思路创新 重点突出 特色彰显——对云南特色山地城镇化的思考

周 兵,蒋京梅, 周 红

(1. 云南农业大学 建筑工程学院, 云南 昆明 650201；2.昆明学院 继续教育学院，云南 昆明 650031；3.云南农业大学 基础与信息工程学院，云南 昆明 650201)

一、现实、困惑与出路(一)现实与困惑

从现代意义上而言，云南的城市化在1909年滇越铁路通车后已开启。但是随着城市化进程不断的推进，总体而言，云南城镇化率是35.9%，比起全国平均还差10%。云南“十二五”规划是争取每年平均递增2%，争取达到45%。就算到了45%，比起全国还差6%[1]，云南的城镇化与我国乃至与世界的城镇化不同。其他地区、沿海乃至欧洲、美国的城镇化大都属于平原地区的城镇化，而云南整个国土面积的94%是山区，6%是“坝区”，即小面积的平地，1 km2的“坝子”只占6%[2]，这就决定按照传统的“摊大饼”式城镇化道路来完成城镇化几乎是不可能的，实践也证明了这一点。世界上包括沿海地区、平原地区也存在传统意义上的城镇化道路已经走到尽头的困惑，在云南更突出。这就是说云南6%的坝区如按照摊大饼的方式来实现城镇化的话，不到20年就无地了。故必须走出一条适合云南特点的城镇化道路。这条道路就是山地城镇化——严格守住坝区，坚守8度以下耕地。否则，搞工业化、城镇化，留下来的将是生态恶化、田园风光泯灭、民族民间文化失落、地域特征丧失，最终使摊大饼的现代化和工业化、城市化也随之消失！

云南地质地貌特殊。云南的坝区占国土面积的6%，这才是适于居住的，而优质耕地仅占了这其中3%。因此，云南的地形地貌决定了云南的城镇化必须在低丘缓坡地带实施“城镇上山”和“工业上山”。如果云南走沿海和平原的城镇化之路，那么人多地少、生态恶化、工业污染、农业减产、社会分化等困惑、矛盾将急剧突出。解决之道很显然在于走有云南特色的山地城镇化之路。云南城镇化的困惑、矛盾通过“城镇上山”和“工业上山”在战略层面上得到了很好的解决。但笔者在实地走访中发现，云南某些基层政府在当地的城镇化进程中，出现了执行这一战略的偏差，因而存在以下问题：

一是当地一些基层政府将原先的试点性政策、探索性做法的内涵进行曲解，把迁移农民上山集中居住、腾出土地搞工业等同于山地城镇化，而不是综合利用、高效开发低丘、缓坡土地。

二是城镇从坝上移到山上，意味着工业化、城镇化在空间的扩展，如果这种扩展不能走上一条有云南特色的山地城镇化之路，云南省的山地城镇化的最终结局很可能是不可持续发展的。

三是新型城镇化的核心是以人为本，在农村人口向城镇迁移的过程中，是自发的、有序的。如果肆意圈占农民耕地，工业园区将出现产业空心化隐忧。将耕地大批占用，当地农民失去了房子、耕地，是造成社会不和谐的主要因素。

四是历史上遗留的田地、林地、山地等的产权关系并没有厘清，又加之当地政府强力推动山地城镇化，因而在有的地方山地城镇化已变成“削山头”、“占山头”、 建房热、造城热、工业热。这种“千城一面”的城镇化实际上并没考虑产业结构、民族特色和人的宜居性，为将来的“空城”、“鬼城”埋下隐忧。

五是小城镇建设落后制约了山地城镇化的发展。笔者认为主要原因是云南小城镇发展缓慢及大、中、小城市的发展失衡和失调。主要表现在：城镇结构和体系不配套，城镇空间承载力较低；产业结构不尽合理，吸纳就业能力不强；产业配套、基础设施、公共产品、资源和生态环境支撑城镇化发展的能力较弱等。小城镇建设落后，成为制约我省山地特色新型城镇化的主要障碍。

那么，对于山多地少、社会经济发展水平相对滞后、生态环境较为脆弱的云南省来说，应该走怎样的特色化发展道路，才能有效解决“山地城镇化”战略实施过程中出现的以上问题呢？

(二)出路——有云南特色的山地城镇化

1．开发低丘缓坡荒滩等未利用地，支撑工业化、城镇化健康发展

山地城镇化如能走出地域特色，就将带来卓有成效的结果。如建在景色秀丽的七座山丘之上的古罗马城，已成为历史上著名的“七丘之城”。因此，开发云南的低丘、缓坡、荒滩等未利用地带，在我省的新型城镇化中，可以有效地支撑工业化、城镇化，体现了显著的地域特色。现在云南还有8%的面积守住了田园、优质的耕地并保留了平坝原有的民族文化和民族传统。因此，云南的山地城镇化要重点开发低丘缓坡的8～25度地带，这占云南国土面积近50%，而25度以上占了国土面积的40%。国家的主体功能区规划，包括未来的发展，也是25度以上必须退耕还林，且作为生态屏障的重点区域。故云南的开发重点只能在8～25度之间，特别是8～15度这个低丘缓坡带，其面积占37%[1]，这是云南山地城镇化的地域特色。这一特色的另一亮点是山地的旅游产业。丽江漂亮而独特山地火车站就是一个典型的例子。

2．云南山地城镇化是转变发展方式的有效手段

云南已经探索了至少10个方面的山地城镇，从现有成效来看，云南山地城镇化是转变发展方式最有效的手段。如昆明市的低丘缓坡地区宜良，所有的园区已实现产业规模化，无污染环境，并配套形成了一些新的城镇，这有效解决了城镇化、土地利用和转变发展方式的问题。此事例说明，云南的城镇化、城镇体系和全中国都不一样：全中国大、中、小城市是比较合理的，而云南只有一个特大城市——昆明。所以把滇中地区的昆明、曲靖、玉溪、楚雄四个州市作为一体化发展，才能体现出基础设施一体化、公共服务一体化、社会管理一体化。同时贯彻以滇东北地区、滇西北城市群、滇东南城市群面向西南开放的总方针，在六大城市群核心区域实现一体化，将为云南的山地城镇化拓展广阔的空间。

3．云南城镇化的出路在于小城镇建设

云南小城镇建设中必须突出科学性，按照小城镇的发展规律办事，充分体现我省山地生态、少数民族及人文特色的城镇，走山地特色新型城镇化道路。这种特色应体现出： 第一，统筹布局小城镇与整个县域经济格局。从内在统一和协调好当地的经济建设和重点城镇建设规划，以确保小城镇成为发展地方特色经济的助推器。 第二，小城镇建设是解决“三农”问题的基础环节。在山地城镇化进程中，必须强调“四位一体”的发展目标：农村工业化、农业现代化、乡村城镇化和城乡一体化。这样，云南山地城镇化才能可持续发展。第三，体现地域和民族特色。山地特色新型城镇化是云南要走的城镇化之路，最能体现多山地、多民族特色的小城镇化建设才是云南“山地城镇化”的思路创新、重点突出和特色彰显之处。因此，要因地制宜地建设小城镇，葆有其原有的依山傍水、生态宜人、亲近自然的建筑格局，展现其山地城镇的历史内涵、文化传统、风土人情等人文特色。第四，产业发展要与城镇化相协调。小城镇发展要与产业发展、企业发展、社会文化事业发展相结合；新型城镇化的加快推进要与培育新兴产业、调整产业结构、发展服务业同步；并在促进小城镇居民就业、创业，提升小城镇就业容量和质量方面实现共赢，以最终实现以城聚产、以产兴城、产城互动、融合发展的良性互动。第五，加大力度，创建以县城为中心的小城镇。云南省未来最具潜力的内需和最雄厚的发展动力在于城镇化。因此，强化以县城为中心的小城镇建设，向下可以辐射所属的广大农村，向上可以衔接大、中、小城市，这是云南省实现山地城镇的重要“津梁”。

二、对云南山地特色城镇化的几点思考

(一)云南特色的山地城镇化切忌“脸谱化”

对省域经济发展，切忌脸谱化，一定要有云南的地域和民族特色。“只有民族的才是世界的”。像云南民族民居的建筑风格、建筑文化在山地城镇化建设中的运用，将较好地展现建筑的地域和民族特色，也避免了城镇化所带来的“千城一面”、“万村同一”，还可让人“看得见水、望得见水，记得住乡愁”。此外，如昆明、曲靖、玉溪、楚雄等的滇中城市群，要在全省城镇化、工业化发展中起示范、带动作用。由于云南省特殊的地质地貌，大面积地规划、布局城镇化发展不太适合于云南社会经济发展状况[3]，所以云南的山地城镇化以县城、小城镇为主，并呈现出点状、掌状的城镇化地域特色。同时，坚持因地制宜原则，正确处理好开发与保护的关系。云南地形地质复杂，自然灾害频发，城镇上山会遇到生态脆弱区，因此谋划要因地制宜，不能一刀切，不要搞统一模式。要做好地质灾害评估。对于地质灾害多发区、存在隐患的地方必须坚决避让。同时，还要考虑山地生态脆弱性和环境保护问题。要从用地规划、生态保护、基础设施建设、财政配套措施、政绩考核制度等5个方面做出相关安排。

(二)体现“适度”、 多方支持的弹性政策

自然环境、生态承载力、社会经济发展水平等制约着云南的“山地城镇化”发展规模和速度，要据此适度制定城镇上山、人口进城的速度，切忌下发红头文件去“一窝蜂”搞。由于云南省承担国家较多生态屏障的功能，因此云南这样的西部省，不能关起门来搞城镇化体系、工业化体系建设，应该得到中央政府、东部地区更多的转移性资金、政策、人才和技术等的支持。这是因为，一个地区、国家要整体实现现代化、一体化，并不是某个地理空间实现了现代化就成功了，而是每个地理区域都实现现代化、一体化及其内的公民都应该享有基本均等的公共产品和服务。这体现了现代社会发展的核心价值观——公平与正义，这也是和谐社会的基石。因此，中央政府和发达地区的地方政府负有支持欠发达地区的共同责任和义务。对此，云南应积极谋求多方的支持。

(三)体现“道法自然”的规划理念

“道法自然”的理念是顺应生态环境，要在“山地城镇化”中突出云南的生态、环境优势和休闲、民族民俗等方面的旅游资源优势。所以云南的“山地城镇化”走的应是生态产业化、产业生态化的特色发展之路。城镇化、工业化都应该在开发的时空背景下进行规划发展，充分利用缓坡丘陵、荒山荒坡、河边滩涂规划实施一批城镇上山、工业上山项目，依托村寨资源禀赋，统筹推进城乡发展[4]。构建城乡经济社会发展一体化新格局，走集约型、多样化、具有云南特点的城镇化道路。优化工业园区布局，全面推动“城镇上山”进程。在片区总体规划深化和控制性详细规划编制过程中，按照“节约和集约用地”原则，将工业用地、配套服务区用地等，尽量往片区周边山体转移，坡度适宜开发建设的山体尽量规划为建设用地，对坝子平地进行合理避让和保护，保留良田良地。同时，确定水田片区为“城镇上山”试点，积极稳妥推进试点建设工作，为全面推动“城镇上山”进程积累宝贵经验。此外，坚持坡度分层梯度开发模式，科学制定土地利用总体规划。按照云南省用地上山的总体思路，坚持坡度分层梯度开发模式。

(四)要拒绝环境污染重的产业上山并将环境成本内部化

一方面从生态环保和污染处理成本而言，适当地集中工业园区，对生态环境损害和污染物处理成本才能达到最小。另一方面，从政府加强监管的角度来说，由于县一级的政府财力较弱、基础设施较差、项目吸引率较低等，因此县级政府是监管的关键环节，一定要把好生态环境关。环境评价是县级政府对入园项目的首要一环，对环境污染重、能源消耗大，尤其是水资源消耗大的项目要实行“一票否决制”。此外，要突出产业选择的地域性、特色性、民族性，即传统的旅游业和具有高原特色的农产品和特色产业、特色工业等作为优选产业。

(五)全方位建立健全山地城镇化机制

1．坚持循序渐进原则，积极稳步推进

山地开发建设要比在平地上开发难度更大，受地形限制，在交通、住房建设、管理等方面困难重重。为此，在山地城镇整体规划制定出来之后，可把市场化程度相对较低、靠政府投资为主、社会关联度相对较小的行政机关办公区、工业园区和医院、学校等建设项目“先行上山”。此后，随山地城镇的基础设施逐渐配套和社会公用设施的逐步完善，以及山地城镇“人气聚集效应”的逐渐显现，即可逐步引入山地商业地产进行开发。此时其开发成本与坝区商业地产开发成本将呈现“一降一升”之势，待山地商业地产开发优于坝区商业地产开发之后，山地城镇化即可进入以市场为导向的良性循环轨道[5]。

2．建立健全山地开发利用激励约束机制和良性循环机制

土地利用归根结底是个利益问题，要积极探索土地开发利用新机制，以激励和引导“用地上山”。要建立完善山地开发利用激励约束和良性循环机制，建立产业园区、工业项目向荒山荒坡布局的激励机制，建立农民土地权益保障机制、土地资源储备机制。

3．搞好前期的基础设施和公共产品建设

搞好前期的城镇化基础设施和公共产品建设将为城镇化夯实基础。近年来在中国城市化进程中发生的交通拥挤、城市内涝、“热辐射病”等给我国的城镇化敲响了警钟。为此，要把中心城市主干道路网、城际主干道建设、电力交通通信设施体系、城镇给水排水系统、污水垃圾无害化处理系统等的建设置于首位，同时大力搞好基础教育、医疗卫生、金融保险、社会保障等公共产品和服务的配套建设。

4．提升配套服务产业对城镇化的支撑能力

按照“产业——城镇一体化”的发展理念和城镇功能定位，在税收、价格、财政、金融、土地和政府采购等方面进一步建立健全配套政策，有利于引导、鼓励生产力要素进入云南省山地城镇化的建设领域。如制定和完善金融、财政、税务、工商、质监、运输、海关等保障服务措施制度等。同时，应明确我省“工业上山”的重点是：强化自主创新、企业为主体、市场为导向、产学研相结合。此外，“工业园”应以开发利用和引进、消化、吸收国内外关键性技术为主，提升其在环境保护、生态建设、清洁生产、绿色产业等方面对城镇化的支撑能力。

[参考文献]

[1]段钢．云南要坚持“山地城镇化”发展[EB/OL].2012年长江夏季论坛，新浪财经资讯,2012-07-20，http://finance.sina.com.cn/hy/20120720/142312627525.shtml．

[2]陈耀．云南提出工业和城镇上山的战略是否符合云南的省情[N]．中国经营报，2014-02-24．

[3]贵州省中国特色社会主义理论体系研究中心省社科院基地．因地制宜推进山地特色新型城镇化[N]．贵州日报，2014-04-15．

[4]陈耀．山地城镇化要学会“道法自然”[N]．中国经营报，2013-06-15．

[5]李广平．贵州山地特色城镇化[N].贵州日报，2014-04-02．