甘肃省中医药工作中的地方立法研究

马爱萍 云立新

甘肃中医学院经贸与管理学院，兰州，730000

“十一五”期间，在甘肃省省委、省政府领导下、甘肃省卫生厅及相关部门积极推动了中医药改革试点，出台了一系列推动中医事业发展的新政策、新措施，这些政策、举措对促进甘肃省中医药事业整体发展发挥了重要作用，使中医药在卫生改革，促进居民健康，带动经济发展，弘扬中医文化等方面显现出了巨大成效。2010年甘肃省被国家中医药局确定为全国唯一的中医药综合改革试点示范省，这足以说明该发展政策和措施在甘肃省促进中医药事业发展中的主导作用。但是，与政策的主导作用相比较，甘肃省中医药发展政策、措施总体上比较分散,不能统筹、协调中医中药全面发展,对中医药事业的扶持仅有原则性、宏观性的规定,缺乏有效性、可操作性。这在一定程度上制约了甘肃省中医药事业健康有序发展。因此，对甘肃省中医药地方立法进行研究，对推动中医药更好服务于甘肃省卫生事业具有十分重要的意义。

1 甘肃省中医药发展政策地方立法的必要性

2009年深化医药卫生体制改革工作启动后，甘肃省根据其经济总量小、人均水平低、自然条件差、财政收入少、医疗条件差的省情，开展并完成了“健康中国2020”甘肃战略发展规划，提出用最简单的方法解决最基础的问题、用尽可能少的费用维护居民健康、走中医特色的甘肃省医改思路。为此，甘肃省作为国家中医药局确定的中医药改革综合试点示范省，在全国中医药事业改革中体制的先导性作用，甘肃省中医药改革经验为其他兄弟省份中医药事业发展提供参考和借鉴，也为我国中医药事业健康快速发展提供了助力。因此，对甘肃省中医药进行地方立法研究，对于深化、完善甘肃省中医药体制改革、推动中医药事业的发展和人民群众身体健康水平的提高都具有积极作用。

1.1 甘肃省中医药事业的发展需要法规保障

甘肃省经济欠发达，对健康服务地方投入有限，卫生资源配置处于全国较低水平,与东部地区的差距也在不断加大，这在很大程度上制约了居民对医疗卫生服务的现实需求。以高投入为重要特征的现代医药不仅给全社会带来沉重的医疗负担，也难以满足民众的医疗保健服务需求。而中医药具有简、便、廉、验的特点，可让大多数人真正享受到基本医疗服务，对解决老百姓“看病难、看病贵”、中医人才队伍建设问题等，以及推动陇药产业发展都起到了积极推动作用。但是，甘肃省现行扶持、促进中医药事业的政策实效性仍然不强，其问题主要根源于两方面。一是，现有政策规定过于笼统、原则，不够细化，缺乏可操作性，在缺乏相应激励奖惩机制的情况下难免会被束之高阁。二是，现有政策缺乏法制保障。大部分中医药政策实施依据均为意见、通知等。这即不利于中医药政策的相对稳定性和持续性，也不利于审慎设计有关具体规则。与这些政策、措施相比较而言，法规更能促进和保障甘肃省中医药事业的发展。这是因几方面因素决定的。①法规比政策更具稳定性。甘肃省出台的一系列的中医药政策，其中一些重大政策实施后，实践证明是符合最广大人民的根本利益的，也是符合甘肃省省情的。这些政策对促进中医药事业发展起到了相当大的作用，中医药事业发展需要稳定的政策支持，要确保我国的中医药事业持续发展必须把这类政策有效地延续下来。虽然这些政策实施时均具有灵活性，易变化的特点，但也存在执行力较弱的缺陷。法规和政策相比，法规具有稳定性的特点，非经严格的法定程序不得轻易被废止和修改，而保持政策稳定性最根本途径就是将相关政策进行地方立法规。②法规比政策更具规范性。政策可主要由或完全由原则性的规定构成，其内容具有原则性与宏观性，而法规则以规则为主，内容规定具体化，对权利义务作了详尽规定，具有规范性的特点。因此，对中医药扶持与促进政策进行制度建构是中医药建设与发展中的重要任务。

1.2 中医药地方立法化是促进甘肃省中医药现代化和国际化的需要

进入21世纪后，随着医学模式从传统的生物医学模式逐渐转向生物——心理——社会医学模式，中医药在国际市场全面复苏，这给中医药的再次发展提供了极大机遇。中医药在国内再次受到了重视，在中国共产党第十七次全国代表大会报告中就将发展中医药和民族医药作为一个重要内容提出来。同时，国务院及甘肃省也出台了一系列扶持和发展中医药的政策、法规，中医药事业发展进入新的机遇期。甘肃省作为中国中医药历史、文化大省之一，发展中医药具有很强的比较优势。但是，推动和扶持中医事业的发展，促进中医药现代化与国际化仍然面临许多困难，如何通过政府的创新举措，构建完善的政策支持体系，加快法制化进程，破除体制机制障碍，推动中医药事业又快又好发展，是中医药事业发展中的紧迫问题。因此，推动中医药事业发展，促进中医药现代化和国际化成为当下甘肃省中医药建设和发展的重要任务和使命。

2 甘肃省中医药地方立法的可行性

法规在中医药事业的发展中发挥了重要作用，占有重要地位。只有制定将行之有效的政策，才能实现并保障中医药事业可持续发展。

2.1 甘肃省中医药地方立法具备的政策环境

目前，我国政府在重视中医药发展方面已经上升到了一个新的高度，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，不仅自新中国成立以来首次就中医药发展单列一节，还在全文中两处提及中医药发展问题。可见，中医药在国家发展格局中的分量。相对我国历次五年规划，中医药从未单列的情形，“十二五”规划的这一安排不仅彰显中医药在国家大棋盘中日益重要的地位和作用,也体现了规划中强调的“坚持中西医并重”的理念[1]。中医药管理局于2011年发布的《中医药事业发展“十二五”规划》(国中医药规发〔2011〕49号)将“加强中医药法制化建设”列为“十二五“规划的十一项重点任务之一。

2009年国务院发布了《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》(国发〔2009〕22号)，再次表明了党和国家高度重视和支持中医药事业发展的鲜明态度和坚强决心，为中医药事业健康持续发展提供了坚实的制度保障，创造了更好的政策环境，在中医药发展史上具有里程碑意义。国家中医药管理局于 2010年9月发布《关于支持甘肃中医药事业发展的意见》(国中医药办发[2010]41号)，2010年10月国务院办公厅出台了《关于进一步支持甘肃省经济社会发展若干意见重点工作分工方案》(国办函[2010]143号)， 2011年7月5日国家中医药局与甘肃省政府签订了《关于创建中医药综合改革试点示范省的协议》，2011年7月卫生部国家中医药管理局联合发布《关于在深化医药卫生体制改革工作中进一步发挥中医药作用的意见》(卫办发[2011]57号)。甘肃省省委省政府也先后出台了一系列支持中医药发展的文件，如《关于扶持和促进中医药事业发展的实施意见》、《甘肃省中医药工作先进和示范市县建设方案》、《关于加快陇药产业发展的意见》等。这一系列文件的出台以及相关举措的实施，明确表明甘肃省在扶持中医药建设和发展过程中进行地方立法的环境已具备。

2.2 甘肃省中医药地方立法的依据

1982年通过的《中华人民共和国宪法》第21条明确规定“国家发展医药卫生事业，发展现代医药和我国传统医药”，这是在国家最高大法中明确了中医药等传统医药的法律地位，为中医药事业的发展及中医药法制建设提供了根本的法律依据。随着《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国执业医师法》、《野生药材资源保护管理条例》、《中药品种保护条例》、《医疗机构管理条例》、《医疗事故处理条例》、《中医药条例》、《乡村医生从业管理条例》等法律法规的相继颁布实施，为甘肃省加强有关中医医疗机构、人员、中药的准入与监督，中药品种与资源的保护，以及中医药教育、科研等方面的管理工作提供了法律依据。2000年12月甘肃省结合本地区的实际情况，制定了《甘肃省中医发展条例》。该条例充分体现了党和政府保护、扶持发展中医药的一贯政策，确立了继承与发展中医的指导原则，明确了中医药等传统医药在甘肃省卫生事业中的地位和作用，对规范、保护和发展地方中医药起到了积极的推进作用，也为甘肃省在中医药工作中的地方立法提供了有力的法规依据。

3 甘肃省中医药地方立法的现实基础

3.1 中医药地方立法的条件

中医药地方立法就是由拥有立法权的地方人大依照立法权限和程序将一些成熟、稳定，能够较长时间发挥作用的的中医药政策上升为法规的过程。在法治日益完善的今天，各项法规已成为主要治国手段，对中医药地方立法是现代国家依法治国的客观要求，也是提升人民群众健康水平的现实需要。然而，中医药在地方立法时应当有所选择，只有符合一定条件的政策才适宜转化为法规。因为社会生活的复杂多变与发展，要求将某些事业中具有长期稳定性的政策、对全局具有重大影响的政策、成功和成熟的政策立为法规，只有这样，才能更好地促进事业的可持续性发展[2]。

3.2 甘肃省中医药地方立法符合法律的要求

3.2.1 甘肃省关于扶持和促进中医药事业发展的相关政策，对中医药发展影响重大。在法治社会，调整社会生活中最重要事项的社会规范就是法律和法规。早在古希腊时期，亚里士多德就指出，一个政体要达到长治久安的目的，必须使各阶级的人民都能够参加，而且怀抱着让他存在和延续的愿望[3]。这就意味着，在中医药工作中只有那些对民生有重大影响的政策，才符合地方立法的条件。甘肃省中医药发展政策，包括完善中医医疗和预防保健服务体系、提升中医药服务能力、加强中医药人才队伍建设、促进中医药继承和创新、推动中医药向产业开发转化、加快民族医药发展、推进中医药文化建设和对外合作与交流、健全和完善中医药保障措施等方面，这些政策在满足人民群众对中医药的需求方面，既保持中医药特色优势又充分利用现代科技成果，又推进中医药在中医医疗机构、综合医疗机构、社区和乡村的全面发展，促使中医药医疗、保健、科研、教育、产业、文化协调发展，提高人民群众健康水平发挥了积极作用。

3.2.2 甘肃省扶持和促进中医药事业发展的相关政策稳定。政策与法规相比较，政策更灵活，法规更稳定，因此法规更具权威性与严肃性。政策要转化为法规，必须是稳定的、可固定化的、是经实践反复证明有效的，可以通过法规形式制度化而加以普遍推行的事项。甘肃省关于扶持和促进中医药事业发展的政策自公布实施以来，甘肃省相继出台了各项配套政策，虽然这些政策的内容各不相同，但是总的目标都是为了推动甘肃省中医药事业的发展。随着实践经验的积累，各项政策更为具体、细化，且这些政策与措施均得到了严格落实，保证了政策的稳定性、连续性和继承性。

3.2.3 甘肃省扶持和促进中医药事业发展的相关政策日臻成熟。政策转化为法规“基本要求就是该政策已被广大公众所熟悉、理解，在现实情况下是可成为法规而被民众广泛接受、普遍遵守的规章制度和事项”[4]。甘肃省扶持和促进中医药事业发展的政策从无到有，从少到多，经过几年的实施，中医药事业的建设与发展在全国独具特色，有效推动了中医药的全面发展，在控制单病种医疗费用和提高医疗卫生服务质量方面成效显著。因此，甘肃省中医药政策经实践检验已经被证明是成功、可行的，已得到了人民群众的认可，得到了相关机构的遵守、执行，说明这些政策日臻成熟。由此可见，甘肃省中医药进行地方立法已具备了坚实基础，是现实可行的。

4 甘肃省中医药地方立法的路径

中医药地方立法对中医药事业发展具有重要促进作用。甘肃省一系列中医药政策中一些重大政策经过实施、修正和完善后亦逐渐成熟。实践证明，这些发展政策是符合最广大人民的根本利益的，也是符合甘肃省省情的。因此，良好的政策只有得到有效执行，才能将书面化的制度转化为实践成果。

4.1 甘肃中医药地方立法的基本路径

中医药事业发展需要稳定的政策支持，要确保甘肃省中医药事业持续发展必须把这类政策固定下来，由“软法”上升为“促进型立法”。所谓“软法”是指缺乏国家法的拘束力但却意图产生一定规范效果的成文规范[5]。促进型立法主要是指为了引导、激励一些基础性、薄弱性或具有特别价值或潜力的群体、区域或行业、产业发展的立法,其主旨是促进基础、薄弱产业或事业的发展[6]，促进型立法中的主体责任主要是指道义责任、社会责任,法律责任相对弱化,指导性规范、自愿性规范相对较多,强制性规范较少[7]。促进型立法对中医药事业的发展具有积极的推动和促进作用，甘肃省中医药事业发展符合促进型立法的基本特征，故笔者认为甘肃省中医药地方立法的最佳途径就是针对甘肃省中医药发展状况，由地方人大立法。

4.2 甘肃省中医药地方立法的基本原则

甘肃省中医药地方立法是一项事关重大的工作，应当严格遵循立法的基本原则。因此，甘肃省中医药地方立法应遵循几方面的原则。①发挥地域特色原则。地方性法规应具有地方特色，针对性的解决本地实际问题，法规的实效效果也就越好。因此，甘肃省中医药地方立法应当结合甘肃省省情，突出重点，发挥甘肃中医药特色，推动陇药优势产业发展。②全面、协调原则。中医药地方立法应立足于全省、全社会，推动中医药事业全面发展，不能仅从某些部门、行业出发，成为部门法规或行业法规。通过构建和完善旨在促进中医药事业发展的法规支持体系，特别是整合与协调各类现有中医药政策，以实现相互联动、统一协调的集成效应和整体合力，支持和推动中医药事业可持续发展。③可操作性原则。甘肃省中医药工作涉及范围广，利益关系复杂，不同环节、领域有不同的要求。法规具备可操作性，才能协调各方利益，促进中医药事业发展。因此，甘肃省中医药地方立法应当内容具体详细，标准要量化，现实可行，不能只作原则规定，界限不明确，内容含混不清。④衔接性原则。中医药地方立法要注意与其他相关法规的衔接性问题，避免法规条文的冲突与重复。

4.3 甘肃省中医药地方立法应注意的问题

在现有的法治实践中，可通过完善甘肃省现有相关中医药法规来实现中医药地方立法。而要推进中医药地方立法，必须通过如下举措以强化中医药现有管理体制的完善。第一，以法规形式规范各类经检验，具有成熟性、稳定性、长期性、可操作性的中医药政策。第二，对《甘肃省发展中医条例》进行修改。在现有条例基础上，采纳现有政策中的合理规定，吸纳探索成功的经验，以现有政策填补条例空白，理顺与条例的交叉和重复，解决相互矛盾之处，促进甘肃省中医药地方立法工作顺利实施。

[1]王淑军. 从“十二五”规划看中医药发展方向[J].中医药管理杂志,2011,19(3):198.

[2]陈振明.政策科学[M] .北京:中国人民大学出版社,1998.

[3][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆.1996.

[4]方式荣.论政策转化为法律的基础和条件[J].湖北行政学院学报,2006,28⑷:5-10.

[5]夏少敏.论绿色信贷政策的法律化[J].法学杂志,2008,29⑷:55-58.

[6]李艳芳.“促进型立法”研究[J].法学评论，2005(3)：100-106.

[7]夏少敏.论绿色信贷政策的法律化[J].法学杂志,2008,29⑷:55-58.