高校依法治校及其成效评价指标体系研究

屈广清

高校依法治校及其成效评价指标体系研究

屈广清

高校实行依法治校是通过法律方式规范高校管理、实现高校管理法制化的整个过程，也是我国依法治国基本方略在特定范围内的重要体现和必然要求。通过透析当前高校依法治校工作中存在的突出问题，提出完善依法治校工作的具体建议，设计出依法治校工作的指标评价体系，以期有效推进高校的依法治校工作，为早日实现依法治国的战略目标贡献高校的力量。

依法治校；高校校规；成效评价；指标体系

党的十五大将依法治国作为治国的基本方略正式予以确定后，中国在宪政体制上开始进入了法治道路的历程。党的十六大、十七大对依法治国的基本方略又进行了补充完善，党的十八大进一步提出“全面推进依法治国”，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，体现了我党在依法治国问题上的全面思考与决策。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确指出推进法治中国建设，提出建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，要求普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，建立科学的法治建设指标和考核标准。上述内容为高校实行依法治校奠定了坚实的政策基础。

依法治校是“高校落实依法治国方略的必然要求，也是依法治国在高等学校管理中的具体体现”。①罗丽华：《高校依法治校的现状与展望》，载《中南林业科技大学学报（社会科学版）》2013年第3期，第121页。教育部高度重视依法治校问题，如2003年发布《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》，2012年制定《全面推进依法治校实施纲要》，为依法治校工作的深入开展提供了理论依据与具体指导。

自实施依法治校以来，高校依法治校工作取得了一定成效，但仍然存在一些突出问题，正确认识和集中梳理这些问题，是高校依法治校工作的必经步骤。

一、高校依法治校工作存在的突出问题

（一）对依法治校的认识和理解方面存在不同观点

在对依法治校的认识和理解方面，高校的认识还不清晰，存在不同的观点。有人认为：“依法治校的本质在于法治，实施依法治校，必须对依法和治校从法制的层面入手研究。所谓依法指依学校管理之法源，包括宪法、法律及其合宪、合法的法规、规章以及有关政策、校规。关于治校指管理、而非管制，是管理和服务的统一，具体指在高等学校管理中能动地开展依法育人、依法管理的活动。”①郑夕春：《影响高等学校依法治校进程的制约因素》，载《重庆工商大学学报（社会科学版）》2008年第5期，第152页。有人认为：“依法治校就是各学校在党的领导下，依照宪法、法律及其精神，通过各种合法途径和手段管理学校的意识、状态和过程。”②徐德刚：《高校依法治校中存在的问题及其对策》，载《湖南社会科学》2005年第3期，第61页。

以上两种观点意思是不完全一致的，差异焦点在于高校校规是否是依法治校的法源问题。对这一问题认识不清，将影响依法治校的全过程，也会影响校规的制定与执行。高校校规是各高等学校在法律的授权范围内，依照一定的具体程序制定的规范学校部门及师生员工行为的规范性文件，具体包括章程和一般规范性文件。由于对校规的性质认识不一，高校校规“无论是高校章程还是一般规范性文件，在高等教育以行政命令为主的管理模式下，并未受到重视，也未得到发展。”③张金辉、刘宇晖：《依法治校背景下的高校校规》，载《河北师范大学学报（教育科学版）》2010年第10期，第48页。甚至有些校规成为“恶规”，部分高校的规章制度或者管理行为与法律法规相冲突或者没有法律依据，如高校禁止学生谈恋爱的规定、乱收费问题等。

应该认为，依法治校是以法律方式规范高校管理、实现高校管理法治化的整个过程。包括国家对高校的法治化管理、高校自身的法治化管理。这里的法律包括法律、法规、高校校规，且一定是善法。实现的目标是实质意义上的法治而非形式意义上的法治。

（二）相关教育立法还不健全

依法治校的首要前提有法可依。我国教育立法取得了一定成绩，如在宪法的框架下，颁布了《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《学位条例》、《普通高等学校学生管理规定》等法律法规，但还没有形成完整的教育法规体系。如关于高等学校法律地位问题、教育投资问题、教育行政关系问题、政府与高校办学职责划分问题等方面的法律规章制度还没有制定；已有的法律法规中原则性规定多，对违反规定没有具体法律后果规定，高等学校纠纷解决机制单一；法律规定之间存在冲突等等。例如关于行政与党委的关系问题，《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》第11条第3项规定党委的主要职责之一就是讨论决定学校改革和发展以及教学、科研、行政管理等工作中的重大问题。而《高等教育法》第41条明确规定校长全面负责本校的教学、科学研究和其他行政管理工作。两个文件对党委与校长职责范围的规定有明显区别，实践中政府在学校遇到一些重要问题时还要求党政齐抓共管，共同成为第一责任人，导致党政权责不十分清晰。

（三）有法不依现象时有存在

《高等教育法》规定办学自主权是高等学校特有的、基本的权利，是高等学校成为教育法律关系主体的前提条件。《高等教育法》在第32条至38条规定了高等学校的七项办学自主权，但实践中没有得到全部落实。

（四）法律监督环节存在问题

一些高等学校没有设置法制工作机构，缺少专门的法务工作人员，内部监督机制没有完全建立，高校腐败案件暴露的也越来越多。如招标工作不严格、物质采购拿回扣、学术研究不规范、基建工程暗箱操作、招生工作违纪违法、贪污挪用各类费用等等。在学校内部对师生员工的处罚合法性问题上，缺乏有效的监督机构。在执行高校教代会问题上存在缺陷，实践中往往把工会与教代会等同，两块牌子一套班子，教代会的领导班子由工会班子兼任，认为教代会工作只是工会的事情，而事实上工会只是教代会的具体工作机构。教代会的四项职权如建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权的落实并没有完全到位。

（五）管理者对依法治校的管理意识仍然比较薄弱，依法治校还没有内化为管理者的自觉行为。

我国《教育法》、《高等教育法》等法律法规中都明确规定，学校按照章程自主管理、依法自主办学、依法接受监督。然而长期以来，教育领域行政化色彩浓厚，依法治校往往只是停留在表面上、文字上、口号上，高校常常用行政手段、道德观念管理学校，对管理相对人的权益关注不够。

高等学校管理人员法律意识不强、对所涉法律了解不多，履行法律的自觉性不够，甚至认为违反《教育法》不算违法。有的高校在工程建设、物质采购、银行贷款、校办企业管理、学生管理等方面往往因不懂法而给学校造成无可挽回的损失。

（六）维权意思不强、途径不畅

由于学校资产是国有资产，学校管理者对其造成的损失往往不用自己承担经济赔偿责任，所以对这些损失的维权意思不强。有些损失的责任不在校方，或者应由个人承担，但学校为了息事宁人，往往用公款解决问题。高等学校在发生纠纷时有时鉴于诉讼成本高、时间长，往往喜欢通过行政手段解决问题。

（七）校务公开没有真正落实

校务公开是推进依法治校的重要环节，目前高校执行这一制度不够彻底，在“内容、程序、审查、监督等环节上存在不少漏洞。校务公开不够，信息沟通不畅、监督渠道堵塞，成了制约依法治校工作开展的重要因素，也成了众多纠纷和矛盾的诱因。”①徐德刚：《高校依法治校中存在的问题及其对策》，载《湖南社会科学》2005年第3期，第62页。

（八）普法工作开展不够

师生员工懂法是高等学校依法治校的前提，由于各种原因，高校没有把法律知识普及工作当做一项重要的任务来抓，普法工作流于形式，师生员工对法律始终处于一种似懂非懂的状态。

以上突出问题严重影响了高校依法治校工作的开展，需要认真研究并加以解决，以保证顺利实现法治学校的建设目标。

二、完善高校依法治校工作的建议

《全面推进依法治校实施纲要》指出：“随着社会主义民主法治和政治文明建设的推进，教育改革的不断深化，各级各类学校的发展环境、发展理念、发展方式正在发生深刻变化，依靠传统的方式管理存在一定弊端，迫切需要学校全面推进依法治校、加快建设现代学校制度。”

笔者认为，只有完善高校依法治校工作，才能将高等学校的管理纳入法制的轨道，其内部的资源才能在公平、公正、合理的环境中运行，办学资源、管理资源、服务资源才能得到优化配置。完善高校依法治校工作，重点应放在以下几个方面。

（一）借鉴发达国家的先进经验

他山之石，可以攻玉。发达国家依法治校的探索可以追溯到十六世纪，至今已建立了完善的教育法律体系、教育法律执行及监督机制，拥有完备的教育司法制度，在处理违背教育法案件、教育纠纷案件上，还建立了专门的教育系统司法制度。因此，我国也有学者建议建立高等教育纠纷的仲裁制度和高等教育法庭制度，“仲裁机构应设置在教育行政主管部门内部，仲裁员应由教育行政部门代表、高校代表、教育界人士、法律界人士等组成。用于仲裁解决的高等教育纠纷，主要包括教师的招聘、晋升、教师行为的处理、学生处分等方面的纠纷，或者是平等主体之间的财产纠纷、合同纠纷等。”②潘登：《借鉴发达国家经验，提高我国高校依法治校水平》，载《湖北广播电视大学学报》2007年第1期，等43页。教育法庭组成人员“由教育行政机关任命并独立审理有关高等教育的上诉案件。”①潘登：《借鉴发达国家经验，提高我国高校依法治校水平》，载《湖北广播电视大学学报》2007年第1期，等43页。这些建议吸收了发达国家的教育管理经验，对我国依法治校工作有积极的促进作用。

（二）完善国内相关立法及校规

从国家层面上看，需要进一步完善教育法规体系，规范协调高校的各项教育活动，进一步明确高校的权利义务，完善争议解决机制及救济条款。从学校层面上看，要完善校规。依法治校的法不仅包括宪法、法律、法规、条例，也应该包括校规。因此，“依法治校并不排斥大学校规的实施，相反，体现在高校管理中采用的政策性规范及各项具体的大学校规，在依法治校中具有特殊的地位，发挥着重要作用。”②张秉福：《大学校规与依法治校》，载《教育与现代化》2006年第1期，第44页。

高校应建立健全章程及内部管理制度，改变高校制度制定者、执行者、解释者合而为一的状况，规范使用实施办法、试行办法、规定、规则、条例、意见等校规的称谓，形成章程、学校制度、部门规章制度、部门内部制度的校规体系，用不同的名称体现这四个不同的层级。

值得注意的是，学校的校规不得与国家的法律或有关规定相抵触，学校校规规定的必须是自主办学规范内的事项，对师生的教学、生活的干预应控制在法律规定的限度之内，其可行性及效果必须接受法理分析及检验，否则其合法性就会存疑，会引发师生的行为与校规之间的冲突：大学生恋爱行为与校园管理校规的冲突；考试舞弊与文凭发放校规的冲突；大学生的相关经济权利与校规的冲突；大学生专业学习权与校规的冲突；处罚程序存在问题等等。因此，要提高校规的立法质量，必须依法对不合法、不合理的校规进行清理。

（三）理顺高校各种法律关系

根据国务院《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，建立现代大学制度被提上了日程。现代大学制度的构建包括两方面内容，一是高校与外部的关系，包括与政府的关系、与社会的关系，具体要求是：政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；二是高校的内部关系，具体要求是：党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。该《通知》为理顺高校的各种法律关系构建了原则框架。实行依法治校，就是要通过法律的手段，进一步理顺高校的各种法律关系，具体如下：

1. 理顺政府与高校的关系

（1）政府与高校的行政管理关系

政府教育行政机关是教育行政主体，“代表国家行使教育管理职权，对高校实施领导和监督管理。高校是行政相对人，有服从和协助教育行政机关实施管理的义务。”③张忠平：《政府与高等学校法律关系研究》，四川大学2004年法学硕士学位论文，第5页。理顺政府与高校的行政管理关系，要求政府由高校的举办者向管理者过渡，在加强宏观调控的前提下向高校放权，与此同时确立有效的高等教育法律调控机制，运用法律手段明确政府与高校各自的权利、义务，实行政校分开。

（2）政府与高校的民事关系

政府与高校的民事关系是两个法人之间发生的民事法律关系，如土地、知识产权等方面的关系，双方法律地位平等。

2. 理顺高校与社会的关系

高校与社会的关系包括高校与不具有隶属关系的国家机关、企事业单位、社会团体、公民个人之间的关系，如所有权关系、合同关系、相邻关系等。理顺高校与社会的关系要求高校运用法律手段处理好各种社会关系。

3. 理顺高校的内部关系

（1）理顺高校工作机制

理顺高校工作机制即要坚持和完善党委领导下的校长负责制，处理好书记与校长的关系、书记与党委的关系、校长与党委的关系、党委会与校长办公会的关系。通过制定章程明晰学校的权力划分，构建完善的党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、依法治校的工作机制。

（2）理顺高校与教师的关系

从管理的角度看，高校与教师的关系属于行政性质的法律关系，高校履行对教师的管理职能，同时要维护教师的工作、生活各方面权益。

（3）理顺高校与学生的关系

高校与学生可以形成行政法律关系和民事法律关系。高校在教育法授权的领域行使职能，与学生形成行政法律关系。在行政法律关系中，双方法律地位不平等，高校的行政行为及行政程序应严格控制在法律的授权范围内。

在非法律授权的场合，高校与学生形成民事法律关系，双方法律地位平等，应按照民法的基本原则及规定处理。如“在进行对抗性或者具有风险性的体育活动中发生的意外伤害及其他意外造成的伤害，学校、学生在主观上均无过错，应当根据我国民法规定的公平责任原则，由学生和学校分担民事责任”。①罗卫刚：《我国高等学校依法治校现状分析及对策研究》，贵州大学2011年法学硕士学位论文，第14页。

（四）完善民主管理及民主监督制度

依法治校的核心是实行民主管理民主监督。实行民主管理民主监督首先要严格重大事项的民主决策程序；其次，实行校务公开，按照规定应当公开的项目要公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果；再次，要完善监督的渠道，认真落实群众举报、信访接待等制度；最后，严肃查处违法违纪案件。

（五）提高高校干部的法律素质

依法治校需要一批具有较高法律素质的高校干部，懂得依靠法律制度来处理具体事务，保护学校、师生员工的合法权益。高校应成立法制建设及普法工作领导小组，各部门也应成立法制宣传教育小组，举办各种法制活动，加强法律知识培训。高校应将法律素质作为干部任用的重要条件。

（六）加强对高校依法治校状况的评估检查

法治是一种治国方略，也是一种现实存在的状态，这种状态是可以通过评价指标来衡量和评价的。②评估检查需要有切实可行的判断及评价标准。关于法治校园的评价标准，我国一些地方进行了有益的探讨，有些地区已经开始试行或正式运行。提出的标准有：建立健全依法治校及普法的领导机构和具体工作制度；专项经费落实；健全法制副校长、辅导员的工作机制；将法制宣传教育纳入学校全年工作计划，并作为目标责任考核的重要内容；将教职员工法律培训常态化，每年学法时间不得少于40学时；建立固定的法制宣传阵地；定期开展校园“法纪教育周”活动；会同公安、工商等有关部门单位加强校园周边环境整治；大力宣传表彰学法用法先进典型和先进事迹；全年无校园违法事件发生等等。参见咸秦法治办发（2008）06号关于印发秦都区《法治企业、法治单位、法治校园和民主法治村、社区创建标准》的通知。因此，依法治校的状况也是可以进行评估、评价和考核的。依法治校的指标体系是指在对依法治校的精神实质分析与概括的基础上，将其内在要求和外在体现分解细化，形成的一套可供测评的标准系统。下表是笔者所拟的依法治校的指标评价体系（建议稿），包括依法治校状况的评价指标、考核点等内容，供考察高校依法治校的成效时所用。

依法治校的评价指标体系（建议稿）

综上，依法治校是依法治国的重要组成部分，高校应当积极努力，搞好依法治校工作，这不仅可以有效推进学校各项工作的健康发展，也可以为建立和完善现代大学制度、早日实现依法治国的战略目标贡献出高等学校独特的力量。

（责任编辑：苏 婷）

D922.16; G64

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1674-8557（2014）02-0102-06

2014-04-15

屈广清（1963-），男，湖北襄阳人，法学博士，福建江夏学院教授，博士生导师，副校长。