国内农地金融研究进展综述

孙鹏媛

(洛阳理工学院，河南 洛阳 471023)

引言

解决“三农”问题，是我国经济全面、协调、可持续发展的基础。当前，我国正处于由传统农业向现代农业转型的关键时期，资金投入成为最为紧要解决的问题之一。农地金融建设对于农业信贷投入的增加，农村土地资源的优化配置，农村经济保持长期良性发展，意义深远。因此，国内学者对农地金融制度相关问题进行了大量研究和探讨，大多数集中在对农地金融制度构建的必要性和可行性、具体运作方案的选择、配套措施的设计等方面，本文对这些文献进行了梳理和分析，以反映其最新进展，把握其动态。

1 农地金融的内涵及发展状况

金融即资金的融通，农地金融作为金融的一部分，是农村土地金融的简称。它是一系列以农民集体所有土地为融资核心和目标的货币融通和信用活动，是农业金融体系的重要组成部分。从根本上讲，农地金融强化了土地资源的使用价值，进一步发挥了土地资源的财产功能，使农户可以将土地视为合法抵押的固定资产，进入流通领域，起到聚集社会分散资金、扩展农户融资渠道、补充国家财政对农业的不足投入等目的。作为解决我国农业发展资金筹措的重要渠道，农地金融制度的合理构建与完善对于支持我国农业的发展和建设，改变当前农村经济的落后局面具有重要而又深远的意义。

我国的农地金融制度的最早探索是成立于1946年的台湾省土地银行。上世纪50年代初期，台湾省土地银行的业务主要在于为农业和水利建设发放短期贷款，其职能在于积极调节台湾农业信贷，协助农民从事农业建设，恢复农业生产规模，加快战后农业复苏。在此之后，为保证台湾土地产权改革的顺利进行，土地银行的业务重点逐渐转移到为农民提供长期购地贷款等方面。时至今日，土地银行的主要业务是办理不动产业务，发放住房贷款，兼营农业信贷，为农业和整个国民经济的发展服务，台湾农业在此基础上有了长足发展。

1988年成立的贵州省湄潭县土地金融公司是大陆地区农地金融制度的早期探索。成立之初，其目的是以土地使用权为抵押，发放中长期贷款，推动县域非耕地资源的开发和中低产田的改造工程，支持和帮助农户进行土地的开发、整治、转让与集中，提高土地利用率。土地金融公司发展九年间，取得了很大成果:在吸收了西方农地金融制度建设的先进经验基础上，结合湄潭县的制度运行背景，建立了较为完善的贷款担保体系，开发出形式多样的贷款品种，;积极配合地方经济建设，对国营企业进行技术改造;将农村富裕劳动力转移到乡镇企业等。但是，由于制度安排失当、技术条件陷入困境等原因于1997年被迫关闭，作为我国农地金融的先期探索试点，湄潭县土地银行的运作为我国农地金融制度建设提供了宝贵的实践经验，丰富了农地制度和金融制度相关学科建设，为我国现阶段农地金融制度的构建、农村金融体系的改革和完善提供了有益的借鉴，其理论和现实意义重大。

2 农地金融研究进展

2.1 必要性与可行性

国内学者对农地金融制度构建的必要性和可行性方面进行了大量研究，取得了共识。大家一致认为，资金投入对改变我国传统落后的农业局面具有十分重要的作用，农地金融制度必将成为我国农村金融体系深层次改革的一个重点。因此，构建符合我国农业实际状况的新型农地金融制度可行而且势在必行。

王选庆、彭小辉对农地金融制度在农村金融体系中所处的基础地位、农地金融制度与农村金融体系改革以及农村土地制度之间的关系进行了详细分析，最终得出结论:农村经济问题的根源在于农地金融制度建设的滞后性，因此必须加快对农地金融制度的建设进程。

蒋满霖、孟丽萍等对农地金融制度在我国构建的可行性进行了分析，认为:第一，我国的农地承包经营权已经成为一种物权，土地使用权作为一种物权商品，具备了充当抵押标的物的基本功能;第二，法律规定在法律范围内土地使用权可以设立抵押。从上述分析可看出，我国已经具备建立农地金融制度的内在基础，即土地使用权的可抵押性，因此，在我国建立农地金融制度是可行的。

当然，上述观点并非被所有学者所认同。姜新旺指出，农地金融制度在我国实施障碍重重，缺乏可行性。原因在于目前我国存在农业保险滞后、农村社会保障缺失等诸多问题，贸然人为助推这一进程，极易形成自然风险－经济风险－社会文化风险的连锁反应，威胁社会稳定，因此，建议农地金融制度应该缓行。笔者认为，尽管农地金融制度的推行存在诸多障碍，但农业规模化、现代化经营是大势所趋，而农地金融制度的实施对农业乃至整个农村现代化的推动作用是毋容置疑的，因此，作为我国农村金融体系基础性工程，应亟需提到经济金融建设的议事日程上来。

2.2 组织构建

如何组建农地金融，国内学者作了大量的探讨和论述，目前有三种观点。第一种观点认为，有必要建立政策性土地金融机构－土地银行。如孟丽萍的观点:相对于商业银行逐利性的特点而言，政策性土地银行是政府利用市场机制和金融手段宏观调控土地资源合理配置的必要手段之一，且现有商业银行面临的发展任务重，体系和经营手段落后，不可能承担政策性如此之强的农地金融业务。因此，建议应由中国人民银行、国家土地管理局、农业部等三部门共同出面筹备建设土地银行。韩曙平与其观点略有不同，认为国家应成立土地银行总行，但具体业务则设置在农发行，土地抵押合作组织则设置在农信社，利用两者业务整合之机，完成土地金融组织体系的设置。此外，韩还对构建农地金融制度的风险分担问题进行了深入研究分析，进一步验证了其观点的可行性。

第二种观点认为，建立土地银行是一个自上而下的系统工程，其时间和组织成本太高，不符合经济效率原则，较为可行的是以中国农业发展银行和农村信用社为依托构建农地金融制度。这种观点又可细分为两种:第一，由农发行和农信社共同承担农地金融业务。具体来讲，农业发展银行作为政策性银行，承担土地债券的发放以及农地使用权抵押借款业务;农村信用社作为农业发展银行的基层机构，应承担农地使用权抵押贷款的发放和回收等具体业务。第二，由农信社独立承担农地金融业务。李爱喜对我国现行金融体系中各个金融机构的运行特点及经营现状进行分析，对上一个观点进行了批驳，认为由农发行和农信社共同承担农地金融业务将使农地金融体系面临多头领导的管理困境，容易造成组织管理上的混乱，不利于农地金融体系的有效协调运作，而农信社网络遍布乡村，具有信息优势。因此，结论认为，由农信社承担农地金融的主要相关业务最为可行，同时监督成本也相对较低。

第三种观点认为，当前选择农村信用社作为开展农地金融业务的信用机构更为可取，中长期可组建土地银行或土地金融公司。李延敏对发达国家和地区农地金融制度的组织架构、资金来源和业务范围等进行了重点分析，提出目前首先应选择经济较为发达地区的农村信用社作为农地金融业务的试点机构，中长期在政府扶持下可适时成立土地银行。罗剑朝将现行农村金融体系中的农发行、农业银行、农信社与土地银行进行了系统的分析比较，认为四者均有能力承担农地金融业务，各有利弊。但是，根据我国农地金融所面临的具体情况，为了给予政策和资金上的支持，当前国家应先以法律或法规的形式确定由农村信用社开展农地金融业务，中长期规划可考虑组建土地银行。

笔者认同第三种观点。现阶段我国农村各项经济体制改革严重滞后，直接筹建土地银行风险较大，成本较高，应先由农村信用社承担农地金融业务，借鉴有关国家的成功经验，遵循循序渐进、由点到面的原则，以试点形式逐步推广。同时，注重理论、制度、管理创新，总结经验，不断完善，随着土地法规、金融制度、产权制度的健全与完善，良好的外部环境形成后，适时筹建土地银行，构建具有中国特色的农地金融制度。

2.3 运作构想

农地金融的基本运作应包括三个部分:资金的筹集、资金的发放、资金的回收。通过对国外相关国家农地金融制度的研究，学者们认为，发行土地债券是农地金融筹集资金的主要手段，同时也是我国农地金融制度成败的关键所在。农地金融具体运作思路可参照如下程序:首先，由中介机构对农地进行科学的分级和评估，土地经营者可根据评价结果、土地使用权证明及项目计划提出贷款。其次，金融机构对已提交的项目计划及土地评价结果进行严格审查，不能通过审查的不予办理农地金融业务，同时，金融机构可将通过审查的土地经营者按照信用级别分为优质和劣质两类。再次，金融机构可向以上两类土地经营者发放信贷资金。其中，优质土地经营者依约定应可以如期还本付息，与金融机构能够构成良性借贷关系，劣质土地经营者在投入信贷资金之后，若不能依约定如期还本付息，金融机构可依法处置土地使用权，所取得的收益用以弥补损失。

但是农地金融组织体系选择不同，对应的具体运作思路略有不同。建议组建土地银行的学者普遍认为，可以利用现有的农村信用社，在其机构内部设立“土地使用权抵押处”开展具体业务。待土地银行整个体系完善规范后，再撤消“土地使用权抵押处”，由各地土地银行协助农户组建土地使用权抵押合作社，专门办理土地金融相关具体业务。土地债券应由土地银行发行，土地债券的利率则由中国人民银行和土地银行根据市场利率水平协商决定。建议由农村信用社承担农地金融业务的学者认为，应在县级农村信用联社内部设立“农地使用权抵押贷款部”负责农地使用权贷款业务，并在农村信用社机构内部设立“农地使用权贷款办”作为基层机构，负责农地使用权抵押贷款的发放与回收等具体业务。此外，还应由中国人民银行出面加强对农地金融进行指导管理，监督协调。

2.4 支撑体系研究

为了使农地金融制度顺利实施，充分发挥制度创新效应，促进农村、农业和农民三者的协调发展，必须采取相应的配套措施，也就是说，农地金融制度体系的支撑体系研究必不可少。为此，学术界也开展了大量研究，并达成了以下共识:第一，应进一步完善农村社会保障体系，有效分担农地金融制度可能面临的社会风险。农地金融制度的推行必然会对广大农村、农民造成一定冲击，一部分农民将失去土地进而丧失生存保障。因此，应积极探索建立适合本地实情的社保体系，增加社保基金的规模，为失地农民提供多重保障，为农村社会的和谐稳定破除障碍。第二，建立农地评估体系。农地市场价值的确定是农地债券发行的必要前提。因此，必须建立科学有效的农地评估系统，合理地确定农地承包经营权的价格，为农地抵押贷款提供科学依据。第三，通过法律法规的进一步完善，加强对农地金融市场监管。我国的金融法规、土地法规都不甚完善，不利于土地抵押市场及土地金融制度的发展，应逐步完善金融法、土地法等，为农地金融制度的建设发展提供良好的法律环境。第四，推广并完善农业保险体系。为解决农业生产所面临的各种风险，应积极开展农业保险工作，扩大目前农业保险的覆盖面，开展多形式多渠道的农业保险业务，有效应对农业生产和农地金融制度推行过程中的自然风险和政策性风险。

3 结论与展望

近年来，国内农地金融制度研究多集中在农地金融制度建立的必要性和重要性、组织构建、运作构想、支撑体系研究等方面。笔者认为，以后的研究可围绕以下方面展开:深入开展农地金融制度系统性、整体性的方案研究，并进行试点;加强农地金融的基础理论研究，现有研究普遍缺乏坚实的理论基础;深入研究农地金融的具体切入点，增强其可操作性;建议对金融机构及农户的贷款行为之间的关系进行研究，以确定以使用权抵押为基础的农地金融制度究竟能否在增加农地投资力度的同时，保证农贷资金的安全性。以上这些问题的研究，不仅可以丰富和发展相关学科的内容，而且对于构建具有中国特色的农地金融制度，都是十分必要和重要的。

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