行政事业单位内部控制相关问题探讨

●周笑同 高乐坤

行政事业单位内部控制相关问题探讨

●周笑同 高乐坤

近年来，行政事业单位的内部控制问题受到了政府相关部门的关注，内部控制不再只是在企业层面进行探讨。对于掌握公共资源的行政事业单位而言，内部控制也十分重要。鉴于此，本文从行政事业单位内部控制的目的、要素、现状等方面进行了分析，最后针对如何有效开展内部控制活动提出了几点建议。

一、行政事业单位内部控制动因分析

行政事业单位与企业相比的一个重要不同点就是行政事业单位的非逐利性。行政单位是政府的职能部门，其设立主要是为了履行政府的相关职责，服务大众；事业单位属于非营利部门，其职能也具有特殊性。因此，行政事业单位的内部控制要不同于企业。

（一）保护公共资产安全、预防腐败

行政事业单位掌握着众多公共资金和公共资源，这些资金和资源并非是行政事业单位所有，而是社会大众委托给它们的。在委托代理制度下，受托人如果没有受到相应的约束就容易出现逆向选择和道德风险行为。行政事业单位作为公共资产的受托方，容易出现随意支配公共资源的现象，腐败行为也经常发生。因此，对于行政事业单位的内部控制，其中一个很重要的目标就是加强对资产使用的监管，保护好公共资产的安全，预防腐败行为。

（二）提高公共服务的效率，关注公共服务的效果

行政事业单位是非营利性的组织，其主要职责是提供公共服务，通过为社会公众提供服务来实现社会效益。因此，对于行政事业单位的考核要注重对其提供的公共服务的效率和效果的关注，而不能以经营的成果作为考核的指标。在正确的考核指标的激励下，可以引导行政事业单位更好地履行自身的职责。

（三）确保各项活动的合法合规

行政事业单位作为公共服务组织，其活动的自由性不如企业，企业是为自身经营利益努力的，在利益的诱导下企业有进行内部控制的内在驱动力。但是行政事业单位缺乏这种内在驱动力，因此，对行政事业单位而言，内部控制应重点关注其行为的合法合规。也只有通过法律和规范的硬性约束才能在一定程度上保证行政事业单位能为社会大众的利益而努力。

二、行政事业单位内部控制的现状分析

（一）相关人员缺乏内部控制的意识

内部控制意识是整个内部控制建设中的一个重要环节，也是建设内部控制的重要前提条件。在大多数企业中，内部控制意识已经深入人心，但是，在行政事业单位，工作人员严重缺乏内部控制的观念。具体的表现有：单位负责人对内部控制没有进行深入的了解，对内部控制持一种无所谓的态度，有的则是在理解上存在片面性，认为内部控制只与财务部门相关，而忽视了对其他部门的管理；领导对内部控制的漠视也使得下属缺乏对这方面的认知。总而言之，行政事业单位内部从管理层到员工都缺乏对内部控制的认识。究其原因，从客观上而言，是长期以来行政事业单位都是处在一种缺乏约束和监督的环境中，建设内部控制的规定无法在短时间内被完全接受；从主观上来看，在行政事业单位工作的人员缺乏学习的动力。

（二）内部控制缺乏有利的内部环境

内部环境是开展行政事业单位内部控制建设的基础，良好的内部环境有助于推进内部控制的建设工作，但是目前行政事业单位的内部环境对内部控制的建设非常不利。例如：一人兼任多个岗位，而且有些岗位是明显的不相容岗位，是不能由一个人同时担任的，但是在人员编制和其他一些因素的长期影响下，这种现象长期存在于行政事业单位，在这样的情况下，极容易出现营私舞弊行为；审批制度不严，财务漏洞严重，目前的行政事业单位存在着严重的“一支笔”审批情况，“小金库”现象也存在于行政事业单位中，财务审批的不严和监管的不利导致各种经费任意支出，这样的混乱环境严重制约了内部控制的建设；预算的软约束使得行政事业单位注重预算的编制而忽视执行，有些单位的执行工作严重偏离预算安排；行政事业单位的信息化建设落后，目前，我国绝大部分的企业都建设了完善的内部网络信息系统，这大大方便了内部的管理，但是行政事业单位在内部网络信息系统的建设方面还很落后。

（三）制度不完善，监管缺失

内部控制制度是有效开展行政事业单位内部控制管理活动的依据和保障，财政部在2012年印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》从内部控制应遵循的原则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督等方面指出了行政事业单位在进行内部控制时应遵循的方法和原则。该规范是在研究企业内部控制制度的基础上结合行政事业单位自身的特点制定出来的，这是在行政事业单位内部管理方面的一个重要突破。尽管如此，这个规范只是宏观层面的一个指导性文件，在具体实施的时候很多单位无从下手，原因之一就是没有具体的方法体系来指导实际操作，行政事业单位内部控制的建设还需要一系列配套措施来予以规范。此外，行政事业单位内部控制的实施缺乏监督。尽管目前很多行政事业单位建立了内部审计部门，但多流于形式。外部审计部门对行政事业单位的审计还是停留在财务审计层面上，而忽视了对内部控制的审计。

三、结论及建议

（一）加大对内部控制的宣传，提高行政人员的素质

良好的内部控制意识是确保内部控制能有效开展的基础和保证。对于行政事业单位相关人员缺乏内部控制意识这一问题，主管部门需要在行政事业单位中加大对内部控制的宣传力度，同时要求这些单位进行对员工的培训，要将内部控制思想深入到每一个行政人员心中。尤其要注重转变单位负责人的观念，通过培训让他们明白内部控制不只是企业要做的工作，也不只是单位财务部门的任务，而是需要行政事业单位从整体上开展的一项管理工作。只有当行政事业单位的工作人员都有内部控制的意识时才有可能有效开展内部控制活动。

（二）对行政事业单位的组织结构进行调整，营造良好的内部环境

内部控制环境的薄弱会严重干扰内部控制的实施，因此需要整改内部环境，尤其要纠正与规范相抵触的内部制度，要防止权力的过分集中以及岗位职责混乱。在内部控制的实施中，要充分发挥财务部门、内部审计部门、内部检查等部门的作用，部门之间在职能上面要划分明确，同时要协调开展工作，将决策权、执行权和监督权进行有效的分离和制约，防止出现一人专断的现象。对于关键性的岗位，要严格执行不相容岗位相分离的规定，明确各个岗位的职能和责任，梳理好内部的运作流程。

（三）加快制度建设，建立有效的内外部监督体系

政府相关部门要进一步制定指导行政事业单位开展内部控制的制度和规范，尤其要细化方法体系，以便指导实践活动。此外，有必要在行政事业单位内部设置一个独立于财务部门的监督部门，专门用于监督内部控制的实施。内部监督部门对于内部控制的作用至关重要，它可以及时反映内部控制在设计上的缺陷和实施中的问题，从而便于单位内部及时改正。同时，外部监管部门要积极履行职责，真正发挥监督管理作用。

中南财经政法大学会计学院、中南财经政法大学财政税务学院）