机关事业单位养老保险制度改革探析——以养老金并轨为视角

(安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601)

引言

2014年可以说是养老金双轨制的破题之年。今年两会上，全国政协委员张萍提出现行养老保险双轨制度造成巨大差距和矛盾，呼吁改革机关事业单位和企业养老保险双轨制。全国政协委员、中国人事科学研究院研究员吴江说“李克强总理在政府工作报告中明确提出了改革机关事业单位养老保险制度，这就表明要改变养老保险双轨制模式，同企业一样，实行统一的社会养老保险制度，这是大方向，没有退路。”①关于养老金并轨大多数人是表示赞同的，但还有一部分机关事业单位人员的抵触情绪比较明显，甚至有人在网上公开声称“只要公务员养老金并轨，我立马辞职”。由此可见，在实施过程中还需要仔细斟酌，着力减轻机关事业单位人员的抵制。

1 我国养老金双轨制的形成

从上世纪50年代初期，我国开始建立了与计划经济体制相适应的养老保险制度，当时总体上处于国家保障与企业保障阶段，没有实现社会统筹。80年代后期，伴随着劳动用工制度改革，国家开始酝酿改革养老保险制度。为了适应我国经济体制向市场经济转变的要求，1991年针对传统养老保险制度的改革首先在企业展开。国家率先在企业建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，实行由企业和职工本人按一定的标准缴纳的“缴费型”统筹制度，实现了由企业保障向社会保险的转变。但是，事业单位养老保险制度的改革进展却极为缓慢，而公务员养老保险改革则一直处于停滞状态。目前，我国机关事业单位总体上仍然实行的是单位退休养老制度，退休金由国家财政统一发放②。由此便形成了“养老金双轨制”。

2 养老金并轨的必要性分析

由于历史原因，我国现实中存在着养老金双轨制的问题。二十多年来，双轨制造成了养老金待遇上的严重不公平，已经与社会公平正义背道而驰，因此亟待完成养老金并轨。

2.1 养老金双轨制的存在缺乏依据

《中华人民共和国宪法》序言中写道：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”工人、农民是中国特色社会主义建设事业的主力军，理应享受到改革发展所带来的成果。但是现实中，公共部门在政策制定当中占据天然优势，同时也存在着自利性动机。所以，作为分配政策的制定者，往往会优先满足自身利益，而将广大劳动人民的利益放在了个人利益、部门利益之后。这显然违背了宪法原则和公共精神。《中国共产党章程》中提出：“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”养老金双轨制明显违背了党的宗旨③。公务员成为尊享超高养老金待遇的特殊群体，有违“立党为公，执政为民”的理念。

2.2 扭转养老不公，缩小贫富差距的要求

养老金双轨制使得机关事业单位与企业在退休人员待遇上形成了巨大的“养老金收入鸿沟”，被群众指责为“最大的不公”。当前企业职工的退休金在连涨八年的情况下，仍然不及机关事业单位人员的三分之一，企业职工的多次明涨，也不及机关事业单位人员的一次暗涨。养老金并轨的实质就在于发挥“削峰填谷”的作用，控制机关事业单位人员的退休收入，相应地增加企业退休职工的养老金。这样不仅可以缩小社会群体间的养老金收入差距，促进社会和谐稳定，还有利于规范国民收入分配秩序，有助于提高低收入者收入，限制高收入人群的收入。

2.3 促进人员流动，优化人力资源配置的需要

机关事业单位超高的退休待遇，使得许多大学毕业生争当“体制内人员”，“公务员热”、“考编热”持续发酵，高烧不退。大量的人才没有及时地补充到企业当中，加剧了一些实体企业的用人短缺现象。实现养老金并轨有助于抑制公务员热，让更多的优秀人才流向企业，为中国实业的发展做出贡献。同时，也有助于公务员和事业单位人员的正常退出，优化公共部门人力资源配置。

3 养老金并轨的障碍

要实现养老金并轨还存在着许多障碍，其中主要还是来自于机关事业单位人员的抵制。具体来说有：

3.1 思想观念障碍

我国长期以来实行养老金双轨制形成了现在的养老金利益格局。如今为了缩短养老待遇差距，实行机关事业单位与企业职工养老保险制度的并轨，那么今后机关事业单位人员既需要参保缴费，退休后的养老待遇还可能会下降。由于机关事业单位人员担心待遇会降低，所以，并轨的阻力很大，进展十分缓慢。可以说，并轨后机关事业单位人员养老待遇的平衡问题是阻碍养老保险制度改革顺利推进的最大障碍。

再深究其根源，其实在于机关事业单位人员根深蒂固的特权思想。根据中国社科院的一份调查报告，我国政府所投入的医疗费用中有八成是为850万党政干部提供医疗服务所花费的支出。有媒体报道，目前黑龙江省从企业退休的高级工程师的丧葬补助费是6000元，再补发1个月的养老金，总计7300多元。而机关事业单位退休人员的丧葬补助费为4000元，加上补发的20个月的养老金，还有600元的补贴，总计高达11万元。从巨大的差距来看，机关事业单位人员是“养老金双轨制”的既得利益集团。养老金并轨使得机关事业单位人员自身成为了被改革的对象，“要革自己的命”，主动减少自身的利益，机关事业单位人员在思想观念上难以接受。所以，公务员和事业单位人员自身是改革的首要阻力。

3.2 资金来源障碍

1993年进行的企业养老保险制度改革将以往的养老金现收现付制变为基金预筹积累的社会统筹与个人账户相结合的制度。但这项改革回避了“老人”养老金缴费和“中人”在养老金个人账户建立之前的养老金缴费资金来源问题，造成实践当中一直在用“新人”和“中人”缴纳的养老保险费来支付“老人”的养老金。这样一来，“新人”和“中人”的养老金个人账户便成为了“空账”，我国的社会保险基金并未实质运营。如果政府在养老金并轨改革中不再回避“中人”养老保险的缴费问题，则很可能意味着政府需要按照工龄为公务员和事业单位人员补齐社会养老保险，这将形成庞大的财政支出。

此外，如果政府为了减少养老金并轨的阻力，在保证机关事业单位人员的养老金待遇不降低的情况下，要缩小养老金待遇的巨大差距，就必须着力于提高企业退休人员的养老金待遇。那么，提高企业退休人员养老金的资金来源又成了难题。前劳动和社会保障部副部长刘永富曾表示，“如果给企退人员增加一块钱，就得5个亿；如果每人增加100元，就得500亿。”言下之意就是给企业退休人员调高养老金待遇，财政负担将会加重。

3.3 养老待遇标准障碍

如果机关事业单位养老制度与企业职工养老保险制度并轨，就必然导致新旧制度下机关事业单位退休人员养老待遇计发办法上的不同，以及由此产生的并轨前后待遇差距问题。如果以现行的企业职工养老保险为标准,让机关事业单位与企业一致,那么并轨以后的机关事业单位退休人员领取到的基本养老金数额就必然要低于以前离退休制度规定的标准。因此，在机关事业单位与企业基本养老金计发标准统一以后，机关事业单位还需要建立补充养老金，比如职业年金，以保证机关事业单位人员退休待遇不会降低。

4 实现养老金并轨的思路

要实现养老金并轨必须有合理的制度设计和清晰的并轨思路，笔者就此提出以下几点意见：

4.1 理解养老金并轨的真正内涵，把握并轨的正确方向

所谓养老金并轨，并不是简单地把机关事业单位的退休养老制度“并入”到企业职工养老保险制度当中，而是要使二者朝着一个方向改革和推进，最终取消养老金双轨制。也就是说，实现“双轨制”的并轨，至少包含两层涵义：一方面，是要循序渐进地对原有的机关事业单位的“退拨”养老制度进行彻底变革，实现机关事业单位养老制度从单位或国家养老向社会养老平稳过渡；另一方面，是继续深化企业职工养老保险制度的改革，使其不断完善。养老金并轨是要通过起点和过程管理，重新分出公平的养老金层次，还应当把养老金双轨制改革纳入到更加广泛的收入分配改革当中，成为收入分配制度改革的重要组成部分。当前养老保险制度带来的体制弊端已经凸显，养老金并轨的大方向已经坚定不移，而在确定并轨的具体方案时应当允许各方发表自己的意见，鼓励公开讨论，让人民群众广泛参与进来。因此，在制定养老金改革方案时，应当引入听证程序，建立充分的利益表达机制。

必须要强调的是，养老金并轨并不等于“吃大锅饭”，搞平均主义。要尊重不同行业、不同岗位的差异性，建立一套符合职业特点的、面向社会的、更加公平合理的养老金运行机制。国家公职人员掌握并且行使着公权力，如果待遇过低，不仅影响其工作的积极性，而且容易引发腐败。从我国的现实情况来看，机关事业单位人员一般都具有较高的学历层次，综合素质也居于社会上等水平，若片面地拉平机关事业单位人员与企业职工的养老待遇，用“平均主义”来偷换“公平”的概念，将会对机关事业单位人员造成新的不公平③。倘若将社会公平泛化，忽视各职业间的差异性，最终会对公共部门的整体运行产生消极影响。

在明确养老金并轨的内涵和误区的基础上，还应当明确养老金并轨的内容和要求。机关事业单位养老保险制度与企业职工养老保险制度并轨，要实现三个方面的合并与统一④。一是要实现统筹办法的并轨。要改变机关事业单位养老金倚仗国家财政统一拨付的养老办法，让机关事业单位人员与企业职工一样缴纳社会保险。这样机关事业单位人员所缴纳的社会保险费可以在一定程度上充实养老保险账户，降低养老金资金缺口。二是要实现支付渠道的并轨。当前企业职工养老金要从自筹账户中列支，面临着“空账”风险，而机关事业单位人员则由财政统一拨付，不承担任何市场风险。实现支付方式的统一，有利于机关事业单位人员与企业职工共担风险，构建合理的风险分担机制。三是要实现养老标准的并轨。目前机关事业单位过高的养老金待遇与企业形成了巨大的差距，影响了社会公平。因此，需要将机关事业单位的养老金与其他群体一同放到共同的视角下来审视，确定一个对二者都相对公平的养老标准，消除不合理的差距。

4.2 政府机关与事业单位养老制度改革同步推进，避免需要再次改革

不论是公务员还是事业单位人员都是国家公职人员，其收入都是由公共财政支付的，其养老金也都由公共财政负担。从这点来看，公务员与事业单位人员都是政府雇员，服务于同一雇主，不应当分开进行改革⑤。政府作为政策的制定者，只针对事业单位养老制度进行改革，而将自身排除在外，这样的改革既不公平，也不彻底。而现实中，我国的养老保险制度改革首先是从事业单位开始的。如今距2008年国务院启动事业单位养老保险制度改革已有6年的时间，试点的结果却不尽如人意，改革面临了很大的阻力，进展缓慢。其中一个非常关键的原因就是公务员作为事业单位养老待遇的“参照系”，仍然还延续着原有的退休养老制度。公务员群体的这种“特殊待遇”对事业单位人员来讲是很不公平的，难免受到事业单位的抵制。

再者，如果公务员养老保险制度不改革，事业单位改革完成后，养老保险制度仍没有真正实现并轨，“双轨制”仍然存在，不同之处仅仅在于公务员养老保险制度与事业单位养老保险制度相分离，而单独成为享受超高待遇的一轨，成为众矢之的，遭到广大人民群众的诟病。到那时，不得不再次对公务员养老保险制度进行单独改革，二次改革的难度将会更大，所付出的成本将会更高⑥。因此，在破除养老金双轨制的改革中应当将机关与事业单位同步推进，争取一步到位，避免重复改革。同时，消除对公务员群体的特别对待，也有助于提高政府的公信力，使改革获得更多的群众支持。

4.3 构建多层次的养老保障体系，保证养老待遇不降低

从目前养老金并轨的试点经验可以得知，目前并轨的最大阻力就在于机关事业单位人员担心养老待遇降低。因此，要顺利推进养老金并轨就必须使被改革者有预期，向他们许诺改革之后养老待遇总体上并没有降低，甚至会有所提高。这样，给机关事业单位人员吃了“定心丸”，改革的阻力自然会大大降低。笔者认为，保证养老待遇不降低的具体路径应当是建立三个层次的养老保障体系。第一层是作为社会成员的基本养老保险，起基础保障作用；第二层是作为政府雇员(包括公务员和事业单位人员)的职业养老年金，起补充保障作用；第三层是个人自愿储蓄养老保险，起提高作用⑦。基本养老保险参照企业的做法，费用由政府或事业单位与机关事业单位工作人员共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合的筹资办法。而新增加的职业年金则应当要求所有的机关事业单位人员全部参加，实行个人账户积累制，由个人缴费、政府缴费和年金基金运营收益组成，待条件成熟时再将公务员职业年金同事业单位职业年金合并，组成公职人员职业年金。

此外，政府还应当对个人缴费部门实施职业年金个人所得税递延纳税优惠政策，以促进机关事业单位建立多层次的养老保障体系。国家应当鼓励各单位推行适用于各类群体的自愿养老储蓄保险制度，并在税收政策上给予适当优惠⑧。

4.4 改革应当循序渐进，实现新旧养老制度的平稳过渡

由于历史原因，我国养老金双轨制由来已久。企业职工与机关事业单位长期实行不同的养老保险制度，造成了养老待遇存在巨大差距，导致并轨存在很大阻力，要短时间内实现两种制度的并轨并不现实。因此，要循序渐进，逐步推动改革，以减少矛盾，实现新旧养老制度平稳过渡。在总体策略上，可以采取逐年替代的办法。具体来说，就是首先在机关事业单位建立起个人缴费与单位缴费相结合的个人储蓄养老金账户，由公共财政拨付的退休养老金从次年开始逐年递减，领取的个人养老金逐年递增，直至实现完全替代，退休金彻底退出历史舞台。

在实施步骤上，可以采取“三步走”的办法。第一步，尽快为机关事业单位工作人员建立基本养老保险制度，实行与企业职工养老保险制度相同的“统账结合”的财务机制；第二步，对机关事业单位工作人员待遇进行结构分解，将现在机关事业单位人员的退休金分解成“基本养老保险金”和“职业年金”，前者与企业职工“基本养老保险金”对应，后者与“企业年金”对应；第三步，使机关事业单位退休金与工资增长脱钩，代之以与“企业职工养老金计发办法”相同的机制⑨。

在衔接方法上，可以采取“老人老办法、新人新办法、中人中办法”的既有思路。这一操作思路是在1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中提出的。按照既定事实不宜动的原则，机关事业单位养老制度改革可以借鉴这种思路。也就是，对于已经退休的“老人”还执行原有的规定，保持原退休待遇不变；对于新办法实施以后走上工作岗位的“新人”执行新的规定，其退休待遇由基本养老金和职业年金组成；对于新办法未实施之前就已经工作，但目前仍在职的“中人”适用过渡办法，按照工龄将之前未交的社会养老保险补齐⑩。为了减轻财政压力，可以采取为“中人”养老保险逐年进行补缴。即每年度政府或事业单位只要补齐当期退休人员的养老保险就可以了，而不需要把所有机关事业单位工作人员的养老保险一次性补齐。

结论

目前，我国的养老金双轨制存在着明显的弊端，造成了养老金待遇的巨大差距，阻碍了人才的合理流动，加剧了政府的财政负担，完成养老金并轨已经无可选择。实现养老金并轨，要正确理解其真正内涵。并轨不是简单地降低机关事业单位人员的养老金待遇，使其与企业职工一致，搞“平均主义”。并轨的实质是要扭转养老金待遇上的巨大差距，消除不公。所以，笔者建议，在保持公务员与企业职工的工资合理差距的基础上，使二者的养老金替代率基本一致，这样二者在退休后领取到的养老金还是有一定差距的，而且差距被缩小到了一个可以接受的范围内，既体现了公平性，又保持了差异性。

【注释】

①宋利彩.养老保险并轨，“当然包括公务员”[N].中国妇女报，2014-03-10(A03)．

②刘值荣.养老金不应上演“双城记”[J].人力资源，2012(4):6．

③商旸.公务员养老金并轨不是平均主义[N].辽宁日报，2014-01-09(9)．

④李思辉.养老金并轨重点在扭转不公[N].湖北日报，2014-03-31(3)．

⑤易水.养老金并轨，还要多久？[J].创造，2013(8):18．

⑥盛晓洁.养老金并轨探析[J].全国商情(理论研究)，2013(5):50．

⑦王凌艳.加快推进公务员养老保险制度改革研究[D].开封：河南大学，2013:29-34．

⑧龙玉其.公务员养老保险制度国际比较研究[M].北京：社会科学文献出版社，2012:237．

⑨苏琳.养老金并轨已无悬念 执行路线图尚待明晰[N].经济日报，2013-10-28(5)．

⑩赵艳秋.我国机关事业单位与企业基本养老保险制度比较及并轨研究[D].保定：河北大学，2011：26．