城市路内停车管理战略及实践

（公安部道路交通安全研究中心，北京100062）

随着社会经济的迅速发展，中国机动车保有量持续快速增长，城市停车问题日益凸显。其中，路内违章停车现象较为严重，不仅造成道路交通秩序混乱、降低道路通行效率，同时带来较大的安全隐患，成为导致城市交通拥堵的重要原因之一。本文从公安交通管理角度出发，分析并探讨城市路内停车管理对于缓解停车问题的意义和作用，根据部分城市路内停车管理经验，提出引导式路内停车管理战略，促进城市停车问题的解决。

1 路内违章停车对道路交通的影响

1）降低道路通行能力。

研究表明，若每公里道路上停放1辆小汽车，则路段交通流速度降低0.1 km·h-1[1]，根据交通流速度、密度、流量三参数之间关系，当交通密度值不变时(或在较小范围内变化时)，流量随着速度降低而降低，因而导致道路通行能力降低。其次，路内违章停车占用道路通行面积，以宽度为11～18 m的道路为例，违章停车导致道路通行能力降低26%～34%，并且道路宽度越小降低幅度越大[2]。此外，考虑车辆在停车时减速变换车道对相邻车道的干扰，路内违章停车对道路通行能力的影响则进一步增大。

2）影响非机动车和行人安全。

目前，由于社会公众交通安全意识相对薄弱，在非机动车道和人行道上违章停车现象较为常见，导致机非混行状况严重，不仅破坏非机动车和行人的通行环境，而且容易造成交通事故，由此产生的矛盾纠纷屡见不鲜，扰乱正常的社会和交通秩序。

2 路内违章停车问题根源分析

1）停车需求总量较大。

有人比喻停车位是机动车的“家”，机动车的一次出行始于停车也终于停车。假设每辆车每年行驶2万km，平均车速为40 km·h-1，则全年的动态交通行驶状态仅有500 h，而静态停放状态则高达8 000 h，即车辆有90%以上的时间处于停放状态[3]。2000年以来，中国机动车保有量以年均约18.8%的增长率迅速增加。截至2013年底，中国机动车保有量达2.5亿辆，31个城市机动车保有量超过100万辆。在这种形势下，城市停车需求总量较大，并且还将随着机动车保有量的增加进一步增长。

2）停车位缺口较大。

当前，城市停车位缺口较大，机动车保有量与停车位的比例严重失衡。2012年上半年，中国部分城市机动车保有量与停车位比例(见表1)显示，大部分城市的停车位总量不足机动车保有量的1/3，并且二线城市的停车位缺口大于一线城市。在这种情况下，占用道路资源违章停车现象较为严重。

3）停车守法意识淡薄。

中国城市社会公众交通文明意识和守法意识普遍薄弱，小汽车出行者主观上存在必须在目的地门前停车的思想，而不考虑目的地有无停车条件。同时，诸如商店、餐饮、文化娱乐等场所为了招揽生意，不考虑其门前是否具有停车条件，均希望客户能在门前停车。社会公众没有意识到路内违章停车对城市交通造成的负面影响，缺乏路内停车守法意识。

3 引导式路内停车管理战略

针对中国城市停车问题，在公安交通管理视角下，研究者多从路内停车管理对策和路内停车管理设施等方面进行研究和探索，较少从路内停车管理战略方面探讨如何缓解城市停车问题。结合中国部分城市开展路内停车整治取得的效果，本文提出“引导式路内停车管理战略”，一方面，通过城市重点区域路内停车严管，引导并提升整个城市的路内停车守法意识；另一方面，通过严格执法管理，引导并改善城市路外停车问题。在分析城市路内停车功能定位的基础上，探讨路内停车管理战略内容，包括战略意义、目标、方案以及保障机制四个部分，其中，方案包括路内停车管理措施和引导式停车管理配套措施两个方面，引导式路内停车管理战略架构如图1所示。

3.1 路内停车功能定位

城市路内停车位占用公共道路资源，在当前城市交通供需矛盾日益突出的情况下，路内停车不应成为城市停车的主体，其功能定位应是配建停车和公共停车场的有效补充。2010年住房和城乡建设部、公安部、国家发改委三部门发布的《关于城市停车设施规划建设及管理的指导意见》(建城[2010]74号)中提出，“严格控制占道停车位的数量，逐步形成配建停车为主、路外停车为辅、占道停车为补充的城市停车格局”。因此，不可以无条件在道路上施划停车位，试图利用路内停车解决停车问题的思路不可取。同时，由于路内停车位兼具公共属性，为了让更多人享受路内停车资源，其定位也应该是临时的、有时间限制的。

表1 中国部分城市机动车保有量与停车位比例Tab.1 The ratio of automobiles over available parking spaces in several cities in China

3.2 路内停车管理战略意义

城市配建停车和路外停车场建设滞后的状况短时间难以弥补和改善，越来越多的停车矛盾集中涌现在道路上，路内停车已逐渐失去临时性停车的初衷，违章停车现象严重。据测算，停车管理70%的社会成本是执法成本[1]，如果违章停车成为常态，执法人员需要更多时间进行处理，执法人员巡查覆盖率和违章停车被查处的概率将降低，守法率将进一步下降，最终形成恶性循环。此外，如果路内可以随意停车，任何关于停车管理的有效措施将失效，也没有人会有动力去建设、使用和经营路外停车场。鉴于此，为了逐步缓解城市停车问题，有必要加强路内停车管理，执法的目的并不单纯是对违章停车行为进行惩罚，严格停车执法是实现城市总体交通目标的有效保障。

3.3 路内停车管理战略目标

通过对重点区域严格路内停车管理，减少违章占路停车对道路交通的影响，加强重点区域内社会公众的停车守法意识，“以点带面”引导式促进整个城市停车守法率的提高。同时，推进城市路外停车管理，促进城市停车需求与停车资源联动机制的建立，引导停车供需关系向良性、健康的方向发展。

图1 引导式路内停车管理战略架构Fig.1 Framework of on-street parking management strategies

3.4 路内停车管理措施

1）确定路内停车严管区域。

路内停车严管区域的确定需要综合考虑城市空间布局、道路交通、经济发展和生态环境等多方面因素，结合各地实际情况，本着“先重点后一般，控制与疏导相结合”的理念，选择对路网运行影响较大或者敏感度较高的道路，例如中心城区、综合交通枢纽、主要商业区等区域内道路，这些道路本身停车供需矛盾较为突出，一旦发生拥堵会影响周边路网正常运行。同时，在这些区域内实行严格管理可以让社会公众明显感受到停车管理措施实施前后的效果，提升民意支持率。

2）合理设置路内停车位。

《城市道路路内停车泊位设置规范》(GA/T 850―2009)对路内停车位设置条件的一般要求、设置率、道路宽度、道路流量比、道路安全视距以及不应该设置情况等做出明确规定[4]。此外，本着尽量减少路内停车对道路交通影响的原则，应分析道路交通时间和空间分布特性，疏堵结合，逐步引导城市停车良性发展。例如，在中央商务区等交通量较大的区域，有步骤地减少路内停车位数量，促进路外停车设施的建设；根据夜间道路交通量较小的特点，在不影响道路交通运行的情况下，允许老旧居住区周边道路夜间临时停车；对于临时、短暂的停车需求，如城市物流配送车辆装卸货停车、旅游景点上下游客停车等，应结合实际情况合理设置停车位。

3）完善停车安全管理设施。

道路交通标志和标线用于告知使用者道路通行权力，明示道路交通禁止、限制通行状况，是维护交通秩序、预防和减少交通事故、确保城市道路运输效率的基础设施[5-6]。道路停车标志应明确“是否允许停车、停车收费标准、允许停放时间”等信息，减少路内停车时间过长现象，例如，餐饮、购物场所周边路内临时停车位标志牌，应该明确允许停车时间及处罚措施等内容，以便增强社会公众对道路停车规定的辨识度，同时为违章停车执法取证提供依据；对于全路段禁止停车的道路，应适当增加路段禁止停车标志的设置密度；可通过设置物理隔离设施(例如在非机动车道增设隔离护栏，人行横道边缘增设隔离桩等)从空间上限制路内违章停车。

4）加强路内违章停车执法手段。

进一步优化执法勤务管理模式，结合道路交通“畅通工程”建设，按照主、次干路违章停车分别为每5 km最多2辆和5辆的标准，根据路内违章停车的时空分布规律，合理安排执勤民警的流动范围和巡逻频率。进一步加强科技设备与人工执法的配合，例如，视频设备一旦发现严重违章停车现象，可通过指挥中心告知就近执法人员，有效提高管事率(管理警情的比例)；在警力不足的情况下，进一步加强停车非现场执法力度；通过流动警车车载视频设备，快速有效完成违章取证等。

5）加大路内违章停车处罚力度。

与其他国家相比，中国路内违章停车处罚力度较低，且部分省市按照《中华人民共和国道路交通安全法》处罚标准下限执行，导致公众产生违章停车逆反心理，认为违章停车成本较低，这种心理对维护交通秩序具有较大的负面影响。相比之下，部分发达国家和地区路内违章停车处罚力度较大，违章停车在个别国家和地区甚至会影响个人信用。因此，为了加强停车执法的威慑力，建议对路内违章停车行为进行记分处罚。针对重点路段违章停车现象，驾驶人在现场情况，按违反禁令标志、禁止标线处罚和记分，警告其驾离现场，如未驾离，实施拖车处罚；对于无牌车辆违章停车现象，按违反禁令标志、禁止标线，以及上道路行驶机动车未悬挂号牌两种违章行为合并处罚[7]；对于驾驶人不在现场的情况，建议实施拖车处罚，并按违反禁令标志、禁止标线处罚和记分。

3.5 引导式停车管理配套措施

3.5.1 宣传教育先行

通过电视、广播、报刊、互联网等媒介开展路内停车严格管理宣传教育，告知路内违章停车的社会危害，目的是让社会公众认识到严管停车的必要性与紧迫性，营造严管氛围，提升社会对严管停车的支持与理解。制定并提前宣传停车疏导措施，引导社会车辆规范停车，做到停车“疏堵”结合。广泛宣传路内违章停车严管处罚方式，加强严管停车的震慑与警示，提升社会公众的停车守法率。

3.5.2 增加有效停车位供给

1）完善城市新建设施停车配建指标。

综合考虑中国不同城市地域环境、社会经济发展、人文自然特征等差异，从宏观规划角度确定不同地区停车配建指标。各地应针对城市发展现状，综合考虑用地性质、建筑功能、交通特性等因素，细化停车配建标准分类，按照重点停车区域重点考虑的原则，根据用地周边的道路和交通条件，合理制定配建标准的上限和下限。

2）充分挖掘现有停车资源。

充分挖掘可利用的空间资源，有效增加停车位数量，见图2。在条件允许的情况下，可在城市居住区、绿地、学校、广场等修建立体或地下停车设施；合理利用闲置、未开发或待建空地及拆除违章建筑用地设置临时停车场；充分利用城市立交桥下空间设置临时停车位；进行绿地改造时优先考虑在地下设置停车位，在形成良好城市绿色环境的同时，可有效增加停车位数量。

3）加强停车交通组织与诱导。

完善的停车交通组织与诱导可以提高停车场内部和周边的交通运行效率，提高停车资源利用率，在一定意义上增加有效停车位供给。在停车场内，应合理组织车辆驶入、停放、驶离停车场的路径，减少与对向车辆的冲突；在停车场外，应统筹考虑停车场外围道路条件、交通条件，合理设置停车场进出口的位置和交通渠化形式等。此外，应加强停车标志和标线设计与设置，以易读性、易识别、易理解为设计原则，对其进行精细化分级诱导，通过停车交通诱导显示屏、广播、互联网、手机通讯等方式，针对不同停车需求群体设计诱导信息内容。

4）合理运用停车管理政策措施。

停车管理政策措施对于调节停车时间和空间资源具有重要作用，是有效增加停车位的重要手段之一。例如采取错时停车政策，根据城市居民出行的时间差异，合理调整车辆停放时间；在不妨碍社会单位正常工作的前提下，允许周边车辆在单位内部停放；通过经济手段采取差别化停车收费策略，调节社会公众的停车行为，削减停车需求等。

3.5.3 调整城市交通结构

大力发展公共交通，加快公交专用车道的设置，逐步实现网络化；加强对公交专用车道使用的监管，在公共汽车、道路交叉口和路段设置监测记录装置，加强对违章占用公交专用车道车辆的查处；合理优化公共交通线路，提高车站覆盖率，提高公共交通准点率、舒适度和吸引力；完善人行道、非机动车道、行人过街设施，提高绿色交通出行比例。同时，采取交通需求管理措施，提高小汽车使用成本，合理引导小汽车出行与使用，抑制小汽车停车需求。

3.5.4 建立停车位电子档案库

中国尚未有城市建立完善的停车位电子档案库，城市停车设施类型、数量、分布等信息收集方法尚不完善。建议分步骤、分阶段，联合城市停车相关管理部门，从城市停车位资源排查摸底做起，逐步建立并完善停车位电子档案库，为城市交通政策的制定和落实提供有效的数据和基础支撑。

3.6 路内停车管理战略保障机制

为了有效实施路内停车管理战略、发挥其引导并推动城市停车管理工作的作用，需要建立完善的部门协调机制、政府监督机制和经费保障机制。针对中国城市停车管理模式不统一的现状，建议充分发挥政府主导作用，明确停车相关部门职能，建立完善的城市停车管理部门协调机制。对于停车场挪作他用等行为，政府应加强监督，严厉打击，形成强有力的监督机制。此外，政府需重视城市停车问题，支持路内停车严格执法，呼吁社会公众加强停车守法意识，加强路内停车执法经费的保障。

图2 利用现有资源增加停车设施Fig.2 Increasing parking facilities using existing resources

4 路内停车管理战略实践

4.1 杭州

4.1.1 实施情况

2012年，杭州市机动车保有量与停车位的比例为100∶38，路内违章停车引发的交通拥堵现象较为突出。2013年3月28日，杭州市在深入分析研究的基础上，根据路内停车位设置规范，对路内停车位设置进行逐一核实，确定了中心城区10条重点道路和城西3条重点道路，规范路内停车标志标线，严格整治违章停车行为，对严重违章车辆进行拖车处罚。

对于该整治行动，杭州市已实施或计划实施四项配套措施：

1）大力宣传。以城西辖区的3条重点道路(文一路、文二路和文三路)为例，交警支队在道路周边设置了22块严管提示牌(见图3)，并印制2 000多份《违法停车严管告示》进行提示。

2）充分挖掘城市停车潜力。利用重点道路周边学校操场、公园地下以及立交桥下空间建设公共停车场，同时拟在丰潭路—文二西路交叉口的莲花港河停车库提供880个停车位。

3）科学推进交通组织。计划实施14条“支小路”微循环项目。

4）推行错时停车措施。计划在3条重点道路施划100多个时段性停车位，允许夜间(18∶30—次日7∶00)临时停车。

4.1.2 实施效果

杭州市实施重点道路严管措施一个月内，城西3条重点道路共拖拽违章停放车辆292辆，之后路内违章停车现象明显减少。一方面，由于对重点道路区域内的社会公众进行了停车守法警示，随着严管氛围的形成，公众停车守法意识在向整个城市逐步扩散；另一方面，配套措施的实施推进了道路周边公共停车场的建设，居民购买停车位的积极性也大大增加。此外，由于实施严管之前路内可以随意停车，错时停车措施一直未取得良好效果，实施严管措施之后，错时停车效果显著，有效提高了严管区域内的停车及行车秩序。

4.2 长沙

4.2.1 实施情况

截至2010年底，长沙市机动车保有量为98.1万辆，停车位约为29.5万个[8]，停车供需矛盾较为突出，严重影响了城市交通正常运行。长沙市于2011年4月至2013年5月，先后分六批次对市区48条主要道路实施禁停措施。具体措施为：在完善禁停路段禁止停车标志和标线的基础上，48条主干路全天候(24 h)禁止停车，对路内违章停车处以抄牌、拖车等处罚，并按照违反禁令标志、禁止标线罚款并记分。

对于该整治行动，长沙市实施了四项配套措施：

1）提前宣传告知。市民可免费领取标明所有禁停路段及周边停车场的地图，在实施禁停措施前，通过网络、报刊等媒体对广大市民进行告知宣传。

2）增加有效停车位。2011年底，长沙市对全市1999年以来不符合规定的配建停车场进行清理，要求挪用停车场限期整改，恢复停车功能，共恢复改变用途停车场停车位5 042个。

3）征求民众对非限制路段设置路内停车位的意见。通过开通官方微博和邮箱，接纳公众对路段是否应该设置停车位的建议和意见。

4）实施停车位共享措施。长沙市政府2011年5月发布《关于开放利用社区停车场的意见》(长政发[2011]7号)，要求市内五区及高新区采取多种措施，确保全市社区停车场全面向社会开放，社区停车场包括具备开放条件的机关、事业单位停车场等。

4.2.2 实施效果

长沙市城区48条主、次干路实施禁停措施后，中心城区总体交通量减少约4%，因停车过程带来的冲突减少，道路交通秩序也得到改善。由于中心城区停车不方便，市民对发展公共交通、步行与自行车交通的呼声更加强烈，有效促进了绿色交通出行文化和习惯的养成。禁停措施的社会效果也较为突出：1)打破了一味供给的常规思路，反其道而行之，在中心城区实行停车供给小于停车需求策略，并加以严管，部分商家迫于停车不便，自动迁出严管区域，对于有效调整城市用地发展格局、优化城市空间布局起到一定的推动作用；2)由于路内停车受到限制，通过鼓励社会停车场对外开放并征收停车费，能够倒逼停车建设以及产业化等源头工作的改善，帮助政府和相关部门下定决心促进配建标准的落实和停车产业的良性发展；3)公安交通管理部门对违章行为一视同仁，尤其是对公车严格执法，获得了广大群众的理解和信任以及政府的支持和认可。

5 结语

城市停车问题是一项关系民生的社会问题，与社会公众的工作、生活密切相关。停车问题涉及多个政府相关部门，需要多部门协作才可以逐步缓解停车难现象。引导式路内停车管理战略从公安交通管理的角度出发探讨城市停车问题，从长远发展来看，一方面，需要社会高度关注，加强城市停车问题研究，促进政府制定行之有效的城市停车发展方针；另一方面，需要政府部门之间加强协作，建立社会统筹管理机制，依靠全社会的力量共同应对城市停车难题。

致谢 感谢杭州市公安局交警支队、长沙市公安局交警支队为本文提供案例和数据支持。

∶

[1]MichaelKodransky,GabrielleHermann.Europe’s Parking U-Turn∶From Accommodation to Regulation[R].New York∶Institute for Transportation&Development Policy,2011.

[2]邹贞元，徐亚国，安实，等.城市静态交通管理理论与应用[M].广州：广州出版社，2000.

[3]刘鹏.城市停车场规划与管理问题研究[D].西安：长安大学，2009.Liu Peng.Study on the City Parking Plan and Management[D].Xi’an∶Chang’an University,2009.

图3 杭州市重点道路违章停车警示牌Fig.3 Warning sign of illegal parking on main roads in Hangzhou

[4]GA/T 850—2009城市道路路内停车泊位设置规范[S].

[5]GB 5768—2009道路交通标志和标线[S].

[6]CJJ 37—2012城市道路工程设计规范[S].

[7]戴帅，顾金刚，刘金广.路内停车管理对策[J].城市交通，2012，10(5)：36-40.Dai Shuai,Gu Jingang,Liu Jinguang.Urban RoadsideParking Management[J].Urban Transport of China,2012,10(5)∶36-40.

[8]长沙市交通年度报告编委会.2010长沙市交通状况年度报告[R].长沙：长沙市交通年度报告编委会，2011.