大都市户外广告管理与景观维护

钱程

导读：户外广告繁荣是城市经济高速增长的表现。作为一个在诸多方面与上海存在相似之处的国际化大都市，日本东京的户外广告管理措施科学得当、成效显著，塑造了环境上的优美效果，避免了视觉上的景观污染，从侧面提升了整个城市的品质。笔者认为，借鉴东京的经验，上海的户外广告管理应从四个方面进行改进：扩大户外广告规划范围，整合相关部门管理功能；修订户外广告管理条例，强化广告许可审批制度；积极主动应对新型广告，出台色彩光线控制方案；动员社会各方力量参与，适时清理过期污损广告。

一、政府与协会的双重管理格局

日本是世界闻名的广告大国，东京更是其“兵家必争之地”。漫步东京的大街小巷，目光所及，都能看到各式各样的户外广告，除了常见的巨型户外广告，在地铁的吊环、电梯的扶手上也都能发现广告的踪影。户外广告与传统的广告媒体——电视、报刊、杂志形成了三分天下的局面。

（一）政府的许可与登记制度

由于土地狭小，可利用的位置有限，因此东京的户外广告可称得上是寸土必争，相同的面积中，广告的数量之多、密度之大、更新之快，堪称世界之最。但这也为管理带来了难题。日本的管治理念来源于70年代的西方，其中心是政府在城市管理中如何通过改变角色定位，从“管理”转变为“管治”，以提高城市竞争力的问题。因此，管治理念也成功地进入了日本的户外广告领域，使户外广告成了城市中的和谐元素——小广告与大城市毫不冲突，政府管理、企业经营、公众利益之间和平共处。

在东京，若要设置户外广告，除了得到政府相关部门的许可外，还必须进行“登记”，有效期为5年。[1]登记制度从城市建设的专业角度尤其是美学角度对户外广告设置的位置、形式、规格、色彩等方面进行审核。需要登记的内容包括经营者的商号、法人代表、董事姓名与住址、经营场所的名称与地址等。登记申请由东京都知事审批，市民可以自由对广告业主的信息进行查询。

（二）广告协会的自律管理制度

东京都下属的各知事部局中，负责户外广告管理的是都市整备局·城建政策部·绿化景观科。在实际操作中，户外广告管理更多实行由广告协会自律管理的制度。

在东京，承担各类户外广告管理责任的机构是东京户外广告协会，其机构性质为公益社团法人。[2]

1947年9月，为重建被战争毁灭的城市美丽风景，由东京都政府与东京商会共同组织成立了东京户外广告协会。60多年来，随着经济与人口的不断增长，交通运输大发展，建筑高度大攀升，城市结构发生了巨大的变化，作为城市要素组成的重要部分，户外广告也发生了重大变化。东京户外广告协会与时俱进，积极参与修订《东京都户外广告条例》，为推动行业发展向东京都政府提出了诸多意见、要求和建议。

二、禁设广告区域与景观特殊地区

（一）禁止设置广告的区域与部件

自律管理之外，日本的各种相关法律、条例、规则、标准中，对设置户外广告也都有严格的规定。早在1949年6月，日本就通过了《户外广告法》规范户外广告。其目的就是维持自然风景、城市市容的美观，防止危害公众利益。

作为全国风向标的首都地区，东京早在1949年就开始实行《东京都户外广告条例》，1957年又进一步推出该条例的实施细则。其后，经过数次补充与更新，不断完善了该条例的内容。

条例详细规定了禁止设置广告的区域、部件以及允许设置广告的区域。该条例第2章第6条中明确划定了禁设广告的区域，包括：[3]

1.第一类（第二类）低层居住专用区域、第一类（第二类）中高层居住专用区域、城市特别绿地保护区、城市美景地区、风景名胜地区。但市长指定的区域除外。

2.森林保护、自然公园等特别区域。

3.属于国家、公共机构管理的公园、草坪运动场、动物园、植物园、河流、堤防用地、桥台用地。

4.墓地、火葬场、葬仪场、神社、寺庙、教会。

5.政府机关、学校、图书馆、美术馆、医院、公共会堂的建筑物及其用地。

6.道路、铁路等轨道的路线用地以及与之相连接的区域中处于市长确定的区域。

7.其它知事指定的区域（如：东京国际机场用地、新宿副都心地区）。

第7条则规定了禁设广告的部件，包括：

1.桥梁（包括桥台、支柱）、高架路、高架铁路及其轨道；

2.路牌、红绿灯及护栏；

3.行道树；

4.重要景观建筑物及树木；

5.邮筒、私营邮筒、公共电话亭、供电塔、电视塔、照明塔、煤气罐、蓄水箱、烟囱及类似部件；

6.雕像及纪念碑；

7.石墙及类似部件；

8.除以上7项之外，特别包括知事指定的为形成良好景观、维持秀丽风景而必需的部件。

若有违反上述两条规定者，行为人将被处以30万日元（约合人民币1.8万元）以下的罚款。值得一提的是，即使是上述规定以外的建筑物，如果出现户外广告和当地环境不协调的情况，东京都政府也有权要求其拆除或修改。

（二）景观特殊地区的户外广告管理

对于城市的特殊分区，户外广告的要求亦有区别。以东京为例，广告设置的分区依据城市景观规划的分区要求确定。包括历史文化保护区（共7片）、水景形成特别区（共54片）、墨田区（东京特色景观区，共2片）等。针对此类特殊地区，户外广告设置的要求更为严格，对如何与景观规划的要求保持一致、广告设置的允许及禁止位置、广告的色彩与光源使用等都作出了详细的规定。

三、政府立法，协会协作，全民参与

（一）政府立法，塑造优美城市环境

户外广告是景观规划中的重要因素，东京的户外广告十分注重城市环境与艺术的结合，要求设置户外广告必须符合景观特色。

游客行走在这个户外广告规模极其庞大的城市中，感觉非常和谐自然。究其原因，其一是这些户外广告秉承了日本人一贯的“小而巧”的细腻作风，给人一种制作精良、细致入微的整体印象。此外，更重要的一点，是广告商在设置广告之前，就充分考虑了与周围景观的相互协调，避免了破坏城市风景现象的产生。

日本自2005年6月起实施《景观法》，由各地方自治体负责制定具体的景观条例。[4]可以说，以往的户外广告条例主要着眼于安全，而《景观法》更加强调从景观的角度考量户外广告设置，以实现“丰富、有个性、有活力”的城市环境。东京都政府也通过颁布《东京城市景观条例》，集中力量塑造城市景观。

（二）协会设定细则，广告商严格遵守

依据上述法律、条例，东京户外广告协会从街道美学的视角出发，强调户外广告与城市环境、建筑立面的整体协调性，通过控制和引导，有重点、有目的地设置广告精品，促进户外广告、城市环境、社会经济的持续协调发展和良性循环。

广告协会拥有一套从整体到个体的专业分析思路，对户外广告的类型、价值、尺度、形式、内容等标准拥有高度的话语权，要求户外广告业主严格遵守。

以建筑外立面广告为例，分为平行设置和垂直设置两种。对于广告底部离人行道、车行道的净高，垂直设置户外广告超过建筑屋顶高度及突出建筑的宽度，每个立面能设置的广告面积和高度，屋顶是否可设置广告，广告占建筑立面面积的比例等都提出了要求。东京规定所有户外广告的面积不得超过建筑外立面总面积的十分之三。

如此一来，因为有了明确的可参照标准，无论在哪里，大厦顶层的霓虹灯架式广告都设计精良，与城市景观高度协调；垂直于建筑立面的竖式广告也都尺度统一，整洁有序；而商业步行街内，铺天盖地的广告形式灵活、杂而不乱。这就要求行业协会必须具备极强的权威性和协调能力。如果有广告公司擅自出格，社会舆论会首先予以抨击，而行业协会内部则会按自律原则，从“零容忍”出发，责令其停止该广告的发布。这就使得广告公司不敢随意违反规定，因为若没有行业协会的支持，他们将难以生存。

（三）社会各界积极参与维护城市景观

户外广告的设置不能仅仅依靠行政部门的把关，与广告业相关的主体乃至市民的参与也至关重要。因此，东京为了普及广告设置的知识，专门开设了“户外广告讲习会”，每年召开一次，每次持续2天左右。在讲习会召开前，会通过一系列的媒体宣传来告知市民开会的时间与地点。

现如今，即使是普通市民也逐渐意识到景观的重要性，积极响应并参加保护景观的活动。从1997年起，东京每年举行一次“非法电线杆广告清除活动”，管理部门、警察及市民都参与其中。

四、整体管理，双向支持，鼓励创新

过去，东京对户外广告都是以行政命令的形式强制管理，但效果并不明显，户外广告给城市景观的塑造带来了很多负面效果。近年来，为使户外广告与城市景观有机融合，政府及行业协会从鼓励创新、整体管理的角度出发，深入探讨、科学管理，取得了一定成果。

（一）政府层面及时制定新媒体广告管理标准

科技现代化的飞速发展，除了方便人们的日常生活外，也“升级换代”了户外广告的表达形式，引入了电子广告牌、触摸互动屏等安全性高、接受度强又有利于提升都市色彩的新型广告媒体。当然与此对应，政府部门也及时制定了新广告媒体色彩、亮度等方面的管理标准。

东京对于广告色彩的要求细化到了数值指标。色彩控制采用的是色相与彩度指标，制定了不同的色相对应的彩度的最大限度。针对特别管制区，灯光不得使用特殊颜色（诸如红色、黄色等）、一定高度的广告不得使用光源和闪烁灯等，也都进行了相应的规定。

（二）从单个广告管理向整体式广告管理转变

以往，对于户外广告的管理习惯以单个广告为对象，这给户外广告的管理带来了难度。东京都政府转变思路，针对多处建筑物或某一区域，从整体出发进行户外广告的规划、设计，保证了该区域城市景观的高度协调统一，取得了良好效果。

东京的广告设置中颇有特色的做法之一，是在建筑物正立面的两端或一层入口处竖向设置广告牌，每个广告占其中的一格。这种设置方式保证了广告与建筑的和谐，丰富了街道层次，有利于受众阅读。基于这种做法，远眺整个东京，所呈现出的是整齐的建筑物主要立面，统一感较强。

同时，这种整体化的管理方式还将户外广告收入的一部分用于区域公共事业中，有利于区域城市景观特色的形成。

（三）政府、行会双向鼓励优秀户外广告

对于设计新颖、品位独到的户外广告，东京都政府会给予特殊表彰，并推动其制度化，行业协会也设有一系列的奖励措施。从1998年起，东京户外广告协会不定期举办专门的“东京户外广告大赛”，至今已是第8届了。该项赛事面向各类户外广告，甄选的质量高超、审美独到的优秀作品，旨在推进东京的美丽景观，创造市民、街镇与企业间的连结。

政府、行业协会双向配合、形成合力，使市场自发形成了设置户外广告考虑美观、和谐的高度自觉，而不单单依赖于传统的硬性控制，保证了户外广告在统一和协调的前提下不死板、不同化。

五、上海户外广告管理的借鉴与改进

东京的户外广告管理制度实行多年，塑造了环境上的优美效果，避免了视觉上的景观污染，从侧面提升了整个城市的品质。可以想象的是，在不久的将来，上海的户外广告会以不亚于东京的速度得到大规模发展，各式各样的管理难题也将随之出现。上海未来可借鉴东京的先进经验，从以下四个方面着手。

（一）扩大户外广告规划范围，整合相关部门管理功能

目前上海的户外广告规划工作还处于初级阶段，以建筑外墙的广告为主，有较强的针对性。下一步，建议逐步扩大户外广告规划的范围，建立起覆盖全市的立体式、全方位规划网络。

在扩大广告规划范畴的同时，应推动管理部门的职能整合。目前，承担户外广告管理职责的主要包括工商部门、市容部门、城管部门等，易出现多头管理、管理空白的现象。未来可以考虑将城市各管理部门进行功能对接，从“物理整合”走向“化学整合”，打破惯性思维，进一步优化操作流程、完善管理机制，实现整个管理体系的资源共享，力争取得“1+1>2”的效果。

（二）修订户外广告管理条例，强化广告许可审批制度

在规划与管理中，要充分考虑广告与环境的关系。最有效的引导方式就是编制广告规划、实施广告许可制度，尤其是注重规划角度的许可。《上海市户外广告设施管理办法》于2010年底进行了重新修订，拓展、完善了许多内容，但其中限制户外广告对城市景观的破坏还留有空白，有待进一步商榷。

至于户外广告的许可审批，除了从广告内容的健康合理性、安全性等传统方面进行审查外，也要注重从规划的角度，即户外广告与城市景观的角度进行审查，在现有基础上继续强化许可审批制度。

（三）积极主动应对新型广告，出台色彩光线控制方案

随着越来越多的新型户外广告的诞生，上海应开始实行色彩规划，对建筑外立面的色彩使用范围进行明确规定。而对依附于建筑墙面的墙体广告同样也应进行色彩以及规格的控制，与建筑色彩进行协调搭配。针对亮度不一的LED电子显示屏、灯箱广告，应制定控制方案，使其符合城市照明管理要求和电子显示屏亮度控制标准。

建议通过弹性奖励政策，鼓励广告公司发挥主动性，不断引入新概念、新材料、新技术，投资设置更优质的户外广告，使上海美丽、精致的城市景观再上一个台阶。

（四）动员社会各方力量参与，适时清理过期污损广告

一个不容否认的事实是，一些户外广告虽符合规定设置，但内容过期、外观破损，虽“合法”却不“合理”，不利于塑造城市优美景观。对于这类广告的清理，仅靠一两次行动解决不了问题，必须做到常抓、长管。政府责任首当其冲，但仅仅依靠政府部门是不够的，既需要展开专项治理，也需要加强日常监管，更需要社会公众参与，彻底解决这一顽症。

环境是否整洁，景观是否优美，对一个城市而言是最直观的“评估报告”。毫不夸张地说，这份“评估报告”能否亮眼，做好户外广告管理工作正是关键一步。相信我们每个人的一小步，都是迈向美丽上海的一大步。

参考文献：

[1]东京都都市整备局网（都市建设政策）[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/seisaku/index.html.

[2]东京户外广告协会网[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.toaa.or.jp/index.html.

[3]东京都户外广告条例[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.reiki.metro.tokyo.jp/reiki_honbun/ag10111831.html.

[4]景观法条文[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.mlit.go.jp/crd/townscape/keikan/pdf/keikanhou.pdf.

责任编辑：王 缙