自贸区建设的“三重红利”及城管功能的拓展空间

汤蕴懿

导读：上海自贸区的试验主要是围绕三个方面来开展：一是要转变政府职能，探索推动行政审批的改革；二是要推动服务业的扩大开放；三是在创新投资管理模式方面作出探索。三者既构成了自贸区改革的主要目标，也预示着自贸区建设中城市发展的三重“红利”空间。

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式启动运作，首批36家中外企业获颁证照，首批入驻试验区。外界普遍认为，建立中国（上海）自由贸易试验区将为全面深化改革和进一步扩大开放，实现制度创新，探索新途径、积累新经验，对激发经济活力、创造制度红利具有十分重要的意义。具体而言，自贸区建设力争通过两到三年的努力，建设一个法制环境规范、投资贸易便利、监管高效便捷、具有国际水准的自由贸易试验区。同时，加强和完善风险管控，构建安全高效的开放型经济体系。

一、上海自贸区建设是全球贸易体系重构下中国的战略选择

自由贸易区（free trade area）是指两个或两个以上的国家或经济体之间通过谈判或磋商达成协议，实行不同程度的经济联合和共同的经济调节，最终实现区域内贸易自由化。作为经济一体化的一种重要组织形式，其特点是有区别地减少或消除贸易壁垒的商业政策，即在成员国之间取消贸易壁垒，但对非成员国仍保留各自贸易限制。

从世界各国、特别是发展中国家自由贸易区的发展来看，设立自由贸易区的优点是明显的。自由贸易区对实行出口导向战略（export-led trade policies），推动出口的增加，吸引外资，增加外汇收入，推进工业发展有重要作用；自由贸易区可以作为市场经济的实验室，发展中国家国内的公司通过与外国公司的接触与联系，可以提高技术和管理水平，进而对区外的公司产生影响；自由贸易区可以增加就业机会；自由贸易区对于保持和促进当地的经济活力，维护经济稳定，都具有重要意义。[1]

上海自由贸易区的建立，是在新的国际经济形势下，中国对国际多边投资规则新体系的积极回应。世界经济体制的建构，始于1944年的布雷顿森林会议，并相继成立了国际复兴开发银行和国际货币基金组织。从亚当·斯密到大卫·李嘉图、约翰·斯图亚特·密尔，都意识到自由贸易对一国及全球经济发展的重大意义。但在贸易实践中，又有许多阻碍自由贸易的障碍，因此在二战以后，国际社会一直力图通过国家和地区间的协调促进全球贸易的自由化，被最终在上世纪90年代初形成了以WTO为主的多边贸易体系。至2008年，全球优惠贸易协定的数量将至少达到365个。这种始于20世纪90年代的全球区域贸易协定大量涌现的经济现象被许多学者称为“新区域主义”。[2]

2008年以来持续的金融危机，对世界经济体产生了重大变动，并引发了全球经济的深度调整，其中尤以全球生产和贸易格局的变化为核心。在此背景下，《跨太平洋战略经济伙伴协定》（TPP）、《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（TTIP）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等区域自贸谈判陆续展开，标志着新一轮国际多边投资规则体系进入“重构”过程。面对未来世界贸易规则、格局的改变，中国很可能将面临严峻的“二次入世”危险。作为全球最重要的经济体之一，主动推进多边贸易体制向前发展，是中国在贸易领域享有主导权的最优选择。

二、上海自贸区改革的前期基础和框架体系

2013年9月18日，国务院正式颁布《上海自贸区总体方案》。方案确定了自贸区改革的五大内容，包括加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易投资发展方式转变、深化金融领域的开放创新、完善法制建设的制度保障五大功能，同时包括了金融、航运、商贸、专业、文化、社会这6大领域及23个具体改革领域。

中央设定中国（上海）自由贸易区，既是看中了上海得天独厚的基础设施条件，也是肯定了上海进一步深化改革开放的前期基础和决心。首先，前期上海国际航运中心建设，为自由贸易区发展提供了良好的基础设施条件。从地域看，国务院划定的上海自贸区，包括洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区、外高桥保税区、外高桥保税物流园区等4个海关特殊监管区域，面积为28.78平方公里。十几年来，上海国际航运中心的建设经历了考察与研讨、论证与规划、协调与建设、使用与评价等多个阶段，已经取得巨大成就。以洋山深水港区为标志的上海国际航运中心建设不断取得新进展，长江口深水航道治理工程效果显著。资料显示，目前这一区域贸易成交额超过1万亿元以上，上海港已连续两年蝉联集装箱吞吐量全球第一。[3]上海港已是世界第一大货运港、世界第二大集装箱港口，是东北亚地区集装箱航班最密集的港口之一，上海国际航运中心在国内外的政治、经济和行业的影响力不断提升。

其次，自贸区建设也打通了上海经济、金融、贸易、航运四大中心建设的“要素”渠道。自由贸易区是一个集航运、金融、技术和信息于一体的综合资源配置中心。从历史发展角度看，自由贸易区通常都以国际金融、贸易、经济中心为依托，通过规范、透明、高效的市场机制在全球范围内进行合理配置。上海自2009年通过“打造”四个中心战略，积聚了比较完善的现代市场体系、现代金融体系和现代贸易体系，这为自由贸易区发展提供了要素性的有利条件，同时为自贸区内整合和开拓多要素集成创新提供了新的发展路径。

再次，自贸区建设更是深化了上海近年来攻克体制机制上的顽症痼疾、突破政府自身利益固化藩篱的改革方向。建立高度集中全面控制的全能型政府，还是建立调控适度行为规范的效能型政府，这是20世纪以来世界各国政治文明发展中遇到的重要课题，也是中国政治文明建设的重大课题。与计划体制相适应的全能型政府职能模式在我国的建立具有历史必然性，但是，就政府的有效性来说，以政府全面垄断为特征的全能型政府职能模式从其建立起就逐步暴露出它违背社会生产力发展、窒息社会经济主体经济活力与创造性等方面的弊端。近年来，在中央的支持下，上海积极把改革等各项工作放在全国大局中加以谋划，率先开展营改增、房产税等改革试点，为在其他地区的实施推广提供了借鉴。此次改革中，上海地方政府又一次拿自己“开刀”，真正把“下放审批权”、“改审批为备案”落实到制度层面，改变了掌握审批权力的政府部门长久形成的一套话语体系和利益链条，为打造“有限政府”提供了一个更为透明化、法制化与决策民主的“样本”。

三、上海自贸区改革与城市发展中的“三重红利”

（一）第一重红利——金融投资管理模式变革

自贸试验区政策获批的第一重红利将首先体现在金融资本领域。随着30年的改革开放和社会财富的不断积累、资本市场建设的不断完善，我国进入了一个资本推动中国经济持续稳定发展的新时期，而且中国经济的结构转型和全球经济的再平衡，为资本提供了良好的国内、国际舞台。自由贸易区的获批，使得上海的资本集聚和市场开放效能在短期得以集中释放，这对上海加快国际金融中心建设，促进中国国际贸易发展都有非常积极的推动作用。在自贸区改革的制度框架中，金融创新无疑是其中最令人关注的内容。在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案（草案）》中，对深化金融领域开放创新的表述内容涉及到了“加快金融制度创新，在实验区内对资本项目可兑换、金融市场的利率市场化和人民币跨境使用方面先行先试；增强金融服务功能，推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，允许在区内建立面向国际的交易和服务平台，逐步允许境外企业参与商品期货交易，支持开展人民币跨境再保险（放心保）业务”等。这些制度的改革涉及包括利率市场化、汇率市场化、人民币资本项下可兑换等困扰中国金融改革的核心问题，这将实现助推人民币国际化，实现国际贸易的便利化，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，全面提高中国开放型经济水平。

（二）第二重红利——服务业的扩大开放红利

通过自贸区内金融市场改革，把金融改革与实体经济导向有机结合起来是上海自贸区建设的第二重红利，且意义更大。以金融改革为支点，通过简政放权降低交易成本，营造各经济主体的公平竞争环境，为未来加入高标准的国际自由贸易协定提供经验，以开放推动改革。这对推动上海经济中长期发展，特别是培育现代服务业有巨大裨益。

现代服务业的跨部门创新和我国当前政府行业管理的“部门化”之间形成了严重冲突。从政府职能的执行效率角度出发，政府行政管理部门的权力边界必须是清晰的，也就是说权力边界必须要具有刚性，否则就会出现责任不清，操作难以落实的困境。从产业创新模式看，制造业与现代服务业有明显不同，现代服务业的创新往往是业务模式的创新，而业务模式创新又主要发生于服务业与其他行业交叉的领域。我国政府推行的以“审批制”为特点的行业准入和实行行业归口管理的制度，其优点就是政府可以更准确地了解行业发展的现状，并有针对性地采取各种管制措施以及给予各种扶持政策；但缺点也是显而易见的，政府对行业的管理权限有可能被无限放大，政府的刚性和低效率也会传导到中观产业和微观企业中去。另外，按斯蒂格勒提出的“俘虏理论”，如果一个政府部门只针对一个或几个特点产业，则政府部门很容易被该产业所“俘虏”，从而异化为产业资本家的代言人。

上海自贸区实施的“负面清单”和对民营、外商投资企业实行“国民待遇”，解决了不同所有制企业之间平等竞争的问题；同时逐步减少行业归口性设置，增加内部协调、对外协调、制定标准、监督行业运营规范的职能处室，切断政府与行业、企业之间的利益纠葛，为营造现代服务业的宏观政策环境、推动区域服务经济发展提供了有效路径。

（三）第三重红利——政府职能转变与行政体制改革红利

上海自贸区建设中的最大红利还在于政府职能转变与行政体制改革对中国经济发展的长期推动作用。国际金融危机的冲击暴露了中国经济的结构性缺陷。金融危机以来中国政府推出的救市措施，不仅没有从根本上解决业已存在的经济问题，反而加剧了经济风险，并有可能引发全面的社会、政治风险。“中国的经济问题是居民消费率过低的问题，它源自分配不公，这涉及的是政府、资方和劳方的关系问题，其实质是政府角色调整滞后，造成政府失灵及其导致的市场失效。”[4]中国走出危机、避免新危机的根本路径，是推进政治体制改革，推进民主与法治，建设“公共服务型”政府；同时配套推进国企改革和财税体制改革、完善市场机制，完成公共政策的社会转向，尽快构筑惠及全民的社会保障体系。

从十八大到十八届三中全会，国家新一届政府上台后的第一要务就是通过推进行政审批制度改革，加大简政放权力度，以深化行政体制改革，加快转变政府职能。中国（上海）自由贸易试验区建设（以下简称“上海自贸区建设”）作为一项国家战略，通过开放倒逼改革，努力实现制度创新，行政审批制度改革成为制度创新的着力点。从这个意义上说，上海自贸区建设为进一步推进行政审批制度改革提供了大好契机。

在自贸区改革内容中，“负面清单”管理被认为是中国行政审批制度改革中的重要突破。“清单管理”（Checklish Management）是源于企业管理的一种新管理方式，其核心在于依靠清单，制订规范的标准流程，理清管理边界，约束管理者的自由裁量权，完成从“习惯”到“制度”的管理思想转变。“负面清单”管理被认为实现行政审批制度突破的原因，在于其管理方式极大地冲击了当前中国政府在经济管理中边界过大、权力过多的问题。由于受我国长期计划经济的影响，政府大包大揽的思维已形成惯性，行政审批渗透于经济社会的各个角落。改革开放后，虽然国务院已经历经六批次取消和调整行政审批项目，但行政权力侵蚀市场能力的问题依然非常集中。“负面清单”正是“先把政府不能做的事情明确，在这个以外所有事情都能做”，[5]通过缩减行政审批事项，达到政府放权与限权的实质——将更多权利下放、交还给社会和市场，同时削减、限制政府手中的权力，是上海自贸区释放出的最大红利。

在放开自贸区“前置”行政审批的同时，对企业经济行为的“后置”监管、特别是企业从自贸区向非自贸区传递的经济行为必然需要进一步加强，即目前媒体俗称的“一线放开，二线管住”制度建设，也由此构成了“以开放倒逼改革”的具体传导路径。换言之，通过建立健全监督约束机制，做到审批程序严密、审批程序减少、审批效率明显提高、审批责任追究制得到严格执行，以提高行政管理效率，实现社会主义市场经济体制转型。

四、上海自贸区建设的制度拓展空间

（一）加快法治进程，为自贸区建设提供合法性保障

法治作为最高权威的社会治理模式，因其突出的民主性、稳定性和合理性，对推动社会生产力发展具有重大作用。自由贸易区作为现代社会发展中一种“境内关外”的特殊经济区域，不仅涉及到国内法律体系的制度完善，更是对现代市场经济中普遍法律体系的遵循。自由贸易区建设中，政府管理和市场运行在功能定位、管理模式和运作方式等方面均存在较大创新，因此更应该通过法治保障自由贸易区建设的正确方向；通过法制形成立法、执法、司法以及工商、税务、海关、金融、外贸等各个领域、各个部门的通力合作；通过法治把自由贸易区建设中行之有效的政策、措施和制度法律化，保障自由贸易区健康发展。

（二）理顺“央地”关系，为自贸区建设提供制度基础

在中国经济体制改革和地方发展中存在两个基本特征——行政管理的“分权化”和地方官员激励的“市场化”，这是中国地方经济发展动员能力的重要来源。[6]上海自贸区建设开启了新一轮改革中中央与地方关系的深度调整。先前的改革试点中，要优惠政策的时候都得通过部委，在不平衡中无形强化着审批权力。而本次的改革直接授权暂停在试验区实施相关法律，各部委放权，上海直接对中央负责。这一举措充分调动地方政府的积极性，以发展愿景来激发一线的创造积极性。然而，中国中央——地方政府之间，地方政府内部之间长期的行政壁垒，这一现象甚至被国内学者归结为具有中国特色的“支离破碎的威权主义”形式，面对长久造成的“利益部门化”问题，如何进一步理顺各类政府内部关系，将是自贸区为中国的行政体制改革提供的“先锋样本”。

（三）加快社会领域建设，为自贸区发展提供组织载体

虽然，业内对自贸区推出的“负面清单”赞誉一片，但可惜的是，本次负面清单中公共管理、社会保障和社会组织，以及国际组织2个行业门类并没有纳入改革体系。虽然，政府对第三方机构参与自贸区建设及城市治理给予了足够的重视，但由于政府对第三方机构的观念还没有根本转变，如何进一步认识到第三方机构在自贸区建设中的重要功能，对于有影响力和有价值的国际组织，通过有效政策，允许和支持国际组织落户上海参与自贸区建设是后续改革的重点领域。另外，要利用国际组织的影响力和辐射范围，提升上海的国际影响力和国际形象，把更多资源引入上海，使上海城市功能提升，成为更具影响力的国际交流平台。

参考文献：

[1]孙秀君.从美国自由贸易区法看我国保税区的制度定位[J].产权导刊，2006（8）：45-46.

[2]丛大林.区域经济一体化与多边贸易体制的冲突与融合[J].山西师大学报（社会科学版），2008（S2）：36-37.

[3]郭芳，王红茹.上海自贸区：中国新一轮改革开放的起点[J].中国经济周刊，2013（35）：31-33.

[4]陈剩勇，李继刚.后金融危机时代的政府与市场：角色定位与治理边界——对当前中国经济和社会问题的观察与思考[J].学术界，2010（5）：5-16.

[5]李超.上海自贸区今日正式揭牌：28平方公里的改革试验[N].新京报，2013-09-29.

[6]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：格致出版社，2008.219.

责任编辑：张 炜