当前中国城镇化整体判断

刘奇洪

人在本质上属于群居动物，不喜欢孤独，尤其在一个人是青壮年时必须到人更多的地方去闯荡、去寻梦，因此，在人类社会发展过程中，城镇作为人口最为集中的聚落，城镇化是一种必然。在生产力水平低下时期，只是由于人类没法摆脱农业“靠天”状态，这就使得人天生的“群居”属性被压抑，由此人类在较长时期里、在各自区域“老死不相往来”生活。一旦人类社会摆脱传统农业纯粹“靠天”发展状态，也就是现代科技稍微“光顾”一下“三农”（农村、农业、农民），城镇化就会以不可阻挡的速度向前发展。同时，在空间布局上以“点”为形态的非农产业——工业、服务业，其以城（镇）相伴的自然属性决定了城镇化必须要有非农产业为支撑，非农产业大则城镇规模大，非农产业小则城镇规模小。

城镇化可以简化为乡村人口转为城镇人口的过程。但不同学科对城镇化有不同的理解，因而城镇化也就有了不同的表述。所谓人口城镇化，就是从人口统计学角度看，城镇化水平就是城镇常住人口占总人口比重，国家统计局公布的城镇化水平就是用的这个指标；所谓外观城镇化，就是从规划学的角度看，地表外观由乡村变为城镇，也称为土地城镇化；所谓产业城镇化，就是从产业经济学角度看，区域支柱产业由农业变为非农产业，即工业和服务业；所谓人的城镇化，就是从社会学角度看，人口由农村向城镇迁移或人口直接就地由村民变居民，并享有真正的“市民”待遇，融入到城镇居民社区，过上真正的城镇生活。

关于城镇化水平

改革开放以来，中国城镇人口迅速增加，城镇化率大幅提高。1978年中国总人口9.63亿人，其中城镇人口1.72亿人，城镇化率17.9%；2012年中国总人口13.54亿人，其中城镇常住人口7.12亿人，城镇化率52.57%，相当于2011世界城镇化率平均水平（52.08%）。但这是常住人口城镇化率。若扣除城镇非本地户籍常住人口2.36亿人，实际拥有本地城镇户籍人口4.76亿人，也就是说，2012年中国户籍人口城镇化水平只有35.14%（4.76/13.54×100%=35.14%）。然而，无论是35.14%还是52.57%，都不影响对中国城镇化所处阶段的整体判断，两组不同数据显示中国正处在城镇化（即城镇化发展规律“S”曲线的30%—70%加速通道 ）的快速发展阶段。

中国城镇化发展迅速，2002—2012年中国城镇化率以平均每年1.355个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2102万人。2012年中国城镇人口比重达到52.57%，比2002年上升了13.48个百分点；城镇人口为71182万人，比2002年增加了20970万人；乡村人口64222万人，比2002年减少了14019万人。

又由于中国地域广阔，区域经济发展不平衡，导致了中国城镇化水平区域差距也十分明显。就整体而言，中国目前尽管处于城镇化加速前期阶段（实际城镇化水平在30—50%之间），大多数地区的城镇化为集中式城镇化，即资源（尤其建设土地）、基础设施、公共服务设施（学校、医院、文化娱乐等）、人才、资本向高等级城镇集中的城镇化，但也有一些地区尤其是长三角、珠三角等城市群地区，已进入到城镇化加速后期阶段（实际城镇化水平在50—70%之间），城镇化为分散式城镇化，即城乡统筹发展和城乡一体化发展的城镇化。2011年中国东部地区常住人口城镇化水平61.0%，中部和西部常住人口城镇化水平分别为47.0%、43.0%，与2010年相比，东中西分别上升1.1、1.7和1.6个百分点。从统计数据看，中西部地区近年来城镇化发展速度较快，但与东部地区城镇化水平差距仍然较大。至2011年底，城镇人口比重超过50%的省份已达15个，湖北、山东、海南三省首次超过50%；继上海市、北京市之后，天津市城镇人口比重2011年首次超过80%。

关于城镇化质量

中国的城市数量和规模不断扩大，形成了若干个具有国家和国际影响力的城市群。不包括港澳台，1978年中国城市总数只有193个，2012年增加到657个。2011年中国6.9亿城镇人口中的71.6%生活在城市中，1.59亿外出农民工中约82%在县级市及以上城市就业。1978—2012年超过100万人口的城市由29个增加到125个，建制镇由2173个增加到19881个，几十个城市群已经形成或正在形成。2012年，京津冀、长三角、珠三角三大城市群以3%左右的国土面积，集聚了13%左右的人口，创造了36%左右的国内生产总值。

但由于不同户籍者所享有权益不同，“同城人不同权”使得常住人口城镇化水平存在较高“水分”。例如，2012年广东省深圳、东莞两市常住人口分别为1054.74万人、829.23万人，但没有两市户籍常住人口所占比重分别高达72.73%、77.45%；2012年江苏省昆山市常住人口195.52万人，但没有昆山户籍常住人口所占比重62.27%。由此可见，一些城市虽然统计上所反映的人口城镇化水平很高，但相当部分人并没有享受户籍人口“市民待遇”，不仅在医疗、子女教育、就业等方面无法享受公平待遇，甚至在购买住房和汽车上牌照等方面也存在严重歧视现象，形成了所谓的“半城镇化”。

问题的关键在于，这种“夹生”城镇化所产生的“半城镇化”人口至今仍在扩大。据统计，2008年“半城镇化”人口数字是1.61亿，当时中国城市化率为45.68%，常住人口城镇化与户籍人口城镇化之差为12.4个百分点；但到了2012年，“半城镇化”人口数字是2.36亿，常住人口城镇化与户籍人口城镇化之差为17.4个百分点。

关于城镇化问题

一是产业化与城镇化脱节。对于中国大部分地区而言，城镇化是工业化的结果，工业化是“因”，城镇化是“果”，且城镇化与工业化演变轨迹几乎重叠，因此，真正可持续的城镇化也是伴随产业演变的城镇化，城镇化与工业化既要良性互动，又要同步发展。但是，进入21世纪以来，随着城镇商品住房成为城乡居民最大市场需求后，以房地产业发展为核心的土地城镇化不断加速并成为遥遥领先于产业城镇化和人的城镇化“先行军”。一方面，一些主要依靠房地产业发展的三、四线城市，出现了产业城镇化乏力现象，一些有城无业、有城无人的“新城”也纷纷被媒体以“鬼城”而冠之；另一方面，北京、上海等特大城市周边区域所开发的超大规模楼盘，也由于没有产业支撑所形成的“卧城”，与主城之间形成了每天“潮汐式”人流格局，导致了北京、上海等特大城市的“大城市病”——房价高、交通堵、空气差、淡水缺等问题。

二是城镇化没有建立在农业现代化基础上。城镇化以非农产业发展为基础，但衡量非农产业发展，一要看非农产业增加值所占比重，二要看非农产业就业所占比重。在2012年所反映的中国三次产业构成指标中，虽然非农产业（第二产业、第三产业）增加值所占比重接近90%，但非农产业就业所占比重只有2/3不到，第一产业就业所占比重超过了价值（增加值）所占比重23.5个百分点。这说明中国的工业化并不是在农业现代化基础上的工业化；同时，农业劳动生产率低下，使得城镇化成为“城乡割裂发展”的城镇化。

三是城乡二元结构转变为城镇内部二元结构。“半城镇化”现象的实质是进城农民既不能平等享有市民权利，又不能割断与土地、宅基地以及与原农村集体的联系。总根子在于长期执行的城乡分割的二元体制。“半城镇化”减少了城镇化、城镇现代化建设的政府即期成本，而增加了农民工市民化成本。“半城镇化”解决的仅仅是农村剩余劳动力的城镇化，而非人的城镇化。随着城镇化、工业化进入中后期阶段和城市综合实力的增强，“半城镇化”对城镇常住人口中本地户籍与非本地户籍之间二元关系以及城乡关系的扭曲和对城镇和谐发展、可持续发展负面影响将越来越凸显出来。随着中国工业化的升级和发展方式的转变，劳动力的需求结构发生了很大的变化，由对体力型的劳动力旺盛需求，转变为对技能型劳动力的需要，进城农民基本上是体力型的劳动力，尽管出现就业机会，但进城农民越来越难于难找到适合工作，而由于长期在外漂泊，农村只能成为一种回忆。

四是土地制约凸现。当前土地城镇化明显快于人口城镇化，2000年至2010年间，全国城镇建成区面积增长61.6%，高于城镇人口46.1%的增长水平。东部一些地方已经到了无地开发的地步，西部则选择移山填沟，人为造地来发展工业。一方面，土地制约几乎成为地方政府众口一词的阻碍经济发展的关键要素，而另一方面，城镇人口密度开始不断下降，也是在2000—2010年间，城镇人口密度由8500人/平方公里降至7700人/平方公里，特别是许多地方开发区和新城、新区，由于非农产业发展滞后、人口集聚能力不足，甚至出现了大范围“鬼城”现象。中国是以山地高原为主的国家，宜居土地只占陆地国土面积的19%，人均耕地仅为世界平均水平40%。本来城镇化集约了人口，可耕作的土地因此可以增加，但是现实城镇化进程中占用国土空间过多，基本农田和优质耕地减少过多、过快，挖山、填水过滥，这样下去，不仅威胁国家粮食安全，而且会破坏国家生态安全。

五是就业难结构变异。20世纪70年代末和80年代初，中国就业问题的难点主要是返城知青，据统计，1978—1980年平均每年的城镇失业人数为546万，其中，1979年达到了567.6万人，为此，1979年7月20日国家劳动总局负责人对《人民日报》记者发表谈话，宣布1978年全国安置上山下乡和支边知青255万人，1979年计划安置395万人就业，这个数字相当于“文化大革命”10年就业人数的总和。到了20世纪90年代，国企改革深化和减员增效，使得下岗人员再就业矛盾突出；同时，随着农村越来越多富余劳动力进城，农民工就业也成为城镇就业的一大难题。近年来，城镇就业问题出现了结构性的变化，主要难点集中在两个方面，一是大学毕业生，据教育部统计数据显示，2013年全国普通高校毕业生规模达到699万人，比2012年增加19万人，达到了历史新高点，并且将持续若干年维持在高位状态；二是进城务工农民的第二代，已经占进城务工人员的60%以上，他们有的很小就进了城，有的则出生在城里，人生大部分时间在城市中工作、生活并缴纳税赋，却不能完全享受与城市居民大体相当的基本公共服务和就业保障、就业机会。目前，1亿以上的第二代农民工群体，在遥远的老家基本没有承包地和宅基地，自身也没干过农活，不愿意回农村，如果就业出现问题，则不仅是经济问题，更会引发社会问题。

（作者为河海大学区域经济研究中心主任、中国民营经济研究会专职研究员）