新环保法让公益诉讼见到曙光

匡春凤

新环保法让公益诉讼见到曙光

匡春凤

2014年4月，“史上最严格”的环保法修订案历经四审终获通过。新环保法将于明年1月1日施行。

新法第五十八条规定：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织，可以向人民法院提起诉讼。”环保公益诉讼主体有限放开，被称为修法一大亮点。

目前，社会各界及民间环保组织对新法的关注度持续增加，新法实施后，哪些社会组织可以提起环境公益诉讼？是否会引发滥诉？民间组织和地方法院会面临哪些挑战？日前，中国政法大学污染受害者法律帮助中心在北京举办“环境志愿律师与环境NGO联合行动公益研讨会”上，部分法学专家、律师和NGO对上述问题进行了探讨。

300 家左右社会组织可提诉讼

在环保法修订过程中，备受社会关注的环保公益诉讼主体资格，也经历数次调整。

2012年8月，一审时，“公益诉讼”未被列入审议稿。2013年6月，二审稿规定：“公益诉讼主体为中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。此条款与消费者权益保护法表述一致，将诉讼主体限定在一个较小范围，在社会上引起了广泛争议。

2013年10月，三审稿限定为：“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且信誉良好的全国性社会组织。”

2014年4月，四审稿扩大到“设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织”。

近日，民政部民间组织管理局副局长廖鸿撰文表示，目前各级民政部门登记的环境保护相关社会组织有6000多个，其中在国务院民政部门登记的有36个，在省级民政部门登记的有300多个，在设区的市级民政部门登记的有700多个，其余大量在县级民政部门登记。

据新京报报道称，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，目前全国5年以上没有违法记录，市级以上民政部门登记的环保组织国内有300家左右。

诉讼规模增大但不会引起滥诉

新环保法审议通过后，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰向媒体表示，“环境公益诉讼的特点就是专业性比较强，不是一般人都可以很容易收集到证据”，这要求起诉主体对环境问题比较熟悉，要具有一定的专业性和诉讼能力。

有鉴于此，中国政法大学环境法学家王灿发也认为，由于民间环保组织人力缺乏、财源不足、能力有限等问题，新环保法明年1月1日起施行后，预计环境诉讼的规模会增大，但不会出现大规模提起公益诉讼的情况。他举例说，云南昆明、贵州贵阳、江苏无锡和海南省已经通过地方的规范性文件将环境公益诉讼主体资格放宽，但公益诉讼案例还是极少。

民间组织几家欢乐几家愁

新环保法审议通过后，可谓几家欢乐几家愁。

借着新环保法审议通过的“东风”，不少符合条件的环保组织行动起来，成立了专门的公益诉讼团队。

5月中旬，广东省环保基金会宣布，广东将在全国率先发起成立环境公益维权法律服务中心，并设立广东省内首个环境公益维权专项基金。该中心将面向公众开展环境公益调解、公益诉讼、法律援助等服务。广东省环保基金会还专门为法律中心配备了11名专职环境公益律师团队。

另据有关人士透露，中国环境科学学会即将成立环境公益诉讼部，目前正在招聘专职负责人。

王灿发老师讲授中国环境公益诉讼的机遇与挑战。中国政法大学污染受害者法律帮助中心/供图

符合公益诉讼条件的社会团体已开始谋篇布局，被挡在公益诉讼门外的“自然之友”等民间环保组织却仍在为诉讼资格奔走。

“自然之友”在北京市朝阳区注册，是目前少数正在从事环境公益诉讼实践的草根环保组织之一。2011年，“自然之友”将导致铬渣污染的云南曲靖陆良化工告上法庭，成为目前唯一一个公益诉讼成功立案的草根民间组织。据了解，不少在北京活跃的环保组织，如“自然之友”、“公共环境研究中心”等，都在区一级民政部门登记。

“自然之友”公众参与项目协调员葛枫表示,新环保法没有考虑到直辖市这一特殊情况，希望后续司法解释能够做出说明。

王灿发表示，他近期会就“设区的市级民政部门”这一条件，向有关部门提出书面建议，把“直辖市的区”等同于“设区市”。如此一来，“自然之友”等民间环保组织即可获得诉讼资格，但他坦言，“‘直辖市的区’等同于‘设区市’这一内容事涉其他法律法规，建议被采纳的可能性非常小。”

法条内容亟需细化明确

广东省环保基金会法律事务委员会委员、律师何贵忠认为，新环保法大多只是原则性的表述，距离实施还有半年时间，这期间还有很多问题需要明确。

何贵忠举例，新《环保法》称“损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼”，那么何为公共利益，涉及多少人或多大范围的利益才算公共利益?另外，对于近年频发的跨区域污染事件，本地环保组织如何问责诉讼，这些都需要在公益诉讼试水过程中逐渐细化。

王灿发提出，新环保法以“无违法记录”取代了三审中“信誉良好”的表述，这一表述虽然更具可操作性，但到底哪类“违法记录”才能放在考量的范围中呢，是交通违章记录还是交税记录？另外，社会组织能否提起损害赔偿诉讼，胜诉后赔偿该归谁所有？王灿发认为这些内容均需进一步明确。

■新法实施之挑战

挑战一：民间环保组织能过这几关吗？

诉讼主体资格的确定，让民间环保组织在公益诉讼道路上看到了一丝曙光，但受人才、资金、技术等因素影响，想获得公益诉讼的胜利仍属不易。

“自然之友”总干事张伯驹曾向媒体表示，面对环境污染和生态破坏案件，上哪告、告什么、怎么告，都需要有专业法律人士的指导。目前，大部分民间环保组织并没有专职的法务人员，而国内从事公益诉讼工作的律师一般是兼职。一个公益诉讼的案子短则数月，长则数年，一般NGO和兼职律师很难长期坚持。

资金和技术对于民间环保组织来说也是难题。2013年，中华环保联合会起诉中石油松原采气厂，前期污染物检测费用已高达数十万元。而“自然之友”起诉云南曲靖铬渣污染企业一案，去年年底调解失败后，也面临着数百万元的环境污染损害鉴定和评估费用。显而易见，公益诉讼需要高昂的成本，而成本需要资金支撑，不是每个民间环保组织都能承受的。

王灿发认为，诉讼主体资格确定后，民间环保组织需要面对两个挑战。“社会组织在地方注册，如何摆脱地方干扰？另外，如果就当地污染企业提起公益诉讼，如何面对潜规则，拒绝腐蚀也是一个值得关注的问题。”

挑战二：地方法院敢招惹污染大户吗？

新《环境保护法》明确规定，“符合条件的社会组织向法院提起环保诉讼，法院应当依法受理”。

采访过程中，不少人士认为，目前公益诉讼的最大难题是法院不愿受理。比如石家庄市民李贵欣就大气污染问题诉石家庄市环保局履职治理大气污染案未被受理，近期兰州市民诉讼导致饮用水污染的企业也被当地法院拒绝受理。

地方法院不愿受理环境公益诉讼，知名媒体人刘鉴强认为，有以下几个原因：一，环境污染与破坏事件层出不穷，如果受理，则同类案件可能蜂拥而至，法院招架不住；二，环境公益诉讼会影响当地“经济发展”，地方法院不能不考虑地方政府发展GDP的需求，而且，环境污染与破坏的受害者往往是群体性的，为了“维稳”，当地往往倾向于不予受理；三，法院即使受理，也难以判决，而判决之后，也难以执行，不能执行的裁决会影响法院权威，所以干脆不受理。

法律的权威在于实施。在“环境志愿律师与环境NGO联合行动公益研讨会”上，最高人民法院研究室法官孙茜表示，最高法有望于年内出台 “环境污染侵权责任司法解释”。舆论期待，摆脱了身份限制的社会组织，能在环境公益诉讼中迎来新的曙光。

■相关法条

环保公益诉讼主体

对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

——《中华人民共和国环境保护法》第五十八条

“公益诉讼主体”变化

2012年8月 一审

“公益诉讼”未被列入审议稿。

2013年6月 二审

中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会。

2013年10月 三审

依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且信誉良好的全国性社会组织。

按此规定，有十多家社会组织可能符合要求，但只有中华环保联合会有过环境公益诉讼实践案例。

2014年4月 四审

依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织，可以向人民法院提起诉讼。