则就会出现权力腐败或寻租行为。正如法国著名法学家孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。防止权力滥用的办法，就是用权力约束权力。权力不受约束必然产生腐败。”［15］党的十七大报告指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”［16］党的十八大报告则再次强调指出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”［10］鉴于此，为加强和完善权力制约协调机制，防止权力腐败和被滥用，必须科学、合理地将决策权、执行权、监督权分开，以权力来控制和约束权力。具体来讲，可以从三个方面着手：

首先，决策权集体行使。在决策权的行使上，必须在建立社会听证制度、专家咨询制度的基础上，在督察机关的监督下，根据科学决策、民主决策的要求，统一由各级人民代表大会和党政进行集体决策。具体来讲，人民代表大会决定本行政区域内的经济、政治、文化、社会事务等重大事项，人大常委会决定本行政区域内的一般事项，党政联席会议或办公会议行使政府各部门原来行使的决策权，政府各部门执行已形成的决议，督察机构履行监督职责。政府日常事务由各级政府建立的每日交接班制度来负责处理。当日值班的政府领导主持由其各部门值班领导参加的交接班会议，会议内容主要是听取各部门汇报前一天工作，安排当天的具体工作事项，会议时间一般控制在1小时以内。政府常务会议或办公会议决定各部门及时提交的需要政府研究的事项。通过这种形式，就可以彻底改变政府分管领导过去那种对一般事务进行个人决策的做法，避免决策的片面性和决策中的冲突。

二是执行权分散行使。所谓执行权分散行使，是指政府的各项决策分别由政府各部门执行，实现政府各部门从过去的集决策权、执行权、监督权于一身的机构到纯粹的执行机构的转变。在我国长期的政治实践中，重决策轻执行、重制定轻落实的现象比较突出，最明显的体现就是以会议贯彻会议、以会议落实会议，结果造成“决策空转、人心涣散”的不和谐局面。因此，必须要由相应的机构——政府的各部门将人大、政府决策的事项落到实处。政府各部门领导只是决策的执行者，是贯彻落实决策的组织者和实施者，而不再是决策者，原来政府领导掌管的人权、事权、财权，经政府决定后一律分别由政府相关的人事部门、财政部门负责实施，而人事处分权则由监督检查机关统一实施。同时在设置执行机构时，应构建扁平化的政府行政机构，尽量削减执行的机构和层次，坚持做到能由政府部门直接执行的，尽量不要或避免设置二级机构，以最大程度地避免权力的重叠交叉。显然，权力的分散行使，能够大大地削减政府部门“一把手”的权力，提高政府的工作效能。

三是监督权独立行使。监督权是防止决策权、执行权滥用和乱用的重要措施。我国政府现行的监督体制中，拥有的监督主体很多，但并没有形成一个合理的结构和系统，更无法形成合力，造成监督不到位、监督疲软等现实。根据党的十七大和十八大报告关于建立健全决策权、执行权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制的总体要求，应整合现有的监察、检察、审计机构以及政府各部门的监督机构，设置独立的专门监督机构。具体做法：将国家监察部从国务院独立出来，设立国家监察委员会（以下简称监察委）。国家监察委的职责是监督国务院及其各部委，最高人民法院、最高人民检察院的工作。全国人大常委会、国务院、国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院的干部均由全国人民代表大会选出，且不能交叉任职，向全国人民代表大会负责报告工作并受其监督、质询、弹劾、罢免。地方各级监察厅局同样可以实行上述原则。而在监督机构内部可以设置监察、检察、审计、稽查等各种分支机构，不仅要对决策、执行内容是否合法进行监督，还要对决策、执行的程序是否规范进行监督，不仅要对违法行为进行监督，还要对渎职行为进行监督，不论是政府官员、法院法官，抑或是监督人员，只要违规、违法，就坚决予以辞退，从而构建一个功能齐全、结构紧密、监督有力的强大监督系统，增强整体监督效能。也只有这样做，才能够实现决策权、执行权、监督权互相制衡和相互协调，强化监督的权威性和严肃性，同时也为彻底改变过去人民政协、民主党派、社会团体、社会舆论、公民个人等多头监督而监督疲软的局面提供了组织保障。［17］

四、结语

建设服务型政府是一项长期的、复杂的系统工程，需要多方面的共同努力才能够完成。从思想观念上看，必须破除“官本位”，树立“民本位”理念；从政府职能上看，必须扭转全能政府，建立有限政府；从民主法治上看，必须正确理解和运用民主集中制原则，树立法律至上，依法行政；从权力制约上看，必须实现决策权、执行权、监督权的“三权分设”，加强权力的制约与协调，构筑国家、政府、社会、个人之合力，以推动建设服务型政府，实现中国梦。

［1］习近平.承前启后继往开来继续朝着中华民族伟大复兴目标奋勇前进——在参观〈复兴之路〉展览时的讲话［N］.人民日报，2012-11-30.

［2］习近平.在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话［N］.人民日报，2013-03-18.

［3］孟东方.中国梦的内涵、结构与路径优化［J］.重庆社会科学，2013，（5）.

［4］迟福林.改革红利——十八大后转型与改革的五大趋势［］.中国经济出版社，2013.

［5］江泽民文选：第3卷［M］.人民出版社，2006.

［6］杨根乔.当前“官本位”对干部队伍的危害及治理［J］.当代世界与社会主义，2010,（6）.

［7］Dalberg-Acton，John Emerich Edward（1949），Essays on Freedom and Power，Boston：Beacon Press，p.364.

［8］马克思恩格斯选集：第3卷［M］.人民出版社，1995.

［9］实现“官本位”向“民本位”的转变［N］.河北日报，2009-05-30.

［10］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2012-11-18.

［11］李克强.凡社会能办好的尽可能交给社会力量承担，新华网，2013-07-31日.［EB/OL］http://news.xinhuanet.com/2013-07/ 31/c_125097155.htm.

［12］国务院总理李克强答中外记者提问（实录），中国网2013-03-17.［EB/OL］http://www.china.com.cn/news/2013lianghui/ 2013-03/17/content_28269358.htm.

［13］列宁全集：第27卷（中文第二版） ［M］.人民出版社，2005.

［14］张慕良.列宁设计的民主集中制是啥样［N］.北京日报，2011-02-28.

［15］［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深译.商务印书馆，1961.

［16］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2007-10-25.

［17］构建政府决策权、执行权、监督权“三权”分立的思考［EB/ OL］http://www.douban.com/note/190953324/

（责任编辑 李保林）

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1671-0681（2014）03-0090-07

徐志达（1973.12-），男，河南光山人，长江师范学院政治与公共管理学院，法学博士。

2013-12-27

教育部人文社会科学研究课题“中国特色社会主义政治发展道路的理论逻辑和实践方略研究”（项目编号：11YJA710079）；重庆市社会科学规划项目“全面建成小康社会背景下新生代农民工政治参与研究”（项目批准号：2013YBZZ017）。