如何评估印度的东望战略？

李巍

当前，世界上人口最多、经济增长也非常迅猛的两个国家——中国和印度，正经历关键性的政治经济变化，中国实现了领导层的更替，印度提出了“东向策略”。《中国经济报告》记者在年初采访了来北京进行学术访问的卡内基国际和平基金会专家弗雷德里克·格瑞尔（Frederic Grare）。

弗雷德里克·格瑞尔是美国卡内基国际和平基金会南亚项目主任，是研究印度、阿富汗、巴基斯坦地区政策和安全问题最杰出的学者和时事评论员之一。

印中广泛合作尚需时日

中国经济报告（以下称报告）：你如何评价印中关系在中国新领导层上任以后的发展？去年10月，中国总理李克强访问了新德里，印度总理曼莫汉·辛格访问了北京。不少分析家指出，9项双边协定的签署，特别是其中边界防务合作协议（BDCA）和跨境河流合作协议的签订，标志着两国关系有了重大突破。那么，印中边界防务合作协议的签订，对解决两国边界争端究竟具有怎样的意义？

弗雷德里克·格瑞尔：我不敢肯定两国之间的关系是否发生了重大变化。在中国新领导人上任后，两国已经一起处理过一场偶发的边界危机。为了改善关系，两国总理又在2013年10月互访。值得注意的是，两次会谈中出现了一种与以前不同的处理问题的方式，但是这肯定不能说明两国关系已经有了实质性改变。

就拿印中边界防务合作协定来说，这并不是一个要从根本上解决两国争端的协定，而不过是一个关于如何管控边界冲突的协定。譬如说，这个协定没有涉及两国边界的划分。两国达成的基本共识，只是在边界各自一侧都必须按照约定谨慎行事，避免发生意外冲突。考虑到自1975年以来，边界两侧任何一方都未曾放过一枪，这次签订边界协定当然不是一件坏事。不管怎样，虽然这个协定本身并没有带来进一步的合作，但毕竟是向前迈进了一步，因而它是一项重要协定。

好在印度和中国都尊重双方边界的现状。印度和巴基斯坦之间就不断发生边界冲突，尤其是在巴基斯坦一侧，使用恐怖主义手段总是使两国在处理彼此关系时更加困难。因此，必须记住这三个国家的关系存在性质上的重大区别。谈到中国，印度没人希望与之对抗，也没人愿意播种任何麻烦，因为冲突不但无益，还会破坏两国关系。

报告：除了边界争端，这些双边协定还为两国之间的其他合作提供了什么机遇？比如说，两国在解决社会发展问题上，如城市化、能源安全、环境保护、提高农业生产率和食品安全等领域，是否可以互相借鉴？

弗雷德里克·格瑞尔：这是一个难以回答的问题。不过我以为，这样广泛的合作还有很长的路要走，因为印度和中国关于彼此关系的认识存在不对等。比如说，两国在1962年的战争至今仍然是一个历史问题和心理阴影，使得两国的政治关系错综复杂，这种政治关系对于这两个国家的影响是很不一样的。另外，同其他国家一样，印度担心中国会提出新的领土要求。中国是一个大国，每个国家都想找到对付中国崛起的办法。这种担心暴露出一个国家自身的软肋。我相信，中国同样也意识到了它自身的软肋，不过在这方面，中国与印度是不对等的。因此，人们一方面普遍欢迎合作，另一方面却心怀疑惧，害怕这种合作会带来什么不利后果，不知道这种合作对未来的地区安全框架会产生怎样的影响等。这种心理障碍影响到这两国的双边关系，不容忽视。

论及印中的贸易争端，主要是两国市场化途径有差异引起的。印度指责中方的贸易倾销和安全措施不健全，中国则抱怨印方缺乏透明度和在交易中的随意性。双方也许都有自己的道理。由于边界两侧都抱有很深的不信任感，印中需要经过很长时间才有可能互相开放。到那时，两国关系中肯定又会注入新的元素。

报告：印度就要进行第十六届国会下院选举，主张市场化的印度人民党（BJP）有望获胜。在中国，新领导人已经推出了各种各样的市场经济改革。在这种形势下，中印两国的关系会有怎样的机遇和风险？

弗雷德里克·格瑞尔：对于这个问题不能作抽象地回答。首先，即使印度现在的反对党印度人民党有望获胜，我们也还需要等待选举结果。以穆迪为首的印度人民党获胜后，很可能不得不与其他政党联盟，然而组建联合政府从来都是一件非常困难的事情。从人民党现在的立场看，不错，那多半会是一个重商的政府。重商政府必然会采取促进经济的外交政策。所以，我们关于印度国内必须进行经济改革所说的一切，以及印度政府将来会采取的措施，在一定意义上都会起积极作用。至于未来印中的双边关系，可以想象得到，既有机遇，也潜藏着冲突。两个国家将会有利益冲突，这种冲突不会因为两个国家都在改革便自然消失。不过，经济改革也许真的能够为经济发展开辟一片新天地。

就目前形势而言，我们并不知道下届领导将会做些什么，是否会如人所愿。每一届政府都会做大量从政治上考虑不适宜公开的事情，为的是规避某些行政障碍。但是这样做也会遇到非常棘手的难题。不论谁掌权，他都会受到国家能力的限制。

大体说来，印度是一个治理程度不高的国家。如果印度的经济规模不大、国家能力不大倒也无妨。我们常说的“印度增长率”一般只有2.8%～3%。然而，对于一种快速增长的经济，这个问题就要复杂得多。你无法只靠行政命令提升国家能力，那正是穆迪或其他未来的总理将要遇到的大难题。当然，新总理还是可以做不少的事情以改善行政效率。但是，要让国家能力有实质性的提升，不能只凭愿望，还需要行动。国家能力受到许多大事的制约，诸如腐败问题等。

腐败问题严重困扰着印度和中国，极大地影响了国家能力。比如你要做生意，你的申请材料被压在一大堆文件下面，你还能做什么呢？你可能需要再等上两年才能得到批件。这可不是小事。这两个国家并不是像看起来那样，在一个全面繁荣的形势下独自发展，国际经济状况仍然十分脆弱。这就是两个国家必须考虑的现实。两者的出口都有下降，不论什么政府，不论是否采取重商政策，这对于两国都是一个难题。

此外，两国的经济都发生了实质性变化。在印度，原来甚至不知道什么是经济周期，现在它已经变成了现实。我从未听说过有人预言经济会在大选后迅速重启。经济复苏至少需要两到三年的时间，在政治上，这差不多就是一届政府的任期。因此，即使改革从经济的角度看最终会取得成果，仍然少不了会有来自各种重大因素的干扰。重要的是，未来经济如何取决于实干，而绝不是取决于先前的决策。

报告：中国的新领导人习近平和李克强一直在积极修复中国同其他东盟国家的关系。印度如何看待中国加强地区外交的努力？

弗雷德里克·格瑞尔：所有东盟国家对本国同中国的关系都怀有十分复杂的心情。有的国家从中得益较多，因而更乐于同中国交往。比如从马来西亚的变化中我们可以看到，这个国家似乎比这个地区的其他国家采取了更加亲近北京的立场。然而，所有的国家都仍有犹疑。它们一方面希望从中国的崛起中获益，另一方面担心自身安全和地区秩序遭到破坏。可以肯定的是，没有一个国家有能力或者想同中国对抗。

报告：美国同这一地区的其他国家搞了一个TPP协定（跨太平洋战略经济伙伴协定）。你认为在南亚国家和中国之间，是否也有可能建立起类似于这个协定的关系？

弗雷德里克·格瑞尔：我认为现在谈这种关系还为时过早。像TPP这样的协定需要互相信任，要求参加国的发展水平相差不太大，只有这样，协定才会有坚实的基础。我估计这种情况不会很快发生。

报告：2013年成立的金砖国家开发银行，能够在国家和国际层次上给中国和印度带来什么经济政治利益？

弗雷德里克·格瑞尔：对这个问题下结论同样为时过早。金砖国家开发银行还未正式运营，我们不能对不是真实存在的东西说三道四。我想，短期内，大家或许会在政治上对金砖国家开发银行有较大的兴趣，这表明发展中国家正在采取联合行动想要拥有自己的经济机构。金砖国家开发银行正是这样的一个机构，它是挑战西方经济机构的一件工具。准确地说，我认为在这方面印度和中国会想到一处。两国的经济规模、人口等都差不太多，在这个领域合作，各自都可以利用对方来增加自己的经济利益。这或许是一个交汇点，两国都有这样的要求。至于结果如何，我们拭目以待。

“东望”并不是“东进”

报告：印度的“东望”（“Look East”）战略翻译成中文变成了“东进”（“Go East”），被赋予了更加进取的意思。你认为这个战略背后的真实意图是什么？

弗雷德里克·格瑞尔：印度的“东望”战略被误解，加进了一种进攻性的意味，这是非常有意思的事情。例如，美国的希拉里·克林顿欢迎印度的“东望”战略，将它理解为“该是在东方行动的时候了”。这反映出印度政策被人严重解读了。的确，印度在积极结交亚洲伙伴。与此同时，它在一切地方都尽可能避免做出咄咄逼人的样子。所以，在西方人看来，说印度的政策具有侵略性是毫无道理的一种误解。中国人也应看到这一点。

我觉得，一般说来，人们对印度的战略重点存在很大误解。印度不是要把中国排除在这个地区未来的某种秩序之外，它只希望自己是这个地区受到尊重的一个国家。这反映了印度的实用主义。同时，中国和印度都把国内发展当作战略重点。过去几十年两国经济的快速发展说明了这一点。以印度上世纪90年代推动经济自由化为例，由于紧接着出现了不景气，经济改革和是否应该控制改革，成为后来选举中的热门议题。我猜想，中国的经济也会有类似的调整过程。虽然两个国家都在内部调整，而且互有交集，但毕竟是国内改革。当印度和中国各自都要保护本国的利益时，比如说保护自己国家的经济主体，这就必然导致利益冲突。由此可以引出一个结论：一个国家进行新的对外谈判时，只有认为国内能够消化掉它不得不遭受的损失，才可能有意识地扩大对外关系。显然，你越开放，就越是不得不对你的改革现状进行调整。这并不是印度或中国开放过程中的特有现象，而是全球化的正常现象。

报告：北大西洋公约组织将在2014年撤出在阿富汗的军队，人们担心这个地区将更加不稳定。对于印度和中国，这件事会造成怎样的影响？北大西洋公约组织的撤军，是否为印中合作提供了机遇？

弗雷德里克·格瑞尔：北大西洋公约组织从阿富汗撤军一事，自然受到印中两国极大关注。两个国家倒不是担心阿富汗的动荡会漫过它们的边界，而是担心阿富汗有可能再次被它们国内的伊斯兰恐怖主义团体用作搞恐怖活动的跳板。印度最担心克什米尔受到冲击，其实整个国家都有可能被波及。

在我看来，印度和中国都还有另一种担心。就印度而言，它感到十分矛盾：它担心，一旦阿富汗变得更加动荡，巴基斯坦也会变得更加不稳定。我认为，这种担心虽然有一定道理，但稍作深入分析便会发现是多虑了。如果巴基斯坦真的发生动乱，那一定是它的国内出现了变动和政治危机。我认为，阿富汗动荡直接蔓延到巴基斯坦，其程度不可能严重到会使巴基斯坦变得比以前更加不稳定。导致巴基斯坦更加不稳定的，多半是被国外甚至国内的政治势力当作工具的伊斯兰团体。印度和中国跟巴基斯坦的关系，虽然在根本上并不相同，但是，一个动乱的巴基斯坦对这两个国家都会产生影响。

所以，虽然中国和印度对待巴基斯坦的立场根本不同，但是它们对于巴基斯坦形势的关切却是相同的。中国担心巴基斯坦无法控制它的边界，导致大量个人或团体从中国穿过巴基斯坦前往阿富汗以及再被派回。因此，中国将会帮助巴基斯坦有效控制它的边界。同样，印度也希望它的旁边是一个稳定的巴基斯坦，而不是一个处于紧张状态的巴基斯坦——这一点也常常被误解。印度当然明白，巴基斯坦一旦动乱，它就更难保证不会是某个伊斯兰恐怖组织掌权，也不敢肯定他们是否愿意同印度打交道。一种国家支持的恐怖主义是千万不能出现的。如果你面对的是一个可以对话的对手，那起码还有可以责骂并采取行动的对象。

我们应该注意到，中国其实已经改变了它对待巴基斯坦的立场。中国与印度的关系，不再愿意总是受到巴基斯坦态度的牵制。现在，中国与巴基斯坦的关系和它与印度的关系不过是互有关联而已，不再像过去那样总是勾连在一起。这或许是一种积极的变化。此外还要记住，中国曾经采取过许多非常具体的行动，避免印巴两国在格尔吉尔地区发生冲突。早在2008年的孟买连环恐怖袭击事件中，中国也发挥过积极作用。关于格尔吉尔冲突，中国人明确告诉巴基斯坦政府和军事领导人，他们应该撤出该地区，中国不会支持他们。关于2008年的恐怖袭击，中国同时向印度和巴基斯坦派出特使平息事端。我想，中国人在设法稳住印度的时候，是不会那么理直气壮的。一个明显的例子是中国对巴基斯坦加速发展战术核武器的态度。就我所知，中国并不想规劝巴基斯坦放慢发展速度。之所以如此，是为了对付美国。我由此想到，中国与巴基斯坦关系的变化大概是比较隐晦的。有可能，发展核武正是中国可以帮助巴基斯坦的一个重要领域，以此来推动彼此的关系。当然，中国和巴基斯坦的领导人很有可能就存在这样的私下对话。这样的谈话虽然没有公布，但是不公布本身就很能说明问题。

民主和经济不是互为因果

报告：人们总喜欢将印度与中国作比较。有一种流行的看法认为，印度的民主将会促进这个国家以一种可持续的方式发展。至于中国，尽管有经济上的一时繁荣，却是一种不可持续的发展。然而就在不久前，中国人开始了针对印度民主的批评。请问你如何看待印度的民主制度？中国可以从印度的民主管理中学到什么东西吗？

弗雷德里克·格瑞尔：我认为，你如果同时考虑北京和华盛顿在这方面的一致看法，就不会提出这个问题了。北京和华盛顿的看法，其实都是把经济发展问题和民主问题联系在一起的。我的看法，这两个问题必须要一分为二。民主并不是促进繁荣的一种手段，反之亦然。经济发展也不一定会带来民主。发展的确能够提高人们对于自身权利的诉求，会不再局限于只关心同生存直接有关的一些低级诉求。情况多半会是这样：人们的幸福指数越高，他们希望在公众事务中发挥作用的愿望就越高。这些都是必须考虑的因素。

同时，如果你站在印度人的角度看问题，那么你就会更加倾向于说，在非民主的制度下，不仅更容易做出决定，而且做出的会是代表了你的立场，你也能够施加影响的符合国家利益的正确决定。然而在一种民主制度中，如我们在大量例子中看到的，这种情况几乎是不可能的。如果你承认从坚持民主的立场看这种情况具有合理性，那么如此认定的合理性就不会有什么价值。如果你相信个人自由尤其是表达自由对于一个人不可缺少，你也许可以接受因此付出的大量代价。但是，这已经是一种哲学立场，而不是经济制度的自然结果。

塞缪尔·亨廷顿：自我应验的谶语

报告：1992年，美国的政治学家塞缪尔·亨廷顿提出过一种观点：冷战结束从而意识形态裂隙消除后，接下来会是不同文明的碰撞，那是被不同文化和宗教竞争推动的。你怎样看待亨廷顿的这种观点？

弗雷德里克·格瑞尔：在我阅读这篇文章时，我的第一反应觉得这是一堆垃圾。亨廷顿试图描绘出一种威胁，他把儒教国家同伊斯兰国家归于同一类国家，如此等等。另一方面，你也可以说亨廷顿的理论是一种自我应验的谶语。你通过他的这面透镜来观察世界，你就会觉得这个世界就蛮像他说的那么回事。所以在我看来，这还是非常危险的一堆垃圾。

我们可以来观察某一个时期的外交格局，你会发现，这个世界上总有这样那样的结盟，而且在不同时期，这些结盟依据的意识形态各不相同。例如中国，它在制裁伊朗发展核武器等诸多问题上，与西方国家并不一致，于是你就由此归咎于中国和西方的意识形态不同。但是，这种分歧真的就同意识形态有关吗？